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Statistisches Bundesamt/Statistische Landesämter

1. Einführung

Die amtliche Statistik als die von staatlichen Stellen oder auf Veranlassung des Staates betriebene Statistik hat nach dem Gesetz über die Bundesstatistik (Bundesstatistikgesetz – BStatG) die Aufgabe, laufend Daten über Massenerscheinungen zu erheben, zu sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren (§ 1 BStatG). Sie ist dabei den Grundsätzen der Neutralität, der Objektivität und der wissenschaftlichen Unabhängigkeit verpflichtet.

Neben der allgemeinen Information werden die statistischen Ergebnisse von den gesetzgebenden Körperschaften, Regierungen und Verwaltungen vorrangig für die Durchführung von Verwaltungsaufgaben, als Entscheidungsgrundlagen für Planungs- und Reformvorhaben sowie für die Erfolgskontrolle staatlicher Maßnahmen benötigt. Statistische Informationen sind somit unverzichtbarer Bestandteil einer demokratischen Gesellschaftsordnung. Das Statistische Bundesamt (St. BA.) arbeitet dabei unabhängig und weisungsungebunden. Es ist der Dienstaufsicht des Bundesinnenministeriums unterstellt, das heißt, dass viele wichtige Entscheidungen nur mit dessen Zustimmung getroffen werden können. In fachlichen Fragen ist das St. BA. der Fachaufsicht der verschiedenen Bundesressorts unterstellt, die darauf achten, dass die von der Europäischen Union (EU) oder innerstaatlich vorgeschriebenen Bundesstatistiken "ordnungsgemäß und rechtzeitig durchgeführt werden" (Statistisches Bundesamt 2011a: 7). Die Erhebungen der amtlichen Statistik in Deutschland werden zunehmend vom EU-Recht bestimmt. Dabei wird meist dem Konzept der Outputgesetzgebung gefolgt: Die EU schreibt vor, welche Daten sie benötigt, und die Mitgliedstaaten entscheiden, auf welche Weise diese gewonnen werden.

Die nationalen amtlichen Statistiken in Europa sind in das Europäische Statistische System (ESS) eingebunden, das die Erstellung von Statistiken harmonisieren und die Zusammenarbeit zwischen den jeweiligen nationalen statistischen Behörden fördern soll. Am 11.3.2009 haben Europäisches Parlament und Rat die EU-Statistikverordnung verabschiedet, die die grundlegenden Prinzipien und Regeln für die Funktionsweise des ESS festlegt und am 1.4.2009 in Kraft getreten ist. Man kann also zunehmend von einer sich vor allem über das Instrument der Angleichung der nationalen Rechtsgrundlagen vollziehenden Entwicklung hin zu einem supranationalen EU-Statistiksystem sprechen.

2. Organisation

Die amtliche Statistik ist in der BRD nach drei Grundprinzipien organisiert: dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit ("Keine Statistik ohne Gesetz", s. Punkt 3), dem Prinzip der fachlichen Konzentration und dem Prinzip der regionalen Dezentralisierung.

Das Prinzip der fachlichen Konzentration ist dadurch charakterisiert, dass die statistischen Arbeiten der amtlichen Statistik grundsätzlich von den statistischen Ämtern (St. BA. oder Statistische Landesämter) durchgeführt werden. Ausnahmen hiervon bilden u. a. die Geld-, Währungs- und Zahlungsbilanzstatistiken, die von der → Deutschen Bundesbank erhoben werden, sowie einige Arbeitsmarktstatistiken, die die → Bundesagentur für Arbeit bereitstellt. Die fachlich zuständigen Bundes- und Länderministerien sowie die EU geben als Auftraggeber vor, welches Zahlenmaterial sie für ihre Aufgaben benötigen. Als der gewichtigste Konsument von Statistiken berücksichtigen sie dabei auch den Informationsbedarf und die Interessen der unterschiedlichen Konsumenten.

