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Öffentlicher Dienst

1. Begriff und Statistik



Der Begriff "Öffentlicher Dienst" (Ö. D.) beinhaltet sowohl die Gesamtheit des Staatspersonals als auch das besondere Arbeitsverhältnis der Staatsbeschäftigten zu ihrem Arbeitgeber. In der Arbeitgeberrolle tritt der Staat in unterschiedlichster Gestalt auf: z. B. als Bund, Land, Kommune, oder als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Zu unterscheiden sind Beschäftigte im Ö. D. einerseits und Beschäftigte in privatrechtlichen Einrichtungen unter mittelbarer oder unmittelbarer Beteiligung des Staates andererseits.

Im Ö. D. in D waren nach Angaben des → Statistischen Bundesamtes am Stichtag 30.6.2010 insgesamt 4,6 Mio. Menschen tätig. Davon waren 2,3 Mio. Beschäftigte im Landesbereich, 1,4 Mio. im kommunalen Bereich sowie lediglich 0,5 Mio. beim Bund. Hinzu kommen noch 0,4 Mio. Beschäftigte bei Sozialversicherungsträgern und der Bundesanstalt für Arbeit.

Der bundesstaatlichen Aufgabenverteilung entsprechend findet sich beim Bund das meiste Personal in den Bereichen der inneren und → äußeren Sicherheit, der Finanzverwaltung sowie der politischen Führung und zentralen Verwaltung. Auf der Länderebene finden sich die meisten Beschäftigten in der Kategorie "Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung und kulturelle Angelegenheiten" (hier allein 1,1 Mio.), der Öffentlichen Sicherheit, Rechtsschutz und Finanzverwaltung, sowie im Bereich der politischen Führung und zentralen Verwaltung. Bei den → Gemeinden sowie Gemeindeverbänden arbeiten die meisten bei den Bereichen Soziale Sicherung, politische Führung und zentrale Verwaltung, sowie Bildung, Wissenschaft, Forschung und kulturelle Angelegenheiten.

Auch 2010 überwog die Zahl der Angestellten und Arbeiter mit 2,7 Mio. wieder die der Beamten. Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten war unter den Angestellten und Arbeitern mit 1,1 Mio. wesentlich größer als unter den Beamten. Insgesamt ist der Ö. D. im 20. Jh. stark angewachsen. Darin spiegelt sich der Wandel des modernen Staates zum zentralen Leistungs- und Sozialträger der Industriegesellschaften wider. Zählte man im Jahre 1913 statistisch erst 10,6 Verwaltungsbeamte und -angestellte auf jeweils 1.000 Einwohner, so waren es bereits 1960 in der BRD doppelt so viele, nämlich 21,5. Nach einer erheblichen Ausweitung des öffentlichen Dienstpersonals in den 70er Jahren hatte sich die Gesamtzahl seit 1982 auf 4,6 Mio. eingependelt. Durch den Beitritt der neuen → Bundesländer im Jahre 1990 war die Zahl der öffentlich Bediensteten in D zeitweise auf 6,7 Mio. angestiegen, sank dann aber wieder stark ab.

Nicht dem Ö. D. zugerechnet wird eine weitere Mio. Beschäftigter in Einrichtungen, die in privater Rechtsform geführt werden und an denen die öffentliche Hand überwiegend beteiligt ist (etwa Aktiengesellschaften und GmbHs im Verkehrs- und Versorgungssektor). Somit beschäftigten öffentliche Arbeitgeber zum Stichtag 30.6.2010 insgesamt 5,6 Mio. Personen.

2. Historische Herkunft



Der Staatsdienst entwickelte sich zusammen mit dem modernen Staat zu Beginn der Neuzeit durch Ausdifferenzierung aus dem (privaten) Haushalt des Landesherrn. Das persönliche Treueverhältnis des Fürstendieners wandelte sich zum Treueverhältnis gegenüber dem demokratischen Verfassungsstaat ungeachtet der Person der Regierenden. In der dt. Geschichte allerdings führten der Misserfolg der liberal-bürgerlichen Revolution, die wilhelminische Obrigkeit, die innere Schwäche der Weimarer Republik und die nationalsozialistische Führerdiktatur zu einer "Verspätung" dieses Entwicklungsprozesses. Einstellung und Beförderung der Staatsdiener sollen nach den Prinzipien des modernen Berufsbeamtentums auf der Grundlage von Leistungskriterien erfolgen, wobei formale Bildungs- und Ausbildungsabschlüsse ein Übergewicht haben, nicht jedoch nach der persönlichen Gunst des Herrschers. Die Beamten erkämpften sich von ihrem Dienstherrn ein festes Gehalt, eine Lebenszeitanstellung und eine Alterspension, die zum einen ihren "standesgemäßen" Lebensunterhalt, zum anderen eine ökonomische Basis für eine unkorrumpierte Amtstätigkeit sichern sollten. Mit der Entwicklung zum modernen Verwaltungsstaat als Rechtsstaat gewinnen juristische Ausbildungsinhalte allgemein besonderen Rang. Juristen erobern sich eine sachlich nicht immer gerechtfertigte Vorzugsstellung bei der Besetzung von Leitungspositionen.

