Strukturpolitik

1. Begriff



Als Strukturpolitik (Sp) bezeichnet man die Gesamtheit aller politischen Maßnahmen, die darauf abzielen, die Struktur einer Volkswirtschaft anders zu gestalten, als diese einzig durch das Wirken von Marktkräften entstanden wäre. Aus dieser Definition ergeben sich nicht immer ganz trennscharf abgrenzbare Politikfelder wie z. B. die Infrastruktur-, Forschungs- und Raumordnungspolitik oder auch die → Sozialpolitik.

In einem marktwirtschaftlichen System wie dem der Bundesrepublik D werden wirtschaftliche Prozesse, und somit auch die sich hieraus ergebende Wirtschaftsstruktur, zunächst primär über Markt und Wettbewerb gesteuert. Sp. als politische Intervention zur Gestaltung der Wirtschaftsstruktur bedarf daher einer entsprechenden Begründung. Hierbei wird zumeist entweder auf Probleme einer rein marktwirtschaftlichen Allokation (z. B. Marktversagen) hingewiesen, die ein Eingreifen des Staates notwendig machen (bspw. mangelnde Mobilität der Produktionsfaktoren) oder auf außerökonomische Ziele, die auch bei perfekt funktionierendem Markt nicht erreicht werden würden (bspw. sozial- und verteilungspolitische Absichten).

Die wichtigsten Instrumente der Sp. sind → Subventionen (unterteilbar in Finanzhilfen und Steuervergünstigungen), Infrastrukturmaßnahmen sowie gezielte Investitionen des Staates in Bildung und Forschung (→ Bildungspolitik). Zu unterscheiden ist die sektorale von der regionalen Sp. Erstere zielt auf die Beeinflussung der intra- und intersektoralen Struktur einer Volkswirtschaft, letztere auf die Wirtschaftsstruktur einer bestimmten Region. Völlig trennscharf kann diese Unterscheidung aber nicht sein, da einerseits durch die häufig vorhandene geografische Konzentration von Wirtschaftssektoren die sektorale Sp. räumliche Effekte produziert, andererseits die regionale Sp. sektorale Auswirkungen beinhalten kann.

Die sektorale Sp. lässt sich idealtypisch in Erhaltungs-, Anpassungs- und Gestaltungspolitik unterteilen, die jeweils unterschiedliche Ziel- und Schwerpunktsetzungen haben und sich auch bezüglich der Eingriffstiefe in den Markt unterscheiden. Erhaltungspolitik zielt darauf ab, einen Wirtschaftssektor bzw. -branche, der/die ohne Eingreifen des Staates nicht konkurrenzfähig wäre und entsprechend schrumpfen oder ganz verschwinden würde, aus politischen Gründen auf einem gewünschten Produktionsniveau zu halten. Bei der Anpassungspolitik wird der Schrumpfungsprozess akzeptiert, durch staatliche Maßnahmen soll dieser aber verlangsamt und abgemildert werden, wobei gleichzeitig eine stetige Anpassung an die Marktlage erfolgen soll. Die Gestaltungspolitik hat zum Ziel, prospektiv und antizipativ zukunftsträchtige Sektoren zu identifizieren und zu fördern.

Als Zielsetzungen der regionalen Sp. (auch Regionalpolitik genannt) lassen sich Wachstums-, Stabilitäts- und Ausgleichsziele identifizieren. Wachstumsziele definieren sich als optimale Aufteilung der Produktionsfaktoren in der Weise, dass ein für die gesamte Volkswirtschaft maximaler Output erreicht wird. Stabilitätsziele verfolgen die Abschwächung ungleichgewichtiger wirtschaftlicher Entwicklungen, wie z. B. die unterschiedliche Entwicklung regionaler Arbeitslosenquoten. Ausgleichsziele verlangen die Herstellung von, wenn schon nicht gleichen, so doch gleichwertigen Lebensbedingungen.

2. Strukturpolitik in Deutschland



In D wird sowohl sektorale als auch regionale Sp. betrieben. Der im zweijährigen Turnus erscheinende "Subventionsbericht" des Bundesministeriums für Finanzen gibt Aufschluss über die aktuellen subventionspolitischen Leitvorstellungen und beschreibt strukturpolitische Maßnahmen in D aus einer finanzpolitischen Perspektive.