Das Prinzip der regionalen Dezentralisierung folgt aus dem föderalen Aufbau der BRD. Die Bundesstatistik ist ein Gemeinschaftswerk von Bund und Ländern, wobei die Statistischen Ämter der Länder – von Ausnahmen abgesehen – für die Durchführung der Erhebungen und die Aufbereitung der Daten bis zum Landesergebnis zuständig sind. Zurzeit gibt es 14 Statistische Landesämter; BE und BB sowie HB und SH teilen sich jeweils ein Landesamt. Als Landesbehörden unterliegen sie nicht der Weisungsbefugnis des St. BA. oder der Bundesministerien. Darüber hinaus haben die Landesämter den Informationsbedarf der Länder und Gemeinden zu befriedigen, indem sie Daten für Gebietsgliederungen unterhalb der Länderebene erarbeiten und veröffentlichen.

Das St. BA. ist federführend für die methodische und technische Vorbereitung der einzelnen Statistiken zuständig. Es führt darüber hinaus die von den Landesämtern gelieferten Ergebnisse zu Bundesergebnissen zusammen, stellt sie der Öffentlichkeit vor und übermittelt sie an die EU. Einige Statistiken erarbeitet das Bundesamt selbst, z. B. die Außenhandelsstatistik. Das nachstehende Diagramm vermittelt einen zusammenfassenden Überblick über den Ablauf und die Arbeitsteilung zwischen St. BA. und den statistischen Landesämtern.

3. Gesetzliche Grundlagen

Nach Art. 73 Nr. 11 des → Grundgesetzes (GG) hat der Bund die ausschließliche → Gesetzgebung über die Statistik für Bundeszwecke. Die Ausführung der Bundesgesetze – und damit auch der amtlichen Statistik – ist nach Art. 83 GG grundsätzlich Angelegenheit der Länder.

Mit dem Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (BStatG) vom 22.1.1987 (BGB1. I, S. 462, 565) wurden notwendige Konsequenzen für alle Statistiken aus dem Urteil des → Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz 1983 vom 15.12.1983 (BVerfGE 65,1) gezogen, in dem das Gericht aus dem grundgesetzlich geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrecht auf informationelle Selbstbestimmung allgemeine Grundsätze entwickelte, die bei allen Statistiken zu berücksichtigen sind. Die Aufgaben des Statistischen Bundesamtes sind darin in § 3 festgelegt.

Für die Arbeit der amtlichen Statistik sind in D folgende Grundsätze von zentraler Bedeutung:
  1. Für jede Bundesstatistik ist grundsätzlich eine Rechtsgrundlage erforderlich (Prinzip der Gesetzmäßigkeit). Nach diesem zum Schutz der Befragten festgelegten Legalisierungsgebot sind Bundesstatistiken durch Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes sowie durch Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften anzuordnen. Zudem ist der Mindestinhalt der Rechtsgrundlage zu konkretisieren, ebenso die zu erfassenden Erhebungsmerkmale, die Art der Erhebung, der Berichtszeitraum und -zeitpunkt, die Periodizität sowie der Kreis der zu Befragenden. Damit haben nicht die statistischen Ämter bzw. die "Berufsstatistiker", sondern die gesetzgebenden Körperschaften sowohl über die Notwendigkeit einer (Bundes-)Statistik als auch über die Zumutbarkeit der Belastung für die Auskunftspflichtigen zu entscheiden. In §15 BStatG ist weiterhin festgelegt, ob und in welchem Umfang die Erhebung mit oder ohne Auskunftspflicht erfolgen soll.
  2. Sofern Auskunftspflicht besteht, sind die Befragten zur wahrheitsgemäßen und vollständigen Beantwortung der ordnungsgemäß gestellten Fragen innerhalb der festgelegten Fristen verpflichtet. Widerspruch und Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung. Verstöße gegen die Auskunftspflicht werden als Ordnungswidrigkeit eingestuft und können mit einer Geldbuße von bis zu 5.000 € geahndet werden (§ 23 BStatG).
  3. Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse sind geheim zu halten, soweit durch besondere Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist. Eine Verletzung der Geheimhaltung kann nach § 203 StGB mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren geahndet werden. Verstöße gegen das Reidentifizierungsverbot werden mit einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr bestraft.