3. Die Reformbedürftigkeit des Öffentlichen Dienstes



Die Einteilung der öffentlich Bediensteten in Beamte, Angestellte und Arbeiter entstammt einer vergangenen berufsständischen Gesellschaftsordnung. Das Monopol der Beamten auf die Ausübung hoheitlicher Aufgaben, wie es noch in Art. 33(4) des → Grundgesetzes postuliert wird, ist heute ausgehöhlt. Doch wird die Dreiteilung des Öffentlichen Dienstes durch eine aktive Beamtenlobby in den Ministerien und den Parlamenten sowie durch die Verbände der Beamtenschaft zementiert, obwohl sie heute an vielen Stellen zur Inflexibilität der Personalwirtschaft führt. Schon innerhalb der Gruppe der Angestellten gibt es Ungleichheiten zwischen den quasi unkündbaren dauerhaft eingestellten, und den mit kurzfristigen Zeitverträgen oder gar aufgrund von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigten Angestellten. Die Inflexibilität der Personalwirtschaft erwächst nicht nur aus der Lebenszeitanstellung und der Dreiteilung in Arbeiter, Angestellte und Beamte, sondern auch aus den nur geringen Aufstiegschancen zwischen unterschiedlichen, nach formalen Bildungsabschlüssen eingeteilten Qualifikationsstufen. Ein vereinheitlichtes Dienstrecht mit stärkerem Bezug auf die aktuelle Leistung, nicht primär auf Examina, und mit mehr Durchlässigkeit für Aufsteiger ist auch heute noch nicht abzusehen. Entsprechende Bemühungen sind in den 70er Jahren auf der Strecke geblieben. Erst später wurde wenigstens eine einheitliche Bezahlung von Arbeitern und Angestellten beschlossen. Eine Dienstrechtsreform könnte auch einen stärkeren Personalaustausch zwischen Verwaltung, Wissenschaft, Privatwirtschaft und anderen Beschäftigungsbereichen ermöglichen. Im Gegensatz etwa zu den USA, in denen Personalwechsel zwischen Beschäftigungssektoren selbstverständlich sind und Karrieren fördern, benimmt sich der deutsche Staat weitgehend der Chance, von außerhalb des Ö. D. gesammelten Fähigkeiten und Kenntnissen zu profitieren.

Das Konzept des "New Public Management" und das "Neue Steuerungsmodell" (ursprünglich für Kommunen) beeinflussen den Ö. D. seit den Neunzigerjahren. Diese neueren Konzepte zielen auf die Dezentralisierung von Verantwortung innerhalb der Verwaltungen, auf die Schaffung von Controllingstrukturen ähnlich der privater Holdinggesellschaften und auf die Trennung politischer und administrativer Verantwortung. In Kommunen, die dem "Neuen Steuerungsmodell" folgen, werden schon heute mehr betriebswirtschaftlich ausgebildete Personen eingestellt. Es wird auch bereits gefordert, dass die Ausbildung für die Inspektorenlaufbahn an den Fachhochschulen des Ö. D. weniger von juristischen und mehr von betriebswirtschaftlichen Elementen geprägt sein soll. Möglich erscheint, dass die Juristen ein angestammtes Karrierefeld, wenigstens was die Leitungsfunktionen der Gemeinden betrifft, teilweise verlieren werden. Jedoch ist die Ausbildung für den Ö. D. heute meist noch juristisch geprägt, ohne die erforderlichen wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Inhalte genügend zu berücksichtigen. Verwaltungspraktika führen nur in die "altbewährten" Routinen ein.

Die Reform des öffentlichen Dienstrechts von 1996 hat einige der Forderungen des "New Public Management" aufgenommen. Sie sollte unter anderem Flexibilisierungen der Laufbahn und des Einsatzes von Beamten, finanzielle Leistungsanreize sowie die Vergabe von Führungspositionen auf Probe und auf Zeit ermöglichen. Die Föderalismusreform von 2006 (→ Föderalismus) gab dann den einzelnen Ländern die Gesetzgebungskompetenz für Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht ihrer jeweiligen Beamten. Insgesamt haben die Länder und der Bund auf diesen Gebieten erst geringe Fortschritte erzielt. Als Vorreiter hat das → Land Bayern ab Jan. 2011 eine einheitliche "Leistungslaufbahn" für Beamte eingeführt, verbunden mit weiteren Leistungsanreizen. Seit Jan. 2011 erleichtert das → Land Baden-Württemberg Beamten den flexiblen Wechsel aus dem Staatsdienst und wieder in ihn hinein.

4. Die Verfassungstreue



Von den Beschäftigten des Ö. D. wird ein Bekenntnis zur → "freiheitlich-demokratischen Grundordnung" verlangt. Hinter der Ausgrenzung politischer Extremisten aus dem Ö. D. steht das politische Konzept der "streitbaren Demokratie", wie es von den Gründungsvätern der BRD in Auseinandersetzung mit der nationalsozialistischen und stalinistischen Diktatur entwickelt worden ist. Nachdem die Studentenbewegung den "Marsch durch die Institutionen" angekündigt hatte, sollte durch den Extremistenbeschluss der Ministerpräsidenten der Länder der BRD 1972 einer Systemveränderung von innen durch öffentlich Bedienstete ein Riegel vorgeschoben werden. War die Ausgrenzung von Rechtsextremisten (→ Extremismus) weithin unbestritten, wenn auch nicht immer durchgesetzt, so gewannen betroffene Kommunisten durch die Agitation gegen die "Berufsverbote" erhebliche Sympathie im linken Spektrum. Gegen Ende der 70er Jahre gingen → SPD-regierte Länder und der Bund von der Praxis der Regelanfrage bei Einstellungen in den Ö. D. ab. Die Frage der Verfassungstreue im Öffentlichen Dienst stellte sich wieder verstärkt infolge des Beitritts der Länder der ehemaligen → DDR zur BRD. Eine außerordentliche Kündigung war – und ist noch heute – vorgesehen, wenn der Arbeitnehmer gegen die Grundsätze der Menschlichkeit und Rechtsstaatlichkeit (→ Rechtsstaat) verstoßen hatte oder für das frühere → Ministerium für Staatssicherheit tätig war.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Stefan Machura




 

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