Gemeinden/kommunale Selbstverwaltung
1. Stellenwert der Gemeinde (G) in historischer Perspektive
Die G sind über die Jahrhunderte die Ebene gewesen, in denen der einzelne am unmittelbarsten mit öffentlichen Angelegenheiten konfrontiert wurde. In der Neuzeit gilt die vom Freiherrn vom Stein geprägte preußische Städteordnung von 1808 als wichtiger Einschnitt kommunaler Selbstverwaltung in D, zumal auch in süddeutschen Staaten vergleichbare Regelungen folgten. Damit wurde nach der Niederlage gegen Napoleon versucht, das bürgerschaftliche Engagement für die öffentlichen Aufgaben zu wecken und dem aufstrebenden Bürgertum in den Städten ein begrenzter Handlungsspielraum für die örtlichen Angelegenheiten eingeräumt. Diese Ausgangsposition - eine Art vom Bürgertum dominierter Enklave im monarchischen Obrigkeitsstaat - hat wesentlich zu einer Tradition beigetragen, die die gesellschaftlich geprägten und auf genossenschaftliche Denkfiguren rekurrierenden G und den herrschaftlichen Staat als Gegensätze, kommunale Selbstverwaltung tendenziell als Abwehrinstrument gegenüber der Staatsverwaltung verstand. Zu berücksichtigen ist, dass die kommunale Selbstverwaltung in den Landgemeinden im allgemeinen weit hinter der der Städte zurückblieb und die Bürgerrechts- und Wahlrechtsbestimmungen (z.B. preußisches Dreiklassenwahlrecht) die Mitwirkung an der städtischen Selbstverwaltung auf eine kleine Minderheit der Einwohner beschränkten. Die Ausdehnung der kommunalen Aufgaben im Industrialisierungsprozess hat auch frühzeitig eine Verstärkung des fachlich vorgebildeten hauptamtlichen Verwaltungsexperten zu Lasten des ehrenamtlichen Elements in der kommunalen Selbstverwaltung bewirkt.
Die Weimarer Republik führte zu einer Demokratisierung auch der kommunalen Selbstverwaltung, die in Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung innerhalb der Schranken der Gesetze garantiert wurde. Zugleich wirkte sich die starke Zentralisierungstendenz innerhalb der vertikalen Gewaltenteilung der Weimarer Republik, insbesondere mittels der Finanzverfassung, auch auf die G aus. Im nationalsozialistischen Dritten Reich wurden nicht nur die traditionellen Differenzierungen mit der einheitlichen Deutschen Gemeindeordnung von 1935 beseitigt, sondern mit der Gleichschaltung im Einheitsstaat auch die kommunale Selbstverwaltung abgeschafft. Nach der Niederlage im Zweiten Weltkrieg waren die G die einzige noch halbwegs funktionsfähige deutsche Verwaltungsebene und gewannen im unmittelbaren Überlebenskampf der Bevölkerung bei der Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und Dienstleistungen einen außerordentlichen Stellenwert. Die Siegermächte förderten die kommunale Ebene aber nicht nur aus praktischen Erwägungen, sondern zielten auf einen politischen Aufbau "von unten", und insbesondere die angelsächsischen Alliierten sahen die kommunale Ebene als "Schule der Demokratie".
Die besonderen Hoffnungen, die mit der kommunalen Ebene bis heute verbunden werden, lassen sich im Begriff der "Nähe" fassen, wobei dieser verschiedene Beziehungsdimensionen einbezieht:
- räumliche Nähe: im Vergleich zu den höheren politischen Entscheidungsebenen liegt hier zweifellos ein Vorteil, der allerdings im Hinblick auf die Größe der G zu relativieren ist, so dass etwa in den Großstädten keineswegs mehr die räumliche Vertrautheit des Bürgers mit seiner Kommune insgesamt vorausgesetzt werden kann;
- sachliche Nähe: in dieser Dimension wird mit einer größeren Problemnähe sowohl der Entscheidungsebene Kommune - Kenntnis der besonderen Bedingungen "vor Ort" - als auch der Bürger argumentiert. Auch wenn der Hinweis auf größere Eigenerfahrung und darauf gestützt bessere Urteilsfähigkeit der Bürger in kommunalen Fragen einen zutreffenden Kern enthält, bleibt er differenzierungsbedürftig. Häufig ist die angenommene größere Sachnähe der Bürger mehr Schein als Sein, da komplexe Probleme wie Stadtplanung sich keineswegs allein unter Rückgriff auf Alltagserfahrung bewältigen lassen;
- soziale und politisch-personelle Nähe: damit wird einmal das soziale Kleinklima, eine besondere Vertrautheit im gegenseitigen Verhalten gemeint, zum anderen aber auch der davon mitbeeinflußte Stil der politischen Diskussion und die politische Einflusschance der Bürger angesprochen. In der Regel ist der Kontakt zu den politischen Repräsentanten auf der Gemeindeebene leichter und die Gefahr der Entfremdung zwischen Repräsentanten und "Basis" geringer, zumal das Spektrum der politischen Partizipationsformen größer ist;
- emotionale Nähe: häufig wird eine größere Identifikations- und Engagementsbereitschaft der Bürger auf der kommunalen Ebene angenommen. Auch hier gilt aber, dass die Bindungskraft von G von vielen Faktoren beeinflusst wird, z.B. hohe Mobilität sich tendenziell negativ auswirken dürfte.
Die für die kommunale Ebene in Anspruch genommenen Vorzüge der Nähe variieren in allen genannten Dimensionen insbesondere mit der Gemeindegröße, wobei ein zentrales Problem darin liegt, dass die Größenoptima aus unterschiedlichen Perspektiven, z.B. sachliche oder soziale Nähe, auseinanderfallen. Wie die kritisch akzentuierten Begriffe "Kirchturmspolitik" und "Lokalpatriotismus" andeuten, stehen den Vorzügen zudem auch Risiken gegenüber, die vor allem in einer Perspektivenverengung und Vernachlässigung der die lokale Ebene übergreifenden Gesichtspunkte und Interessen liegen.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.