4. Das Veröffentlichungssystem

Ablauf von BundesstatistikenAblauf von Bundesstatistiken (© bpb)
Als zentraler Fachbehörde obliegt es dem St. BA., Statistiken für Bundeszwecke "in der erforderlichen sachlichen und regionalen Gliederung für den Bund zusammenzustellen sowie für allgemeine Zwecke zu veröffentlichen und darzustellen" (§ 3 BStatG). In die Gesetzesbegründung ist dabei ausdrücklich die Verpflichtung aufgenommen worden, "dies in einer Form wahrzunehmen, die dem vielfältigen Benutzerkreis und den zahlreichen Aufgaben der Bundesstatistik gerecht wird." (Statistisches Bundesamt 1988: 62) Dabei ist der Grundsatz der Gleichbehandlung der Benutzer zu beachten.

Um Überschneidungen im Veröffentlichungsprogramm und unnötige Doppelarbeit zu vermeiden, veröffentlicht das St. BA. die Ergebnisse in der notwendigen sachlichen und systematischen Ausführlichkeit, jedoch nur in begrenzter regionaler Differenzierung. Die Statistischen Landesämter weisen das Zahlenmaterial in tiefer regionaler, aber geringer sachlicher Gliederung nach. Um eine weitgehende Vergleichbarkeit zu gewährleisten, sind die Veröffentlichungen des St. BA. und der Statistischen Landesämter hinsichtlich Inhalt und Form nach einheitlichen Grundsätzen aufgebaut.
Die Veröffentlichungen können grob in Querschnittspublikationen (z. B. Statistisches Jahrbuch) und Fachveröffentlichungen (Fachserien) unterteilt werden. Letztere sind nach großen Bereichen von Wirtschaft und Gesellschaft gegliedert. Innerhalb der Fachserien wird das Datenmaterial weiter in Veröffentlichungsreihen aufgefächert, gegebenenfalls weiter untergliedert in Titel und Untertitel und durch Sonderbeiträge ergänzt. Zurzeit gibt es folgende Fachserien:

Fachserie 1: Bevölkerung und Erwerbstätigkeit
Fachserie 2: Unternehmen und Arbeitsstätten
Fachserie 3: Land- und Forstwirtschaft, Fischerei
Fachserie 4: Produzierendes Gewerbe
Fachserie 5: Bauen und Wohnen
Fachserie 6: Binnenhandel, Gastgewerbe, Tourismus
Fachserie 7: Außenhandel
Fachserie 8: Verkehr
Fachserie 9: Dienstleistungen
Fachserie 10: Rechtspflege
Fachserie 11: Bildung und Kultur
Fachserie 12: Gesundheit
Fachserie 13: Sozialleistungen
Fachserie 14: Finanzen und Steuern
Fachserie 15: Wirtschaftsrechnungen
Fachserie 16: Verdienste und Arbeitskosten
Fachserie 17: Preise
Fachserie 18: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen
Fachserie 19: Umwelt

Der zahlenmäßig größte Benutzerkreis ist problemorientiert an Querschnittsveröffentlichungen mit Angaben aus verschiedenen Statistiken interessiert. Allgemeine Querschnittsveröffentlichungen enthalten das gesamte Panorama der Arbeitsgebiete der amtlichen Statistik mit den wichtigsten Grund- und Eckdaten. Den zweifellos umfassendsten Überblick über das Zahlenangebot der amtlichen Statistik bietet das "Statistische Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland". Dieses ist in zurzeit 25 Kapitel von "Geographie und Klima" (Kapitel 1) bis "Zahlungsbilanz" (Kapitel 25) untergliedert. Außerdem informiert die Monats-Zeitschrift "Wirtschaft und Statistik" mit Textbeiträgen und aktuellem Zahlenmaterial zeitnah über die jeweils neuesten Ergebnisse und Entwicklungen. Noch aktueller sind die Zahlen des "Statistischen Wochendienstes" mit kurzfristigen Statistiken vorwiegend aus dem Bereich der Wirtschaft.

