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Staatsverschuldung

Staatsverschuldung (SV) umfasst die staatliche Kreditaufnahme, in der Regel am Kapitalmarkt, die die Finanzierung von Haushaltsdefiziten ermöglicht. Nach den Steuern stellt SV meist die zweitwichtigste Einnahmequelle des Staates dar. Der Begriff wird sowohl für die gesamte, über die Zeit kumulierte SV als auch für die neue, jährliche Kreditaufnahme verwendet. Im letztgenannten Fall ist regelmäßig die Nettokreditaufnahme (Bruttobetrag minus Tilgung) gemeint, obwohl für bestimmte Analysezwecke (z. B. Schuldenmanagement) auch die Brutto-SV interessiert. Zu beachten ist bei der SV – teilweise auch als öffentliche Verschuldung bezeichnet – die Ausdifferenzierung des Staatsbegriffes und damit die Frage, welche Institutionen einbezogen werden. Dies gilt um so mehr, als die teilweise Verlagerung von Kreditaufnahmen auf "staatsnahe" Sondertöpfe erlaubt, die SV optisch zu verschleiern und statistisch zu "schönen", was u. a. internationale und intertemporale Vergleiche erschwert. Die enge Verbindung zwischen Fiskal- und Geldpolitik zeigt sich u. a. darin, dass die Finanzierung staatlicher Defizite auch direkt über die Notenpresse der Zentralbank – formal über Notenbankkredite an staatliche Kreditnehmer – erfolgen kann. Wegen der damit verbundenen Missbrauchsgefahr waren der → Deutschen Bundesbank nur eng begrenzte Kassenkredite gegenüber Bund und Ländern erlaubt. Im Zusammenhang mit der Einführung des Euro und dem Übergang zum Europäischen System der Zentralbanken ist eine Kreditvergabe an den Staat gänzlich verboten worden, allerdings kann die Europäische Zentralbank im Rahmen ihrer Geldpolitik Staatsanleihen am Sekundärmarkt kaufen und diese damit indirekt stützen, wie bei der Staatschuldenkrise einiger Euroländer 2010 bereits geschehen.

1. Probleme der Staatsverschuldung



SV ist ungeachtet ihrer weltweiten Nutzung immer wieder hinsichtlich ihres grundsätzlichen Nutzens, v. a. aber ihres vertretbaren Ausmaßes und der mit ihr verbundenen Risiken, kontrovers diskutiert worden, wobei ökonomische, fiskalische, rechtliche und politische Argumente eine Rolle spielen.

Ökonomisch wird für SV u. a. geltend gemacht, dass sie eine intertemporale Lastenverschiebung in die Zukunft und damit die Beteiligung späterer Generationen an Investitionen ermögliche, von denen diese auch profitierten. Zwar brächten staatliche Investitionen nur in Ausnahmefällen unmittelbar kostendeckende Erträge, aber sofern sie das Produktionspotential stärkten und das BNE erhöhten, stützten sie auch die Steuerkraft und führten indirekt zu staatlichen Mehreinnahmen. Bedenken richten sich einmal gegen die begrenzte Kalkulierbarkeit solcher Folgewirkungen (bis zu der Frage, ob spätere Generationen heutige "Investitionen" überhaupt als "Bereicherung" ansehen). Zum anderen aber wird nach dem Verdrängungseffekt zinsrobuster staatlicher Kreditaufnahme gegenüber privaten Investoren gefragt und den daraus resultierenden Wachstumsverlusten. SV spielt ferner eine wichtige Rolle im Konzept einer antizyklischen Globalsteuerung (→ Stabilitätsgesetz), bei der der Staat im Falle einer Nachfrageschwäche in der Rezession die Aufgabe hat, mit Hilfe von Krediten die Nachfrage zu stützen (deficit spending). Neben anderen Problemen haben die praktischen Erfahrungen mit der Globalsteuerung allerdings gezeigt, dass die vorgesehene Symmetrie – entsprechende Rückführung der SV in der Boomphase – primär aufgrund von Hemmfaktoren im politischen Entscheidungsprozess irreal war. Fiskalische Probleme ergeben sich v. a. aus der Zinslast der Staatsschuld, die den haushaltspolitischen Spielraum einengt. Inwieweit zusätzliche SV unter diesem Gesichtspunkt als noch vertretbar erscheint, hängt neben der Höhe der "Altlast" insbesondere von der Wachstumsrate des BIP und dem Zinsniveau ab. Für die Bewertung der Höhe einer SV sind Relationen wie SV zu BIP (Schuldenstandsquote), neue SV zu BIP (Kreditfinanzierungsquote) und Zinslast der SV zu Staatshaushalt (Zinslastquote) hilfreich, ohne dass es aber gelungen ist, wissenschaftlich abgesicherte konkrete Grenzwerte zu bestimmen. Unter dem Aspekt politischer Durchsetzungskosten ist die mit SV verbundene Möglichkeit zeitlicher Lastenverschiebung eine ständige Versuchung, im politischen Entscheidungsprozess auf dieses Instrument übermäßig zurückzugreifen. Dies ist in unterschiedlicher Akzentuierung sowohl für Politiker – Argument wahlfixierter "Kurzsichtigkeit" – wie für Wähler – neben "Zukunftsvergessenheit" zusätzlich das Argument der "Schuldenillusion" – geltend gemacht worden.

