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Parlamentarisches Verfahren/Geschäftsordnung

1. Selbstversammlungs- und Selbstorganisationsrecht



Der organisatorische Aufbau des Parlaments lässt sich vom Verfahren unterscheiden, wenn die beiden Aspekte in der politischen Praxis auch nicht voneinander zu trennen sind. Ausgangspunkt für die Ausprägung des parlamentarischen Verfahrens ist die Parlamentsautonomie, d. h. das Recht des → Bundestages, seine Organisation und sein Verfahren im Rahmen des SeIbstversammlungsrechts (Art. 39 Abs. 2, Abs. 3 GG) sowie des Selbstorganisationsrechts (Art. 40 Abs. 1 GG) selbständig zu regeln. Die Gestaltung des parlamentarischen Verfahrens (p. V.) orientiert sich an den Aufgaben (Wahl-, Gesetzgebungs-, Kontroll- und Kommunikationsfunktion) sowie an der (parlamentarischen und parteipolitischen) Gliederung des Bundestages.

2. Allgemeine und spezifische Formen



Im Rahmen des p. V. lassen sich allgemeine und spezifische Formen unterscheiden. Im engeren Sinn gehört die Konstituierung des Bundestages sowie seine Arbeitsweise im Plenum und in den Ausschüssen bzw. in besonderen Gremien (z. B. → Enquete-Kommissionen) zum parlamentarischen Verfahren. Im weiteren Sinne zählen dazu die Arbeitsweise der → Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen sowie bestimmte Verfahren zur Aufgabenwahrnehmung (Funktionserfüllung) des Bundestages, wie a) Regierungsbildung (Kanzlerwahl und andere Wahlverfahren); b) die → Gesetzgebung und Ausübung des Budgetrechts; c) die Regierungs- und Verwaltungskontrolle sowie d) die internationalen Beziehungen des Bundestages. Während das p. V. zur Kanzlerwahl und das Gesetzgebungsverfahren nicht zuletzt infolge seiner Grundlagen in Art. 63 und 76 f. GG recht übersichtlich und einheitlich geregelt sind, sind die Informations- und Kontrollverfahren stark differenziert. Parlamentarische Regierungs- und Verwaltungskontrolle durch → Untersuchungsausschüsse, Wehrbeauftragte (→ Bundeswehr/Wehrbeauftragten), Anfragen oder durch die Ausübung des Petitionsrechts vollzieht sich auf unterschiedlichen Wegen.

3. Rechtliche Grundlagen



Die rechtlichen Grundlagen für das p. V. finden sich im Verfassungsrecht (Vorschriften und Vorgaben des → Grundgesetzes (GG) sowie die Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichts), in einzelnen gesetzlichen Vorschriften (einfache Bundesgesetze), zu einem großen Teil in der Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT; geschriebene Regelungen) sowie in einer Fülle ungeschriebener Verfahrensregeln. Zu letzteren gehören parlamentarische Übungen und Gebräuche (Parlamentsbrauch) sowie interfraktionelle Vereinbarungen und Absprachen. In Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 GG werden drei Grundsätze für das p. V. aufgestellt. Neben der Öffentlichkeit und Mündlichkeit der Verhandlungen des Bundestages (als Voraussetzung für die Forumsfunktion als Teil der kommunikativen Aufgaben des Parlaments) wird das Prinzip der einfachen Mehrheit für Sachentscheidungen verfassungsrechtlich fixiert. Diese Verfahrensgrundsätze werden durch die GO-BT ausgestaltet und ergänzt.

4. Geschäftsordnung des Bundestages



Allgemein werden unter Geschäftsordnung (GO) die von einer öffentlich- oder privatrechtlichen Organisation selbst erlassenen Bestimmungen über ihre innere Struktur und ihre interne Willensbildung verstanden. Neben den anderen kollegialen Verfassungsorganen auf Bundesebene besitzt der Bundestag auf Grund seiner in Art. 40 Abs. 1 GG verankerten GO-Autonomie das Recht, seine Organisation und das Verfahren selbst festzulegen. Das Recht zur selbständigen und unabhängigen Gestaltung der inneren Ordnung wird begrenzt durch a) allgemeine Verfassungsprinzipien und Wertentscheidungen des GG, b) ausdrückliche Bestimmungen des GG sowie c) gesetzliche Regelungen (sekundäres Verfassungsrecht).

4.1 Rechtsnatur

Die GO-BT stellt eine Sammlung verbindlicher Rechtsnormen mit Innenwirkung dar. Die Beziehungen der Parlamentsmitglieder untereinander, ebenso wie das Verhältnis des Bundestages zu den anderen Verfassungsorganen, werden im Rahmen der Verfassungs- und Gesetzesvorgaben rechtlich ausgestaltet. Nach überwiegender Meinung kommt der GO-BT die Rechtsnatur einer autonomen Satzung zu, d. h. den organisationsinternen Bestimmungen gehen Verfassung und die Gesetzesnormen vor.