Seit 1989 gibt das St. BA. zudem das "Statistische Jahrbuch für das Ausland" heraus. Stark nachgefragt ist der seit 1985 im zweijährigen Abstand erscheinende "Datenreport", in dem Zahlen und Fakten aus allen Gebieten der amtlichen Statistik leicht verständlich kommentiert und durch zahlreiche Grafiken veranschaulicht werden. Dieser ist ein Gemeinschaftsprojekt des St. BA., des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB) und des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW). Darin werden die Ergebnisse des St. BA. und der sozialwissenschaftlichen Forschung zusammengeführt, so dass ein differenziertes Bild der Lebensverhältnisse in D entsteht.

Seit Beginn des Jahres 2006 veröffentlicht das St. BA. außerdem für nahezu alle Bundesstatistiken jeweils einen so genannten Qualitätsbericht. Dieser enthält verschiedenste Angaben über die entsprechende Statistik, die den Nutzer zu einer sachgerechten Interpretation der Daten befähigen sollen. Abgedeckt werden dabei unter anderem Informationen über Zweck und Ziele der Statistik, die angewandte Erhebungsmethodik, Genauigkeit, Aktualität sowie verwendete Merkmale, Indizes und Klassifikationen. Dabei finden die im Rahmen des ESS entwickelten Qualitätskriterien Anwendung.

Das St. BA. bietet einen umfangreichen Bestand an Onlinediensten an. Zentrale Anlaufstelle ist dabei www.destatis.de, das neben ständig aktuell gehaltenen Informationen aus allen Arbeitsbereichen des Amtes in deutscher und englischer Sprache vor allem die Zugangsmöglichkeit zu weiteren internetbasierten Diensten der Statistischen Ämter bereitstellt. Zu diesen gehört einerseits der Publikationsservice, welcher den (meist kostenlosen) Zugriff auf einen Großteil der statistischen Veröffentlichungen in Form von elektronischen Dokumenten oder deren Bestellung als gedruckte Ausgabe ermöglicht. Andererseits wird die Nutzung des Informationssystems GENESIS-Online (Gemeinsames Neues Statistisches Informationssystem des Bundes und der Länder) angeboten. Die Datenbank enthält Daten aus 188 amtlichen Statistiken mit insgesamt über 230 Mio. Werten. GENESIS-Online gibt dem Interessenten die Möglichkeit zu der Erstellung und dem Abruf individuell angepasster Tabellen und Zeitreihen, dem Export von Daten und der umfassenden Recherche von Meta-Daten der amtlichen Statistik, welche als Hilfe bei der inhaltlich richtigen Interpretation von veröffentlichten Statistiken fungieren. Bei Bedarf können die Daten auch auf Datenträgern oder als Ausdruck bezogen werden. Die Inhalte von GENESIS-Online werden von den Statistischen Ämtern laufend und zeitnah aktualisiert. Regional tiefer gegliederte Daten bietet die Datenbank GENESIS-Online Regional unter www.regional statistik.de.

Des Weiteren bietet www.destatis.de Zugriff auf europäische Statistiken unter www.eds-destatis.de sowie auf die Angebote der anderen statistischen Ämter in Deutschland, der EU und weltweit. STATmagazin, das Web-Magazin des St. BA. liefert außerdem statistisches Hintergrundwissen zu Inhalten, die im Fokus der öffentlichen Diskussion stehen.