Unter dem Vorzeichen der Haushaltskonsolidierung entstand ein steigender, politisch sich selbst auferlegter Rechtfertigungsdruck für Steuererleichterungen und Finanzhilfen, welcher sich durch die verfassungsrechtlich fixierten Schuldenregeln ab 2011 voraussichtlich noch erhöhen wird. Subventionen bedürfen, so der 23. Subventionsbericht (2011: 7), "stets einer besonderen Rechtfertigung und einer regelmäßigen Erfolgskontrolle". Eine falsche Subventionspolitik könne "gesamtwirtschaftliche Verzerrungen" erzeugen, "Fehlallokationen von Ressourcen" nach sich ziehen und eine "Subventionsmentalität" verfestigen, die zur Folge habe, dass "notwendige Anpassungen unterbleiben und die Eigeninitiative zur Überwindung von strukturellen Anpassungsproblemen zurückgeht". Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass Subventionen "unter bestimmten Umständen ein legitimes Instrument der Finanzpolitik" sein können. Sie können "zum Abbau regionaler Disparitäten beitragen, durch Anreize und Anschubfinanzierung den Markteintritt neuer Anbieter fördern, zukünftige Entwicklungen und ihre Marktumsetzung beschleunigen und gleichzeitig einen notwendigen Strukturwandel erleichtern".

Bedingt durch die Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2007 stiegen die Subventionen des Bundes von rd. 23,4 Mrd. € im Jahre 2008 sprunghaft auf rd. 28,5 Mrd. 2009 an, wobei ein großer Anteil dieses Anstiegs auf die Umweltprämie zur Förderung des PKW-Absatz ("Abwrackprämie"; Wort des Jahres 2009) zurückzuführen ist. 2010 sank der Umfang der Subventionen des Bundes wieder auf rd. 25,5 Mrd. €. Das Subventionsvolumen der Länder und Gemeinden umfasste 2010 rd. 20,7 Mrd. € (s. 22. und 23. Subventionsbericht).

Die regionale Sp. ist in D, im Gegensatz zur sektoralen Sp., im → Grundgesetz verankert. Zunächst handelt es sich um eine Kompetenz der Länder gemäß Art. 30 GG, allerdings wurde mit dem 1969 eingeführten Art. 91a GG die Mitwirkung des Bundes an der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" festgelegt. Die Durchführung der Fördermaßnahmen obliegt allein den Ländern. Ein mehrjährig Gültigkeit besitzender "Koordinierungsrahmen" wird vom "Koordinierungsausschuss der Gemeinschaftsaufgabe ‚Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur‘" aufgestellt. Dem Ausschuss gehören der Bundeswirtschafts- und Bundesfinanzminister sowie die Wirtschaftsminister bzw. -senatoren der Länder an.

Der Koordinierungsrahmen ab 2009 definiert als Ziel der regionalen Sp., dass "strukturschwache Regionen durch Ausgleich ihrer Standortnachteile Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung halten können und regionale Entwicklungsunterschiede abgebaut werden". Zudem könne sie dazu beitragen, "in den strukturschwachen Regionen das gesamtwirtschaftliche Wachstum zu stärken, durch Schaffung von dauerhaft wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen den wachstumsnotwendigen Strukturwandel zu erleichtern und die regionalen Arbeitsmärkte zu entlasten" (Koordinierungsrahmen 2009: 7). Sie versteht sich damit als ein Beitrag zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse nach Art. 72 Abs. 2 GG (vgl. Koordinierungsrahmen 2009: 10). Gefördert werden "Regionen, deren Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnitt liegt – häufig ländliche Regionen – oder Regionen mit erheblichen Strukturproblemen als Folge des sektoralen Strukturwandels – in der Regel alte Industrieregionen" (Koordinierungsrahmen 2009: 10).

