Umweltpolitik

Die führende Rolle Ds bei technikbasierten Problemlösungen in der Luftreinhaltung, in der Abfallpolitik oder im Klimaschutz korrespondiert mit der Tatsache, dass Umweltschutz in diesem Land zunehmend auch in industriepolitischen Kategorien verstanden wurde (besonders ausgeprägt unter Umweltminister Gabriel). Die OECD charakterisiert D als “highly innovative country engaged in several initiatives to draw the maximum benefits and opportunities of globalisation to address environmental problems while boosting its environmental industry sector” (OECD 2007: 43). Dem entspricht eine starke Umweltindustrie, deren Anteil am BIP von Roland Berger für 2007 bereits auf 8 % geschätzt wurde (BMU 2009; Jänicke 2010). Sie hat ein hohes Wachstum und, vor allem im Bereich der Energietechnik, einen hohen Weltmarktanteil. Dem entspricht eine starke Handlungskapazität auf diesem Gebiet. D ist ein entwickeltes Industrieland mit einem beachtlichen Innovationspotential. Dies gilt nicht nur für das hohe Niveau von Forschung und Entwicklung, sondern auch für Einrichtungen wie die Deutsche Bundesstiftung Umwelt (DBU) oder die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). D hatte im Jahre 2006 mit mindestens 1,8 Mio. (erfassten) Beschäftigten im Umweltbereich unter den OECD-Ländern die am stärksten entwickelte Umweltindustrie Die Umweltfrage hat im Innovationswettbewerb Ds eine hohe Bedeutung erhalten.

D verfügt auch auf allen politischen Ebenen über ausgebaute staatliche Umweltinstitutionen. Es besteht eine starke Umweltbewegung, 8,6 % der Bürger – doppelt so viele wie 1998 – bezeichneten sich 2004 als Mitglieder von Umweltverbänden (BMU 2004 → Neue Soziale Bewegungen). Damit kommt der Organisationsgrad dem der → Gewerkschaften nahe. Den Umweltverbänden sind umweltengagierte Unternehmensorganisationen wie B.A.U.M. oder der World Business Council for Sustainable Development hinzuzurechnen. Diese Organisationen sind inzwischen anerkannte Partner der Regierung geworden. D hat eine führende Position bei der Zertifizierung von Unternehmen für das europäische Öko-Audit. Die Umweltbildung an Schulen und Hochschulen ist erheblich ausgebaut worden. Auch die Umweltberichterstattung der Medien ist vergleichsweise umfangreich. Im Zeichen neuer Erkenntnisse der Klimaforschung räumt inzwischen auch die wirtschaftsfreundliche BILD-Zeitung der Umweltberichterstattung einen größeren Raum ein.

Ungeachtet teilweise gegenläufiger Tendenzen besteht also strukturell eine politisch-soziale Basis für anspruchsvolle Up. Inwieweit diese deutsche Chancenstruktur jedoch tatsächlich genutzt wird, ist nicht nur eine Frage von "will and skill", sondern auch von Akteurskonfigurationen. Charateristisch ist hier im Lichte des internationalen Vergleichs von Up. das Zusammengehen von organisierten Umweltinteressen und modernen Teilen der Industrie. Dieses Bündnis ökologischer "Modernisierer" konnte in den 70er Jahren in Japan, in den USA und Schweden aber auch in D beobachtet werden, in den 90er Jahren des 20. Jh war es für die Up. der Niederlande und Dänemarks kennzeichnend (Jänicke/Jacob 2006; Schreurs 2002).