Die Auskunftsdienste sind auf die individuellen Wünsche der Benutzer abgestellt. Monatlich 6 Mio. Seitenabrufe der Homepage zeugen von einem regen Interesse sowie einer starken Nutzung der Texte, Tabellen und Schaubilder. Auf Anforderung werden zudem auch unveröffentlichte Daten bereitgestellt, die nicht von allgemeinem Interesse sind.

5. Exkurs: Die amtliche Statistik in der Europäischen Union

Das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften (Eurostat) hat die Aufgabe, hochwertige statistische Daten für die EU zusammenzustellen und zu veröffentlichen. Es beteiligt sich nicht an der Erhebung der Daten; diese obliegt den nationalen statistischen Ämtern und in einigen Teilbereichen auch nationalen Ministerien oder den Zentralbanken. Diese nationalen Stellen und das Eurostat sind im Europäischen Statistischen System (ESS), einem Netzwerk für die Produktion und Verbreitung von amtlichen europäischen Statistiken, zusammengefasst. Eurostat hat hier die Aufgabe sicherzustellen, dass die von den EU-Staaten übermittelten Ergebnisse tatsächlich vergleichbar sind. Das wichtigste Gremium im ESS ist der "Ausschuss für das Europäische Statistische System (ESS-Ausschuss)", der aus den Leitern der nationalen statistischen Ämter unter Eurostat-Vorsitz besteht. Das European Statistical Data Support (ESDS) Netzwerk mit seinen nationalen Beratungsstellen (für D ist dies der Europäische Datenservice (EDS) des Statistischen Bundesamtes mit Sitz in BE) stellt sicher, dass die Nutzer der europäischen Internet-Datenbank (www.eds -destatis.de) möglichst zeitnah und professionell beraten werden können. Die Eurostat-Online-Datenbank bietet mehr als 300 Mio. statistische Werte und wird zwei Mal täglich aktualisiert.

Am 27.5.2005 hat die Europäische Kommission in einer Empfehlung den "Verhaltenskodex Europäische Statistiken (Code of Practice)" verkündet. Dieser legt als Selbstverpflichtung der Statistischen Ämter auf nationaler und europäischer Ebene erstmals einheitliche Qualitätsstandards für alle statistischen Behörden im ESS fest. In der EU-Statistikverordnung 2009 wurde dem Kodex ein eigener Artikel gewidmet, wodurch er rechtsverbindlich wurde. Seine 15 Grundsätze für den institutionellen Rahmen der Statistikerstellung, die statistischen Prozesse und die statistischen Produkte sowie seine 77 Indikatoren zur Überprüfung der Einhaltung des Kodexes sollen gewährleisten, dass die amtliche Statistik in allen 27 EU-Mitgliedstaaten frei von politischer Einflussnahme und nach anerkannten wissenschaftlichen Verfahren durchgeführt wird. Die Überwachung der Einhaltung und Umsetzung des Kodexes erfolgt auf mehreren Wegen: Zum einen führen die nationalen statistischen Ämter systematische Selbstbewertungen durch. Zum anderen erfolgt eine gegenseitige Überprüfung durch Experten (Peer Reviews). Drittens wird der Verhaltenskodex vom ESS-Ausschuss überprüft und wenn nötig aktualisiert. Etwaige Aktualisierungen werden anschließend von der Kommission veröffentlicht. Außerdem berichtet das neu eingerichtete, hochrangige Nutzergremium "Europäisches Beratungsgremium für die Statistische Governance (ESGAB)" jährlich dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Einhaltung des Verhaltenskodexes durch Eurostat sowie durch das ESS insgesamt.