2. Entwicklung der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik



Mit der Währungsreform 1948 (→ Währung) war auch eine weitgehende Zwangsentschuldung des Staates verbunden, so dass die BRD im Gegensatz etwa zu den Siegermächten USA und Großbritannien, die eine kriegsbedingt stark gewachsene SV weiterschleppten, mit einer außerordentlich geringen Altlast startete. Bis Mitte der 70er Jahre blieb die Schuldenstandsquote unter 20 %, um dann aber bis Anfang der 80er Jahre im Zusammenhang mit der Folgenbekämpfung der Ölpreisexplosion auf 40 % hochzuschnellen. Die Politik der Haushaltskonsolidierung brachte dann zumindest eine Stabilisierung der Schuldenstandsquote, die 1989 mit 43 % des BIP unter den sieben größten westlichen Industriestaaten nach Großbritannien die zweitniedrigste war. Zu diesem Zeitpunkt entfiel bezogen auf die Gebietskörperschaften gut die Hälfte der SV auf den Bund, ein Drittel auf die Länder und ein Achtel auf die Gemeinden, was sich auch in unterschiedlichen Zinslastquoten (Bund 11 %, Länder 7 %, Gemeinden 4 %) äußerte. Zu berücksichtigen ist allerdings die Differenzierung zwischen den einzelnen Ländern (z. B. Spitzenreiter → SL mit höherer Zinslastquote als der Bund) und Gemeinden (in der Regel höhere Zinslastquote der Großstädte).

Auf die Herausforderung der dt. Vereinigung als Ausnahmefall par excellence hat die Finanzpolitik im ersten Schritt mit einem starken Anheben der SV reagiert (verbunden mit einer Auslagerung in verschiedene Sondertöpfe). Dies ist insbesondere dann zu rechtfertigen, wenn es um die Finanzierung von staatlichen Infrastrukturinvestitionen in Ostdt. als Voraussetzung für dringend erforderliche Privatinvestitionen geht. Der ungeachtet der geringen formalen Schuldenübernahme von der → DDR (28 Mrd. DM) extrem unterschätzte Transferbedarf nach Ostdt. erzwang eine erneute tief greifende Haushaltskonsolidierung auf den unterschiedlichen staatlichen Ebenen, die aber zu spät und zu vorsichtig angegangen wurde. Die häufig kritisierte Auslagerung der SV in unterschiedliche Sondertöpfe (Fonds "Deutsche Einheit", Kreditabwicklungsfonds, ERP-Sondervermögen, → Treuhandanstalt, Wohnungswesen in Ostdeutschland) wurde 1995 zumindest teilkonsolidiert, insofern ein dem Bund als Nebenhaushalt zugeordneter "Erblastentilgungsfonds" (Ende 1996 332 Mrd. DM) die Schulden der aufgelösten → Treuhandanstalt (205 Mrd. DM), des Kreditabwicklungsfonds (103 Mrd. DM) und einen Teil der Schulden der ostdt. Wohnungswirtschaft übernahm.

Die SV ist von 929 Mrd. DM 1989 auf 1.579 Mrd. € 2007 um etwa zwei Drittel gestiegen, wobei der Bund überproportional betroffen war. Die in Maastricht im Hinblick auf die Einführung der Gemeinschaftswährung Euro vereinbarten finanzpolitischen Kriterien (1. jährliche Neuverschuldung bis 3 % des BIP, 2. Gesamtverschuldung bis 60 % des BIP) hat auch D zeitweise nicht eingehalten, noch weniger den im Stabilitäts- und Wachstumspakt (StWP) außerhalb von Rezessionszeiten anvisierten ausgeglichenen Staatshaushalt. Vielmehr musste D als zweites Land nach Portugal wegen deutlicher Überschreitung des 3 %-Kriteriums 2002 einen "blauen Brief" aus Brüssel akzeptieren. In der Folge kam es aber nicht zu den im StWP vorgesehen finanziellen Sanktionen, vielmehr wurden dem StWP – wie von Kritikern befürchtet – im Wege einer Neuinterpretation unter maßgeblicher Mitwirkung Ds die Zähne gezogen. Im Gefolge der 2008 ausbrechenden Weltwirtschaftskrise und ihrer erfolgreichen Bekämpfung wuchs die Neuverschuldung 2008-2010 auch in D extrem an. Konsequenz war ein Niveausprung der Gesamtverschuldung auf 2.080 Mrd. € 2010 und von 65 % des BIP 2007 auf 84 % 2010 (davon nunmehr fast zwei Drittel beim Bund). Wie schon bei früheren "Sprüngen" der Kreditfinanzierungsquote (1967, 1975, 1981) hat sich vor diesem Hintergrund die Diskussion über Grenzen der SV verschärft.