5. Vertikale Integration: Umweltpolitik im Mehrebenensystem der EU

Die EG bzw. die Europäische Union spielt spätestens seit der Verankerung des Umweltschutzes im EG-Vertrag (1986) eine wesentliche Rolle in der Politik des Bundes. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde "ein hohes Maß an Umweltschutz" (Art. 2 EG) als eines der grundlegenden Ziele der EU festgelegt. Erfordernisse des Umweltschutzes und der nachhaltigen Entwicklung müssen bei der Festlegung und Durchführung von Gemeinschaftspolitiken berücksichtigt werden (Art. 6 EGV). Unter bestimmten Umständen kann der einzelne Mitgliedsstaat auch strengere Schutzbestimmungen als die EU einführen oder beibehalten. Insgesamt hat sich die Intensität des EU-Einflusses auf nationales Recht in Bereichen wie etwa dem Naturschutz (NATURA 2000) oder dem Klimaschutz (Emissionshandel) erheblich gesteigert. Der starken Zunahme von EU-Richtlinien und Verordnungen im Umweltschutz entspricht allerdings gerade dort ein wachsendes Vollzugsdefizit. Viele Regulierungen werden verspätet bzw. nur unter dem Druck von angedrohten oder durchgeführten Vertragsverletzungsverfahren umgesetzt. D ist beim Vollzug von europäischem Umweltrecht häufig ein säumiges EU-Mitglied (Knill 2003: 172 ff.).

Insgesamt ist die Rolle der deutschen Up. im EU-Kontext durchaus ambivalent. Oft spielt sie eine Pionierrolle, in gleichem Maße wird sie aber auch von umweltpolitischen Neuerungen bestimmt, die innerhalb der EU entstanden. So haben in den 80er Jahren des 20 Jh. die Luftreinhaltemaßnahmen bei Fahrzeugen und Kohlekraftwerken ebenso wie die Abfall- und Klimapolitik wesentlichen Einfluss auf die Up. der EU gehabt. Umgekehrt sind wichtige umweltpolitische Verbesserungen in D von der EU ausgegangen. Dies gilt für so wichtige Neuerungen wie das Öko-Audit für Unternehmen, die strategische Umweltverträglichkeitsprüfung (SUP), die Ausweitung von Beteiligungsrechten (Aarhus-Konvention), das Biotopverbundnetz (Natura 2000) oder die Chemikalienkontrolle (REACH). Teils haben solche Neuerungen der europäischen Ebene sogar anhaltenden Widerstand in D ausgelöst, wie etwa im Falle der Übernahme der UVP-Richtlinie. Beim Biotopverbundnetz drohte D ein kostspieliges Sanktionsverfahren, das erst im letzten Moment vermieden wurde. Auch bei Beginn der 2. Phase des Emissionshandels wurde D durch Interventionen der EU-Kommission zu weiter gehenden Treibhausgas-Minderungen veranlasst (Jänicke 2010).

Einer der Gründe für diese Widerstände sind die Probleme der Umsetzung im föderalen System. Der Koordinationsaufwand von der europäischen bis zu der vor allem für den Verwaltungsvollzug wichtigen kommunalen Ebene ist vergleichsweise hoch, wobei Kompetenzverflechtungen zwischen diesen Ebenen eine besondere Rolle spielen. Insbesondere im Bereich des Naturschutzes (Beispiel Natura 2000) und des Gewässerschutzes (Beispiel Wasserrahmenrichtlinie) ergaben sich durch die fehlende Bundeskompetenz zusätzliche Vollzugsprobleme (SRU 2004). Die 2006 durchgeführte Föderalismusreform hat hier offenbar keine wesentlichen Verbesserungen erbracht.

6. Horizontale Integration: Umweltschutz in anderen Politikfeldern

Seit dem VN-Gipfel in Rio de Janeiro und seiner "Agenda 21" verfolgt die Up. vieler Länder einen Steuerungsansatz, der neben langfristigen Zielvorgaben und ihrer Überprüfung vor allem die Integration von Umweltbelangen in die ökologisch problematischen Sektorpolitiken anstrebt. D war in dieser Hinsicht in den frühen 70er Jahren ein Vorreiter und schuf eine ganze Reihe von institutionellen Innovationen ("Kabinettsausschuss für Umwelt und Gesundheit", "Umweltschutz als Querschnittsaufgabe", Umweltverträglichkeitsprüfung von Maßnahmen des Bundes usw.). Faktisch wurde dieser Ansatz in der Folgezeit wieder aufgegeben, allerdings spätestens 1998 wieder aufgegriffen. In der → Energiepolitik wurde 1998 – noch vor der Bundestagswahl – die "sichere, preisgünstige und umweltverträgliche" Strom- und Gasversorgung im zentralen Energiewirtschaftsgesetz verankert (EnWG, § 1). Vor allem der Klimaschutz und die Förderung erneuerbarer Energien erlangten nun eine hohe Bedeutung. Mit dem Energiekonzept der → Bundesregierung von 2010 hat dieser sich endgültig als Musterbeispiel Sektor übergreifender Querschnittspolitik etabliert. In der Verkehrspolitik wurde – ergänzend zur Öko-Steuer – die auch umweltpolitisch begründete LKW-Maut und später die Luftverkehrsabgabe (2010) eingeführt. In der Agrarpolitik kam es zu einer verstärkten Förderung des ökologischen Landbaus und des Naturschutzes im ländlichen Raum. Dieser Integrationsansatz geht teils auf die EU zurück (Art. VI. EGV, "Cardiff-Prozess"). Er ist zugleich Teil der Nachhaltigkeitsstrategie, die auf der VN-Konferenz in Rio de Janeiro (1992) zur globalen Leitlinie erhoben wurde. Wie in anderen Ländern hat sie auch in D eigene Institutionen hervorgebracht, die den Querschnittscharakter der Up. unterstreichen. Genannt seien der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, der Rat für Nachhaltige Entwicklung und der Beirat des → Bundestages für nachhaltige Entwicklung.