Zur Ermittlung förderwürdiger Gebiete wird das Bundesgebiet in sog. Arbeitsmarktregionen eingeteilt und diese dann anhand eines Gesamtindikators, der sich aus vier Teilindikatoren zusammensetzt, beurteilt. Dies sind im Einzelnen die Arbeitslosenquote (50 % des Gesamtindikators), der Bruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem (40 %), eine Erwerbstätigenprognose (5 %) sowie ein Infrastrukturindikator (5 %) (siehe Koordinierungsrahmen 2009: 17). Der sich hieraus ergebende Gesamtindikator wird dann zur Bewertung der Wirtschaftskraft der Arbeitsmarktregionen herangezogen und dient zur Festsetzung des Fördergebietsstatus. Einen besonderen Schwerpunkt der Förderung liegt in den neuen Ländern, die flächendeckend als Höchstfördergebiet ausgewiesen sind. Darüber hinaus werden in den alten Ländern strukturschwache ländliche Regionen, altindustrielle Regionen im Strukturwandel, die ostbayrische Grenzregion zu Tschechien sowie die Kreise Lüneburg, Celle und Cuxhaven gefördert (s. Koordinierungsrahmen 2009: 18).

3. Europäische Strukturpolitik



Die Europäische Union ist ein stetig an Bedeutung gewinnender Akteur in der regionalen Sp. (die hier auch häufig Kohäsionspolitik genannt wird). Nicht nur unterliegen alle nationalen Maßnahmen der Regionalförderung der Genehmigungspflicht durch die Beihilfenaufsicht der EU-Kommission, die EU betreibt auch eine eigene aktive Sp. Hierzu verfügt die EU über verschiedene Fonds. Zu den drei wichtigsten Fonds gehören der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), auch Regionalfonds genannt, der Europäische Sozialfonds (ESF) sowie der Kohäsionsfonds.

Drei wesentliche Ziele leiten die Tätigkeiten der europäischen Regionalpolitik: Mit dem Ziel "Konvergenz" wird angestrebt, die am wenigsten entwickelten Regionen der EU durch eine Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und die Schaffung von Arbeitsplätzen an den EU-Durchschnitt anzunähern. Gefördert werden Regionen, deren BIP pro Kopf unter 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Mit dem Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" soll antizipativ die Wettbewerbsfähigkeit durch Förderung von wirtschaftlichen Veränderungen durch Innovationen gestärkt werden sowie eine Erhöhung der Anzahl und Verbesserung der Arbeitsplätze erreicht werden. Dieses Ziel ist für alle Regionen, die nicht dem Konvergenzziel zugeordnet werden, relevant. Das Ziel "Europäische territoriale Zusammenarbeit" stellt grenzübergreifende transnationale und interregionale Zusammenarbeit in den Mittelpunkt. Dieses Ziel ist allerdings nicht regional gebunden.

Im Zeitraum 2007-2013 stehen der europäischen Regionalpolitik insgesamt rd. 347 Mrd. € zur Verfügung. Auf D entfallen insgesamt rd. 26,4 Mrd. €, davon für das Ziel "Konvergenz" rd. 16,1 Mrd. €, für das Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" rd. 9,4 Mrd. € und für das Ziel "Europäische Territoriale Zusammenarbeit" rd. 850 Mio. €. Die Regionen Brandenburg-Nordost, Mecklenburg-Vorpommern , Chemnitz, Dresden, Dessau, Magdeburg und TH fallen unter das Konvergenzziel, wohingegen die Regionen Brandenburg-Südwest, Leipzig und Halle zu den sog. "statistischen Phasing Out"-Regionen gehören. Diese Differenzierung der EU-Förderung ergibt sich dadurch, dass die letzte EU-Erweiterung zu einer Absenkung des durchschnittlichen BIP pro Kopf geführt hat. Mit der Region Lüneburg ist erstmals auch eine westdeutsche Region in dieser "Phasing-Out"-Gruppe. Alle anderen Regionen in D fallen unter das Ziel "Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung".

Literatur



Bundesministerium für Finanzen 2011: Dreiundzwanzigster Subventionsbericht. Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2009-2012. Berlin.

Bundesministerium für Finanzen 2010: Zweiundzwanzigster Subventionsbericht. Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2007-2010. Berlin.

Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" ab 2009, Bundestagsdrucksache 16/13950.

Website der Europäischen Kommission zur Regionalpolitik: http://ec.europa.eu/regional_ policy/index_de.cfm (13.9.2011)


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Jochen Dehling/Klaus Schubert




 

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