3. Institutionelle Grenzen der Staatsverschuldung



Angesichts der Wirkungsschwäche der Marktkontrolle bei SV – Zinsignoranz des Staates, zyklisches Verhaltensmuster mit anfänglicher Risikoillusion und folgender spekulativ verschärfter, panikartiger Überreaktion der Kreditgeber (wie gerade das Beispiel der jüngsten Staatsschuldenkrise in einigen Eroländern zeigt) – sind wiederkehrend institutionelle Barrieren gegen eine übermäßige SV diskutiert worden. In der BRD ist mit der Finanzreform 1969 dem Bund in Art. 115 GG eine Schuldengrenze vorgegeben worden nach der die Einnahmen aus Krediten die im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen nicht überschreiten dürfen und Ausnahmen nur zulässig sind zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Eine Reihe von → Bundesländern hat ähnliche Festlegungen getroffen. Für die → Gemeinden gilt, dass Kredite im Vermögenshaushalt einzustellen und damit stärker investitionsbezogen sind und zudem über den meist vorhandenen Genehmigungsvorbehalt der kommunalen Aufsichtsbehörden potentiell eine stärkere Fremdkontrolle vorliegt. Diese Grundgesetzbarriere hat sich aufgrund der mangelnden Schärfe und des damit verbundenen Interpretationsspielraums der Begriffe "Investitionen" und "gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" im empirischen Test leider als unwirksam erwiesen.

Ein Neuansatz ist im Rahmen einer Reform des → Bundesstaates versucht worden. Als wichtigstes Ergebnis der Föderalismusreform II ist 2009 eine neue "Schuldenbremse" im GG verankert worden (Änderungen Art. 109, 115, 143d GG). Die im Einzelnen komplizierte und sprachlich unglückliche Regelung sieht vor, dass der Bund sich ab 2016 um maximal 0,35 % des BIP jährlich neu verschulden darf, während für die Länder ab 2020 sogar auf Druck der finanzstarken Länder jegliche Neuverschuldung ausgeschlossen wird. Ausnahmen gelten einerseits bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen (z. B. Weltwirtschaftskrise), andererseits bei von der Normallage abweichenden Konjunktursituationen. In beiden Fällen sind für eine zusätzliche Neuverschuldung Tilgungen vorzusehen. Für die lange Übergangszeit ab 2011 erhalten fünf Länder (HB, SL, BE, ST, SH) bei einem erfolgreichen Sanierungskurs insgesamt 800 Mio. € jährlich Konsolidierungshilfen, die von Bund und Ländern je zur Hälfte getragen werden. Als neues, rein politisches Überwachungsorgan für die Haushaltspolitik von Bund und Ländern – auch für die Freigabe der Konsolidierungshilfen möglich – ist ein Stabilitätsrat geschaffen worden, der aus dem Bundesfinanz- und dem Bundeswirtschaftsminister sowie den Länderfinanzministern besteht. Offene Flanken bleiben die Interpretation der Ausnahmen, die Willensbildung im neuen Stabilitätsrat und unklare Sanktionsmöglichkeiten. Die Wirksamkeit der Neuregelung bleibt also abzuwarten. Dennoch ist sie bereits zum Exportartikel avanciert und soll auf dt. Drängen modifiziert auch in den anderen Euroländern eingeführt werden. Im Rahmen der Finanzhilfe zugunsten der von der Staatschuldenkrise betroffenen Euroländer (GIIPS – GR, Ir, I, P, E) hat D erhebliche Finanzlasten, insbesondere in Form von Bürgschaften, übernommen und ist damit der vertragliche Ausschluss gemeinschaftlicher Schuldenhaftung (no bail out) unterminiert worden. Allein die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), die 2013 durch den permanenten Notfallfonds Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFM) abgelöst werden soll, schlägt mit einer Garantiesumme von 211 Mrd. € zu Buche. Im Gegenzug ist eine verschärfte Haushaltsaufsicht, u. a. auch eine Härtung des StWP (allerdings ohne automatische Sanktionen), in der Eurozone vereinbart worden, um kontinuierlich die Staatsverschuldung der Mitglieder auf die 60-Prozent-Grenze zurückzuführen. Unstrittig ist das Ziel, zumal gerade auch in D die demografische Entwicklung zu Belastungen in der Zukunft führt. Ob aber die bisher weitestgehendsten, teilweise erst durch den Krisendruck ermöglichten institutionellen Schuldenbremsen auf der nationalen Ebene wie in der Eurozone den Realitätstest bestehen, bleibt abzuwarten.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen




 

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