Geschäftsordnung
Geschäftsordnung (GO), öffentlich- oder privatrechtliche Organisation
Allgemein werden unter Geschäftsordnung (GO) die von einer öffentlich- oder privatrechtlichen Organisation selbst erlassenen Bestimmungen über ihre innere Struktur und ihre interne Willensbildung verstanden.
1. Geschäftsordnung des Bundestages
Neben den anderen kollegialen Verfassungsorganen auf Bundesebene besitzt der Bundestag auf Grund seiner im Grundgesetz (GG) in Art. 40 I verankerten GO-Autonomie das Recht, seine Organisation und das Verfahren selbst festzulegen. Das Recht zur selbständigen und unabhängigen Gestaltung der inneren Ordnung wird begrenzt durch a) allgemeine Verfassungsprinzipien und Wertentscheidungen des GG, b) ausdrückliche Bestimmungen des GG sowie c) gesetzliche Regelungen (sekundäres Verfassungsrecht).
1.1 Rechtsnatur
Die Geschäftsordnung des Bundestags (GO-BT) enthält nicht lediglich unverbindliche Regelungen, die durch Vereinbarung oder langjährige Praxis gelten, sondern stellt eine Sammlung verbindlicher Rechtsnormen mit Innenwirkung dar. Die Beziehungen der Parlamentsmitglieder untereinander, ebenso wie das Verhältnis des Bundestages zu den anderen Verfassungsorganen, werden im Rahmen der Verfassungs- und Gesetzesvorgaben rechtlich ausgestaltet. Nach überwiegender Meinung kommt der GO-BT die Rechtsnatur einer autonomen Satzung zu, d.h. den organisationsinternen Bestimmungen gehen die geschriebene Verfassung und die Gesetzesnormen vor.
1.2 Regelungsautonomie
Aufgrund der Vorschrift des Art. 40 I GG kommt die Regelungskompetenz für die GO-BT ausschließlich dem Bundestag zu. In diesem Bereich der autonomen Satzung bestehen keine Mitwirkungserfordernisse oder -möglichkeiten anderer Verfassungsorgane. Der Bundestag kann über seine GO mit Mehrheit verfügen und sie partiell durch Plenumsentscheidung außer Kraft setzen, d.h. im Einzelfall und durch ausdrücklichen Beschluss von der geltenden GO-BT abweichen. Da die GO-BT für alle Parlamentsmitglieder gleichermaßen Geltung beansprucht, bedürfen die parlamentarischen Verfahrensmodalitäten in der Regel eines breiten Konsenses. Änderungen der GO-BT werden deshalb nur mit möglichst breiter Zustimmung verabschiedet und in Kraft gesetzt.
1.3 Parlamentsinterne Wirkung
Nach herkömmlicher Meinung kommt der GO-BT grundsätzlich nur parlamentsinterne Geltungskraft zu. Sie kann nur Parlamentsmitglieder und -organe verpflichten, andere Verfassungsorgane und Dritte können jedoch berechtigt werden. Die Verletzung von Statusrechten aus der GO-BT kann von Bundestagsmitgliedern im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden, aber nur dem Bundestag gegenüber. Sollen allerdings verfahrensrechtliche Regelungen getroffen werden, die Außenwirkung haben, also andere Verfassungsorgane oder außenstehende Dritte verpflichten, so reicht hierfür eine autonome Satzung nach überwiegender Meinung nicht mehr aus. Hierzu ist vielmehr ein Gesetz zu erlassen. Dies war insbesondere für Regelungen des Untersuchungsausschussrechts wichtig, etwa wegen der Betroffenheit von Zeugen und der Regierung, weswegen im Jahre 2002 hierfür ein Gesetz geschaffen wurde. Geschäftsordnungsrechtliche Regelungen finden sich darüber hinaus etwa auch im Wehrbeauftragtengesetz oder im Parteiengesetz. Die parlamentarische Praxis kennt daneben aber Formen politischer Verpflichtung, z.B. der Bundesregierung gegenüber dem Parlament.
1.4. Zeitlich begrenzte Wirkung (Diskontinuität)
Für den Bundestag gilt der Grundsatz der Diskontinuität, d.h. die GO-BT gilt nur für die jeweilige Wahlperiode. Rechtlich macht dies bei der Neukonstituierung jedes Bundestags die (ausdrückliche oder stillschweigende) Übernahme der bisherigen GO-BT notwendig.
Parlamentsinterne Wirkung und Diskontinuität bedeuten einen personellen und zeitlich beschränkten Geltungsbereich der GO-BT.
1.5 Formelle und informelle Regelungen
Im GO-Recht des Bundestages kann zwischen formellen Regelungen, die entweder in der GO-BT selbst oder in deren Anlagen oder aber in Gesetzen niedergelegt werden, und informellen Regelungen unterschieden werden. Zu Letzteren gehören zum einen der Parlamentsbrauch, ein unterhalb des Gewohnheitsrechtes anzusiedelnder Usus, und zum anderen insbesondere interfraktionelle Vereinbarungen im Ältestenrat oder an anderer Stelle (etwa in der Runde der Parlamentarischen Geschäftsführer), wie z.B. zu Tagesordnung, Zeitplan oder Redezeiten.