4.2 Regelungsautonomie

Aufgrund der Vorschrift des Art. 40 Abs. 1 GG kommt die Regelungskompetenz für die GO-BT ausschließlich dem → Bundestag zu. In diesem Bereich der autonomen Satzung bestehen keine Mitwirkungserfordernisse oder -möglichkeiten anderer Verfassungsorgane. Insbesondere ist eine Beteiligung des → Bundesrates oder eine Ausfertigung durch den → Bundespräsidenten nicht vorgesehen. Der Bundestag kann über seine GO mit Mehrheit verfügen und sie partiell durch Plenumsentscheidung außer Kraft setzen, Änderungen der GO-BT werden deshalb nur mit möglichst breiter Zustimmung verabschiedet.

4.3 Parlamentsinterne Wirkung

Nach herkömmlicher Meinung kommt der GO-BT grundsätzlich nur parlamentsinterne Geltungskraft zu. Sie kann nur Parlamentsmitglieder und -organe verpflichten, andere Verfassungsorgane und Dritte können jedoch berechtigt werden. Die Verletzung von Statusrechten aus der GO-BT kann von Bundestagsmitgliedern im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden. Sollen allerdings verfahrensrechtliche Regelungen getroffen werden, die Außenwirkung haben, also andere Verfassungsorgane oder außenstehende Dritte verpflichten, so reicht hierfür eine autonome Satzung nicht mehr aus. Hierzu ist vielmehr ein Gesetz zu erlassen. Dies war insbesondere für Regelungen des Untersuchungsausschussrechts wichtig, etwa wegen der Betroffenheit von Zeugen und der Regierung, weswegen im Jahre 2001 hierfür ein Gesetz geschaffen wurde. Geschäftsordnungsrechtliche Regelungen finden sich darüber hinaus etwa auch im Wehrbeauftragtengesetz oder im Parteiengesetz.

4.4 Zeitlich begrenzte Wirkung (Diskontinuität)

Für den Bundestag gilt der Grundsatz der Diskontinuität, d. h. die GO-BT gilt nur für die jeweilige Wahlperiode. Rechtlich macht dies bei der Neukonstituierung jedes Bundestags die (ausdrückliche oder stillschweigende) Übernahme der bisherigen GO-BT notwendig. Problematisch ist daher die in einigen Fällen "eingerissene Praxis", kurz vor Ende der Wahlperiode (im → Wahlkampf) die Geschäftsordnung mit Wirkung für die nächste Wahlperiode zu ändern (so etwa zu Ende der 15. WP). Rechtliche Wirkung erlangt diese Änderung gleichwohl erst mit Übernahme in der neuen Wahlperiode durch den gewählten Bundestag.

4.5 Personell und zeitlich beschränkter Geltungsbereich

Parlamentsinterne Wirkung (4.3) und Diskontinuität (4.4) bedeuten einen personellen und zeitlich beschränkten Geltungsbereich der GO-BT.

4.6 Formelle und informelle Regelungen

Im GO-Recht des Bundestages kann zwischen formellen Regelungen, die entweder in der GO-BT selbst oder in deren Anlagen oder aber in Gesetzen niedergelegt werden, und informellen Regelungen unterschieden werden. Zu Letzteren gehören zum einen der Parlamentsbrauch, ein unterhalb des Gewohnheitsrechtes anzusiedelnder Usus, und zum anderen insbesondere interfraktionelle Vereinbarungen im Ältestenrat oder an anderer Stelle (etwa in der Runde der Parlamentarischen Geschäftsführer), wie z. B. zu Tagesordnung, Zeitplan oder Redezeiten.

4.7 Zweck der Geschäftsordnung

Das allgemeine Ziel der GO-BT besteht in der Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments, d. h. der Organisation und des Verfahrens zur Wahrnehmung der Aufgaben. Der Inhalt der Geschäftsordnung wird traditionell mit zwei Worten beschrieben: "Geschäftsgang" und "Disziplin". Geschäftsgang ist das Verfahren und Disziplin ist ein etwas altmodischer Ausdruck für die Ordnungsgewalt des Präsidenten in den Sitzungen und an anderer Stelle. Die (formellen und informellen) GO-Normen des Bundestages sowie ihre Fortentwicklung orientieren sich dabei an der parlamentarischen Praxis und an den Funktionen des Bundestages. Der Auslegungsstil der GO-BT ist dabei an den Stilmerkmalen der Geschäftsordnungspraxis ausgerichtet, nämlich an Praktikabilität, Flexibilität und Konsensfähigkeit geschäftsordnungsrechtlicher Regelungen.

In diesem Sinne trägt auch die GO-BT zur Formierung von Parlamentsmehrheit und Minderheitsfraktion/en (oder -gruppe/n) auf der Grundlage des Gleichheitsgrundsatzes bei. In diesem Zusammenhang hat die GO-BT eine doppelte Schutzfunktion, nämlich die Minderheit vor Willkür der Mehrheit zu schützen sowie die Mehrheit vor Obstruktion der Minderheit zu bewahren. Der Kanon der Minderheitenrechte (s. Kap. 5.) in der GO-BT ist viel stärker, deutlicher und praktikabler als in den meisten Geschäftsordnungen der westlichen Welt, auch im Vergleich zur Mutter aller Parlamente in England, wo es lange nicht so viele Rechte der → Opposition gibt. Schließlich gestaltet die GO-BT als ergänzendes Verfassungsrecht auch die freie Mandatsausübung aus.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rüdiger Sannwald




 

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