Bundeskanzler
Die geistige und institutionelle Konzeption des Grundgesetzes ist stark von der Reflexion auf die Defekte und Versäumnisse der Vergangenheit geprägt. Das Bonner Grundgesetz trägt unübersehbar Züge einer "Anti-Verfassung" (F.K. Fromme) sowohl gegenüber der Weimarer Republik als auch gegenüber der NS-Diktatur. Beide Negativerfahrungen einer gerade überwundenen Vergangenheit wirken nach, und wider beide Gefährdungen wollten die Mitglieder des Parlamentarischen Rates Vorsorge treffen. Und so standen an der Wiege des Bonner Grundgesetzes zwei Arten von Besorgnis Pate: zum einen die Angst um den Staat, um seine institutionelle Stabilität und Funktionsfähigkeit, und zum anderen die Angst vor seiner rechtlich und institutionell nicht gebändigten und kontrollierten totalitären Allmacht.Einer der markanten Punkte, an welchen der Unterschied zwischen der Weimarer und der Bonner Verfassung sich besonders deutlich zeigt, ist die Stellung des Kanzlers. Die Position der Weimarer Reichskanzler - und nicht erst jener der "Präsidialregierungen" nach 1930 - ist mit der der Bonner Bundeskanzler auch nicht annähernd zu vergleichen. Die Weimarer Republik war noch kein - im vollen Sinne der Bezeichnung - "parlamentarisches Regierungssystem". Das Parlament übte zwar wichtige Kontrollfunktionen aus, war aber noch nicht das uneingeschränkte "Kreationsorgan" der Regierung. Die Reichsregierung war zwar in Gestalt jedes einzelnen Ministers vom Vertrauen des Parlaments abhängig, sie konnte jedoch im Konfliktfall über das Notverordnungsrecht des Artikels 48 vom mächtigen, auf sieben Jahre direkt vom Volk gewählten Reichspräsidenten auch gegen das Parlamentsvotum im Amt gehalten werden. Zwischen einem übermächtigen Präsidenten auf der einen und einem immer verantwortungsscheueren, eskapistischeren Parlament auf der anderen Seite konnten Kanzler und Kabinett nie ihren eigenen Standort finden.
Vom Makel solcher Beeinträchtigungen und legitimatorischen Defizite sind Bundeskanzler und Bundesregierung völlig frei. Anders als die verfassungsmäßig von Präsident und Parlament gleichermaßen abhängige Weimarer Reichsregierung konnte sich die Bonner Bundesregierung mit dem Bundeskanzler an der Spitze zum stärksten Verfassungsorgan entwi-
ckeln. Hier wurde erstmals in der deutschen Verfassungsgeschichte jenes enge, für das parlamentarische Regierungssystem typische Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit möglich, welches nicht zuletzt auch darin sich ausdrückt, dass der Regierungschef in der Regel, wie in England, zugleich auch Parteivorsitzender der Regierungspartei ist.
Das Grundgesetz übernimmt in Artikel 65, Abs. 1 nahezu wörtlich die Bestimmung des Art. 56 WRV: "Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik". Doch erst unter den institutionenpolitischen Rahmenbedingungen des Grundgesetzes kommt die Richtlinienkompetenz zum Tragen: erst hier ist das politische Schicksal jedes einzelnen Bundesministers unmittelbar und ausschließlich vom Regierungschef abhängig. Artikel 64 GG regelt kurz und bündig: "Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen." Nur der Kanzler selbst steht gegenüber dem Bundestag in der unmittelbaren Verantwortung. In letzter Instanz hängt jeder Bundesminister vom Vertrauen des Kanzlers ab. Dies verbürgt seine herausragende Stellung gegenüber den Kabinettskollegen. Er ist nicht nur primus inter pares, sondern hat eine prädominierende Position inne. Nicht zu unrecht hat man schon in den 50er Jahren mit Blick auf die Kanzlerschaft Adenauers von der Bonner "Kanzlerdemokratie" gesprochen. Wenn hier auch zunächst ein negativer Unterton mitschwang, so herrscht inzwischen unter den Kommentatoren doch weitestgehender Konsens, dass die Lehren, die die Verfassungsväter aus dem Scheitern des ersten deutschen Demokratieversuchs von Weimar zogen, richtig waren: dass die starke Position des Kanzlers wesentlich zur Stabilität der Regierung beiträgt und dass diese wiederum die unabdingbare Voraussetzung für ein erfolgreiches Regieren überhaupt darstellt.
Es liegt in der Konsequenz dieser Einsicht, dass das GG das Kanzlerprinzip gegenüber dem Kabinetts- und dem Ressortprinzip als das entscheidende Prinzip exponiert. Die Richtlinien der Politik entscheidet der Kanzler "und trägt dafür die Verantwortung" (Artikel 65). "Innerhalb dieser Richtlinien" - das besagt das "Ressortprinzip" - "leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung" (Artikel 65). Die Alleinverantwortlichkeit des Kanzlers verdrängt und überlagert also keineswegs vollständig die individuelle Ministerverantwortlichkeit gegenüber dem Parlament. Und auch das traditionelle Prinzip kollegialer Kabinettsentscheidung ist nicht völlig verschwunden: "Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die "Bundesregierung" (Artikel 65) - dies der knappe Hinweis im Grundgesetz auf die Koordinierungs- und Regelungsfunktion des vom Kanzler geleiteten Bundeskabinetts. Dennoch ist das Kanzlerprinzip in diesem eng verzahnten System konkurrierender Prinzipien das entscheidende, weil es allein verfassungsmäßig mit Sanktionsmacht (Ministerentlassung) bewehrt ist.
