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Öffentliche Finanzen

1. Einordnung



Die Handlungskraft des modernen Staates ist wesentlich bestimmt durch seine Verfügungsgewalt über Geld, denn dieses stellt – neben dem Recht – sein vorrangiges Steuerungsmedium dar. Als "Steuerstaat" absorbiert er, unter Einsatz seiner Hoheitsgewalt, einen erheblichen Teil der volkswirtschaftlichen Kaufkraft ohne direkte Gegenleistung und verwendet diesen für die Produktion von Gütern und Leistungen und für Transferzahlungen an Unternehmen und Haushalte. Gesamtumfang der Staatsquote, Einnahmen- und Ausgabenstruktur sind relevant für die Lebensqualität der Bürger und für die Standortqualität der Unternehmen. Sie werden damit auch zu Themen des politischen → Wettbewerbs zwischen konkurrierenden → Parteien.

Um Verfügungsgewalt über Geld konkurrieren im föderativen Staat (→ Bundesstaat/Föderalismus) vertikal die Ebenen (Bund, Länder, Kommunen) und horizontal die Gebietskörperschaften auf jeder Ebene. Daher stellt der Finanzausgleich (vgl. Kap. 2 und 3) ein verfassungsrechtlich und -politisch zentrales Thema dar.

Um Verfügungsgewalt über Geld konkurrieren in jeder Gebietskörperschaft Exekutive und Parlament (Budgetrecht!), das Finanzressort und die einzelnen Fachressorts. Vor allem das Haushaltsrecht steuert die funktionalen Konflikte zwischen den "Gewalten", der jährliche Haushaltsprozess die sektoralen Konflikte zwischen den Ministerien (vgl. Kap. 5 und 6). Die öffentliche Finanzwirtschaft umfasst alle Dispositionen über Geld, bei denen ein oder beide Partner zum öffentlichen Sektor gehören (Haushaltsführung). Weiter gefasst schließt sie deren Dispositionen über sonstige Wirtschaftsgüter (→ Staatliches/öffentliches Vermögen) und über Personal ein (Wirtschaftsführung). Mit solchen Dispositionen verfolgt der Staat seine vielfältigen Schutz-, Versorgungs- oder Entwicklungsaufgaben, mit ihrer Beeinflussung verfolgen aber zugleich andere Akteure (vor allem Verbände) ihre partikularen Ziele.

Zum öffentlichen Sektor gehören im föderativen Staat D Bund, Länder und → Gemeinden (Gemeindeverbände) als Gebietskörperschaften. Zu diesen treten supranationale Instanzen (vor allem die EU) und andere Organisationen hinzu. Finanzwirtschaftlich besonders wichtig sind die Sozialversicherungen als öffentlich-rechtliche Anstalten. Hinzu kommen kommunale Zweckverbände, → öffentliche Unternehmen oder auch die Sondervermögen, die ohne eigene Rechtspersönlichkeit organisatorisch und haushaltsmäßig verselbständigt sind.

2. Finanzausgleich



Der Finanzausgleich im weiteren Sinne umfasst die vertikale und horizontale Aufteilung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die Gebietskörperschaften in einem föderativen Staat, der Finanzausgleich im engeren Sinne die Geldströme zwischen ihnen. In langfristiger Perspektive sind bei der Aufgabenverteilung die Verfassungsprinzipien des → Bundesstaates (Art. 20 GG) und der Kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) maßgeblich für die Verpflichtung zu eher dezentraler Aufgabenerfüllung. Die Ausgabenverteilung stimmt grundsätzlich mit der Aufgabenverteilung überein. Art. 104a Abs. 1 GG verbietet im Allgemeinen die Finanzierung "fremder" Aufgaben. Sonderregelungen gelten für die Bundesauftragsverwaltung (Art. 104a Abs. 2 GG), die Geldleistungsgesetze (Art. 104a Abs. 3 GG), die Finanzhilfen (Art. 104b GG) oder die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a GG). Für das Verhältnis zwischen Ausgabenverteilung und Einnahmenverteilung gilt der sog. "Primat der Aufgabenverteilung".

Die Steuern als wichtigste öffentliche Einnahmeart (Anteil an allen Einnahmen 2010 fast 86 %) unterliegen im Allgemeinen der konkurrierenden Gesetzgebungshoheit des Bundes. Allerdings ist fast immer die Zustimmung des → Bundesrates erforderlich. Die Art, wie Bundesregierungen bei Steuerreformen die Zustimmung einzelner → Bundesländer im Bundesrat "erkauften", wurde wiederholt sehr kritisch kommentiert ("Föderaler Kuhhandel"). Während die Länder ohne relevante Steuergesetzgebungshoheit sind, besitzen die Gemeinden wenigstens ein Hebesatzrecht bei Gewerbesteuer und Grundsteuer, das aber wegen ihrer Konkurrenz um Wirtschaftsbetriebe nur in einer engen Bandbreite genutzt werden kann. Ihre unzureichende Beteiligung am steuerpolitischen Entscheidungsprozess des Bundes, beschränkt auf Anhörungen der Spitzenverbände, ist dauerhafte Quelle von Unzufriedenheit.

Steuererträge fließen nach dem sog. Trennsystem entweder nur einer Ebene zu (vgl. Art. 106 Abs. 1, 2 und 6 GG) oder sie werden nach dem sog. Verbundsystem auf verschiedene Ebenen aufgeteilt. Quantitativ überwiegt in D das Verbundsystem, zu dem die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer, die Umsatzsteuer und die Gewerbesteuer gehören. Flexibles Element im Verbund ist heute die Umsatzsteuer, deren Verteilung auf Bund und Länder alle zwei Jahre in einem politisch-administrativ höchst komplizierten und konfliktreichen Verfahren festgelegt wird. Die Steuererträge verteilen sich 2010 etwa im Verhältnis 43 (B) : 40 (L) : 13 (G) : 5 (EU) auf die Ebenen.