6. Exkurs: Zensus 2011

Im Jahr 2011 wurde europaweit eine Volkszählung (Zensus) durchgeführt. Der letzte Zensus in D hatte nach lang anhaltenden Protesten von Bürgerinnen und Bürgern, die zum Bundesverfassungsgerichtsurteil zum Volkszählungsgesetz 1983 geführt haben, im Jahr 1987 stattgefunden. Seitdem behalf man sich bei der Ermittlung der aktuellen amtlichen Einwohnerzahl mit der so genannten Bevölkerungsfortschreibung, die umso ungenauer wird, je älter die grundlegenden Daten sind. Sowohl für die Ermittlung der aktuellen Einwohnerzahl Ds, die u. a. für den Länderfinanzausgleich oder die Einteilung der Bundestagswahlkreise wichtig ist, als auch für die Erstellung möglichst aktueller und genauer Strukturdaten ist es wichtig, in regelmäßigen Abständen eine Art Inventur durchzuführen. Die EU schreibt ab dem Jahr 2011 für alle Mitgliedstaaten eine Volks- und Wohnungszählung alle zehn Jahre vor.

Rechtliche Grundlage des Zensus sind das Zensusgesetz 2011 (ZensusG) und das Zensusvorbereitungsgesetz 2011. In diesen Gesetzen ist festgelegt, welche Fragen beim Zensus gestellt werden dürfen, wer auskunftspflichtig ist und welche Register genutzt werden dürfen.

Umgesetzt wurde der EU-weite Zensus mit dem Stichtag 9.5.2011 in Deutschland mit einer gemischten Methode, bei der sowohl mehrere Datenquellen als auch eine Verknüpfung von Vollerhebungen mit Stichproben zum Einsatz kamen: Zum einen wurden Registerdaten der Verwaltungen genutzt (z. B. Melderegister, Informationen zu allen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit). Zum anderen wurden ergänzende Befragungen durchgeführt, da die Verwaltungsdaten keine verlässlichen Informationen zur Bildung oder zum Migrationshintergrund enthalten. Auch finden sich für bestimmte Gruppen (z. B. für Selbstständige) in Registern keine Angaben zur Erwerbstätigkeit. Für Gebäude und Wohnungen gibt es in D flächendeckend überhaupt keine Verwaltungsregister. Deshalb mussten ergänzend die Gebäude- und Wohnungszählung, die Haushaltebefragung und die Befragung in Wohnheimen und Gemeinschaftsunterkünften durchgeführt werden. Schließlich mussten die mit Hilfe der anderen Erhebungen generierten Informationen im Rahmen der so genannten Haushaltegenerierung so verknüpft werden, dass beispielsweise Aussagen darüber getroffen werden können, welche Wohnfläche Familien mit drei und mehr Kindern oder Alleinlebenden im Durchschnitt zur Verfügung steht.

Bei der Haushaltebefragung, bei der Auskunftspflicht bestand, wurde nach einem Zufallsprinzip etwa jeder zehnte Einwohner Deutschlands befragt (weitere Informationen finden sich unter www.zensus 2011.de).


Literatur

Europäische Kommission (Hrsg.) 2010: Der Rechtsrahmen für Europäische Statistiken – Die EU-Statistikverordnung. Luxemburg.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 1988: Das Arbeitsgebiet der Bundesstatistik 1988. Stuttgart/Mainz.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 1997: Das Arbeitsgebiet der Bundesstatistik. Ausgabe 1997. Stuttgart.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2006: Wirtschaft und Statistik. Ausgabe 2/2006. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2006: Wirtschaft und Statistik. Ausgabe 5/2006. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2006: Wirtschaft und Statistik. Ausgabe 8/2006. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2007: Wirtschaft und Statistik. Ausgabe 11/2007. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2008: Wirtschaft und Statistik. Ausgabe 1/2008. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2011: Statistisches Jahrbuch 2011. Für die Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2011: Strategie- und Programmplan. Für die Jahre 2011 bis 2015. Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2011: Das registergestützte Verfahren beim Zensus 2011. Wiesbaden.

www.zensus.de

www.destatis.de

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Hermann Schmitz/Julia Schmidt


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