7. Umweltbilanz

In Teilbereichen hat die deutsche Up. im historischen und im internationalen Vergleich durchaus beachtenswerte Wirkungen erzielt (vgl. BMU 2006; OECD 2008; SRU 2008; Jänicke 2010). Umweltpolitische Erfolge haben sich bisher vor allem dort ergeben, wo marktfähige technische Problemlösungen möglich und die Probleme gut wahrnehmbar waren bzw. eine breite (z. B. gesundheitliche) Betroffenheit ausgelöst haben. Vor allem im Klimaschutz hat der industriepolische Ansatz zu deutlichen Erfolgen geführt, die sich auch ökonomisch auszahlten. Das ehrgeizige Kyoto-Ziel für 2010/12 wurde bereits 2008 erfüllt. Beim Strom aus erneuerbaren Energien hat der Anteil nach 1998 rasch zugenommen, für 2020 werden annähernd 40 % erwartet (Bundesregierung 2010). Auch die Luftreinhaltung und der Gewässerschutz sind wichtigste Erfolgsfelder. Im Laufe von 10 Jahren haben sich in den Bereichen Luftreinhaltung, Gewässerschutz, Abfall und Naturschutz auch die Umweltverhältnisse zwischen Ost- und Westdeutschland weitgehend angeglichen. Für die militärischen und industriellen Altlasten (z. B. im Raum Bitterfeld) ist die Situation zwar weniger günstig. Dennoch haben sich die Leistungsfähigkeit und Modernisierungswirkung der deutschen Up. exemplarisch in den neuen → Bundesländern erwiesen.

Umweltprobleme, die sich wie der Flächenverbrauch, Artenverluste oder Boden- oder Grundwasserbelastungen als eine "schleichende Verschlechterung" ergeben, sind dagegen bisher kaum gelöst worden und bilden die Negativseite der deutschen Umweltbilanz. Von rund 300.000 Altlastenverdachtsflächen ist – aus Kostengründen – nur ein Bruchteil saniert worden. Die negativen Umwelteffekte tausender chemischer Substanzen sind ein anhaltendes Problem. Immerhin sind aber auch die bereits auf dem Markt befindlichen chemischen Altstoffe einer Registrierung im REACH-System der EU unterworfen. Der Flächenverbrauch einer immer dichteren Verkehrsinfrastruktur und die Schrumpfung unzerschnittener Räume ("Verinselung") ist höher als in anderen EU-Staaten und im Zuge der Osterweiterung gewachsen. Die jährlich neu versiegelte Fläche hat allerdings abgenommen. Vielfach ungelöst bleiben die Probleme der Grundwasserbelastung (z. B. durch den anhaltend hohen Pestizideinsatz), der gefährlichen Abfälle (insbesondere im Nuklearbereich) oder der um sich greifenden Allergien.

Insgesamt gehört D mit seiner Umweltbilanz zu den erfolgreicheren Industrieländern, teilt aber auch das weltweite Versagen in wichtigen Problembereichen dieses Politikfeldes. Dies gilt vor allem dort, wo der für D typische Erfolgspfad innovationsorientierter Up. ("ökologische Modernisierung") nicht anwendbar ist, sondern strukturelle Änderungen gefragt sind.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Martin Jänicke



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