Die Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen, die 1969 als Instrumente eines "kooperativen Föderalismus" im → Grundgesetz normiert wurden, werden zwischenzeitlich überwiegend kritisiert als Machtverlagerung zum Bund, Aushöhlung der Budgethoheit der Parlamente, Verschleierung der Aufgabenverantwortung und Quelle von Ausgabenwachstum und -fehlstrukturierung.

Um das Spannungsverhältnis zwischen politischen Gleichheitszielen (regional gleiche Besteuerung, regional gleichwertige Lebensverhältnisse) und ungleicher regionaler Wirtschaftskraft zu mildern, kennt die Finanzverfassung verschiedene Korrekturen des Grundsatzes, dass den einzelnen Ländern jeweils das örtliche Steueraufkommen zufließt. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne, wie er in Art. 107 Abs.2 GG normiert ist, besteht darin, dass die sog. ausgleichspflichtigen, d. h. steuerstarken Bundesländer an die sog. ausgleichsberechtigten, d. h. steuerschwachen Bundesländer Ausgleichszahlungen leisten, um deren Steuerkraft auf wenigstens 95 % des Bundesdurchschnitts anzuheben. Dabei spielen Bedarfsfragen kaum eine Rolle. Hinzu kommen nicht-zweckgebundene Bundesergänzungszuweisungen. Wegen der Relevanz und Konflikthaftigkeit der politischen Auseinandersetzungen von Bund und Ländern um Geld waren Fragen der vertikalen und horizontalen Fairness wiederholt vom → Bundesverfassungsgericht zu entscheiden.

3. Der Finanzausgleich seit der deutschen Vereinigung 1990



Das prekäre "Gleichgewicht" der föderativen Finanzbeziehungen ist bei der "improvisierten Vereinigung" (Lehmbruch) durch das immense wirtschaftliche Gefälle zwischen West- und Ostländern und den großen Sanierungs- und Nachholbedarf des Ostens in vielen Bereichen (Umwelt, Infrastruktur, Produktions- und Wohnungssektor) fundamental herausgefordert worden. Die wichtigsten Entscheidungen bis heute (1.9.2011) konstituieren drei Phasen:

In einer Übergangsphase (1990-1994) traf der Einigungsvertrag (vom 31.8.1990) Übergangslösungen außerhalb der Finanzverfassung des Grundgesetzes: Es fand keine Einbeziehung der neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich statt. Dieser wurde bis zum 31.12.1994 jeweils auf die Westländer und die Ostländer begrenzt (Art. 7 Abs. 3 EV). Ein überwiegend kreditfinanzierter Fonds "Deutsche Einheit" zahlte bis 1994 insgesamt 160 Mrd. DM an die Ostländer.

Phase des 1. Solidarpakts (1995-2004): Nach einer Klausur der Regierungschefs von Bund und Ländern (13.3.1993) wurden die Eckwerte eines sog. Solidarpakts verkündet und im Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms – FKPG – vom 23.6.1993 (BGBI. I, S. 944) konkretisiert. Ab 1.1.1995 wurden die Ostländer in den Länderfinanzausgleich einbezogen. Dadurch wuchs dessen Volumen von 3,5 Mrd. DM (1989) auf ca. 11 Mrd. DM (1995). Der Bund engagierte sich mit neuen, quantitativ bedeutsamen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ): Durch "Fehlbetrags-BEZ" wurde die Ausgleichsintensität des Länderfinanzausgleichs auf 99,5 % angehoben. Mit der Ausdifferenzierung und quantitativen Ausweitung der Bundesergänzungszuweisungen von 2,6 Mrd. DM (1989) auf ca. 25 Mrd. DM (1995) überholte das vertikale Element den horizontalen Ausgleich.

Phase des 2. Solidarpakts (ab 2005): Auf Klagen der Geberländer BW, BE und HE entschied das → Bundesverfassungsgericht am 11.11.1999, dass das Finanzausgleichsgesetz (FAG) von 1993 längstens bis Ende des Jahres 2004 als Übergangsrecht anwendbar sei. Daraufhin wurde in einem Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20.12.2001 (BGBl. I, S. 3955 ff.) u. a. folgendes geregelt:
  • Im Finanzausgleich zwischen den Ländern wurden neue Anreizstrukturen geschaffen und die kommunale Finanzkraft wurde stärker in die Berechnung der Länderfinanzkraft einbezogen.
  • Von 306 Mrd. DM/156,5 Mrd. € Hilfen für die neuen Länder (bis 2019), eine Größenordnung, die den Forderungen der neuen Länder entsprach, entfallen 206 Mrd. DM/105,3 Mrd. € auf frei verwendbare, degressive BEZ. Dazu kommen 100 Mrd. DM/51,2 Mrd. € zweckgebundene Haushaltsmittel des Bundes für Wirtschaftsförderung und andere Maßnahmen des Aufbau Ost. Ab 2020 soll jegliche Sonderbehandlung der neuen Länder entfallen.
Wissenschaftler kritisierten vor allem den unzureichenden Impuls in Richtung Wettbewerbsföderalismus, fehlende Maßstäbe für die Verwendung der Solidarpaktmittel und den Fortbestand der erheblichen finanzwirtschaftlichen Lasten für den Bund. Dieser hatte mit finanziellen Zugeständnissen bei der Tilgung des Fonds "Deutsche Einheit" den Kompromiss zuletzt ermöglicht, indem er Kosten in die Zukunft verschob.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Mäding




 

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