Entscheidend aber für die starke Stellung des Kanzlers im Parallelogramm der konstitutionellen Kräfte ist die verfassungspolitische Innovation des Artikels 67: das "konstruktive Misstrauensvotum", welches die nur negative, destabilisierende Macht des Parlaments deutlich begrenzt. Es legt die Abgeordneten, die Fraktionen und die beteiligten Parteien auf eine "konstruktive" Rolle bei der Wahl des Regierungschefs fest, indem es jene unechten Mehrheiten verhindert, die sich allenfalls zum Sturz einer Regierung, nicht aber zur Bestellung einer neuen zusammenfinden könnten: Nur indem der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Kanzler wählt, kann er dem alten sein Misstrauen aussprechen. Die parlamentarische Ablösung eines Bundeskanzlers innerhalb der Legislaturperiode wird damit so sehr erschwert, dass sie eigentlich nur noch durch einen förmlichen Wechsel in der Koalitionspräferenz einer der Regierungsparteien möglich ist. Allerdings hat sich der Parlamentarische Rat bei seinem Bemühen, die Stellung des Kanzlers zu stärken, der letzten Konsequenz wohlweislich versagt: Anders als der englische Premier hat der deutsche Bundeskanzler nicht die unmittelbare Möglichkeit der Parlamentsauflösung und damit der direkten Beeinflussung des Wahltermins. Findet sein eigener Vertrauensantrag im Parlament keine Mehrheit, dann kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen, sofern dieser nicht zwischenzeitlich einen anderen Bundeskanzler wählt (Artikel 68,1). Mangels eine effektiven Möglichkeit der Parlamentsauflösung durch den Regierungschef lag die Versuchung einer inzwischen wohl überwiegend als missbräuchlich bewerteten Inanspruchnahme des Art. 68,1 durch die "unechte Vertrauensfrage" nahe, bei der Teile der eigenen parlamentarischen Mehrheit dem Kanzler - mit dem Kalkül der Herbeiführung von Neuwahlen - das Vertrauen versagen.
Der nicht selten kritisierten gouvernmentalen "Schlagseite" des Grundgesetztes zum Trotz ist mit der Verweigerung des Rechts auf Parlamentsauflösung dem Parlament ein wichtiges Stück Unabhängigkeit gesichert worden, welche es vor der Gefahr einer noch weitergehenden Entmachtung zugunsten der Exekutive wirkungsvoll zu bewahren scheint. So hinderlich die restriktiven Möglichkeiten der Parlamentssauflösung im politischen Prozess zum einen oder anderen Zeitpunkt auch gewirkt haben mögen, so waren doch wohl gerade sie ein entscheidendes Gegengewicht gegen eine - aus historisch begründeter Krisenangst - zu weit getriebene Gouvernementalisierung der Verfassung, welche die Bundesregierung - und an ihrer Spitze den Kanzler - zum stärksten Verfassungsorgan aufgewertet hat.
Diese Tendenz zur Stärkung der Exekutive oder, noch präziser, der exekutiven Spitze, des Regierungschefs, ist indes kein deutsches Verfassungsspezifikum. Wir finden sie in allen vergleichbaren demokratischen Staaten, vor allem in der Ausprägung des "Prime-Ministerial Government" des englischen Regierungssystems, wenngleich dieses nicht so sehr in konkreten Verfassungsregeln begründet ist, sondern sich im politischen Prozess selbst herausgebildet hat. Ursache dafür sind die in der 2. Hälfte dieses Jahrhunderts gewaltig angewachsenen Staatsaufgaben, die zugleich einen wachsenden Systembedarf an Führung, an Koordination und zentraler Lenkung entstehen ließen.
Es lässt sich leicht feststellen, dass von den bisherigen Kanzlern der BRD die Richtlinienkompetenz höchst unterschiedlich wahrgenommen wurde. Doch kein Kanzler kann unter Berufung auf seine verfassungsmäßigen Vollmachten mit dem Kopf durch die Wand; auch er hängt ganz selbstverständlich von einer Vielzahl konkreter politischer Machtfaktoren ab. Auch wenn es die Verfassung einer geschickten, politisch kompetenten Persönlichkeit relativ leicht macht, den politischen Prozess zu dominieren, so ist die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Kanzlerposition natürlich keine Garantie für politischen Erfolg. Wie sehr beispielsweise die Tatsache, dass der Kanzler in der Verfassungsrealität stets einer aus Koalitionsparteien gebildeten Regierung vorsteht, seine faktische "Richtlinienkompetenz" tangiert, zeigt ein beliebiger Blick auf die Koalitionsverhandlungen und -vereinbarungen in jedweder Parteienkonstellation. Inzwischen werden als sog. "Koalitionsverträge" fast regelmäßig die höheren Weihen der Ratifizierung durch eigene Parteitage zuteil. Deutlich wie selten vorher oder nachher wurden z.B. aus Anlass des Ministerrücktritts von Außenminister Genscher 1992 der Öffentlichkeit die Grenzen der Richtlinienkompetenz vor Augen geführt: Es waren ausschließlich die Partei- und Fraktionsgremien des kleineren Koalitionspartners FDP, die über die Vergabe der neben dem Kanzleramt wohl wichtigsten politischen Position verhandelt und abgestimmt haben. Dass der Kanzler in für seinen Regierungserfolg so wichtigen Personalentscheidungen wie der Besetzung der Position des Außenministers oder des Amts des Vizekanzlers nur externe Parteibeschlüsse registrieren darf, trägt nicht gerade zur Steigerung seiner Amtsautorität bei. Oboedientia facit imperantem - auch Amtsvollmachten sind ein prekärer Kredit, wenn sie nicht immer wieder durch eine gewisse Virtuosität von Amtsführung und Regierungstechnik bestätigt und durch Autorität und Überzeugungskraft der Persönlichkeit beglaubigt werden.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.