1.6 Zweck der Geschäftsordnung
Das allgemeine Ziel der GO-BT besteht in der Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments, d.h. der Organisation und des Verfahrens zur Wahrnehmung der Aufgaben. Der Inhalt der Geschäftsordnung wird traditionell mit zwei Worten beschrieben: "Geschäftsgang" und "Disziplin". Geschäftsgang ist das Verfahren und Disziplin ist ein etwas altmodischer Ausdruck für die Ordnungsgewalt des Präsidenten in den Sitzungen und an anderer Stelle. Die (formellen und informellen) GO-Normen des Bundestages sowie ihre Fortentwicklung orientieren sich dabei an der parlamentarischen Praxis und an den Funktionen des Bundestages. Der Auslegungsstil der GO-BT ist dabei an den Stilmerkmalen der Geschäftsordnungspraxis ausgerichtet, nämlich an Praktikabilität, Flexibilität und Konsensfähigkeit geschäftsordnungsrechtlicher Regelungen.
In diesem Sinne trägt auch die GO-BT zur Formierung von Parlamentsmehrheit und Minderheitsfraktion/en (oder -gruppe/n) auf der Grundlage des Gleichheitsgrundsatzes bei. In diesem Zusammenhang hat die GO-BT eine doppelte Schutzfunktion, nämlich die Minderheit vor Willkür der Mehrheit zu schützen sowie die Mehrheit vor Obstruktion der Minderheit zu bewahren. Der Kanon der Minderheitenrechte in der GO-BT ist viel stärker, deutlicher und praktikabler als in den meisten Geschäftsordnungen der westlichen Welt, auch im Vergleich zur Mutter aller Parlamente in England, wo es lange nicht so viele Rechte der Opposition gibt. Schließlich gestaltet die GO-BT als ergänzendes Verfassungsrecht auch die freie Mandatsausübung aus.
1.7 Interpretation der GO-BT
Im Deutschen Bundestag ist traditionell der GO-Ausschuss als spezieller Fachausschuss für das Parlamentsrecht zuständig. Er stellt das zentrale parlamentarische Instrument für die Interpretation, die fallweise Umsetzung sowie die Weiterentwicklung des ordnungspolitischen Rahmens für das Wirken des Bundestages dar. Eine Auslegungsentscheidung des GO-Ausschusses kann dem Plenum des Bundestages zur Bestätigung vorgelegt werden, was aber praktisch nie vorkommt. Er entscheidet in bestimmten Verfahrensfragen damit faktisch anstelle des Plenums. Eine großenteils ergänzende, mitunter konkurrierende Rolle auf diesem Sektor kommen dem Bundestagspräsidenten, dem Ältestenrat sowie den Fachausschüssen zu. Zum Nachschlagen geschäftsordnungsmäßiger Praxis wird eine Fallsammlung zur Geschäftsordnung in jeder Wahlperiode einmal herausgegeben. Die Auslegungsentscheidungen des GO-Ausschusses werden ebenfalls veröffentlicht. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beeinflusst die parlamentsinternen Normen zu Organisation und Willensbildung (etwa die Stellung fraktionsloser Bundestagsabgeordneter und Parlamentarischer Gruppen betreffend). Dieser verfassungsgerichtliche Einfluss wirkt sich jedoch eher bestätigend als verändernd aus. Die historische Entwicklung der GO-BT ist durch Beständigkeit und Wandel gleichermaßen gekennzeichnet. Mit der Beständigkeit von Vorschriften der GO-BT über Jahrzehnte geht ein vorsichtiger Wandel von Organisationsformen und Verfahrensmodalitäten einher. Dies ist vor allem auf die Beschlussregeln zurückzuführen.
1.8 Fraktionen
Bisher wurde die Existenz der Fraktionen als parteipolitische Gliederungen des Parlaments in der GO-BT (§§ 10-12) vorausgesetzt. Während Fraktionen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon lange als mit eigenen Rechten ausgestattete Teile eines obersten Verfassungsorgans anerkannt waren, wurde erstmals durch das 16. Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz vom 11. März 1994 - BGBl. I S. 526) das Recht, Fraktionen im Bundestag zu bilden, sowie der Status der Fraktionen (Rechte und Pflichten sowie Finanzierung und Kontrolle ihres Finanzgebarens) gesetzlich geregelt. Nach § 45 Abs. 2 des Gesetzes regelt die GO-BT die Modalitäten über die Bildung von Fraktionen.
1.9 Historische Entwicklung
Die Geschäftsordnungs- oder Parlamentsautonomie hat eine lange Tradition. Sie spielte im 19. Jht eine große Rolle, als die Parlamente sich das Recht erkämpften, ihre Regelungen selbst intern zu treffen, um nicht von einer - wie man damals sagte - "Sanktion" des Königs oder Kaisers abhängig zu sein. Die Wurzeln der geltenden GO-BT reichen zurück bis zur Zweiten Kammer des Preußischen Landtages von 1849 und zur Frankfurter Nationalversammlung von 1848. Teilweise findet man in der heutigen GO-BT wörtliche Formulierungen aus der Geschäftsordnung des Deutschen Abgeordnetenhauses von 1848 oder dann des Norddeutschen Reichstages von 1868, viel auch aus der Weimarer Republik von 1922.
Im Jahre 1949 übernahm der Bundestag als vorläufiges Reglement die GO des Weimarer Reichstages in der Fassung von 1922. Im Jahre 1952 trat eine Neuregelung in Kraft, welche die Basis für ein dem modernen Parlamentarismus entsprechendes Regelwerk schuf. Deutlich wurde die Tendenz, die Minderheitenrechte nicht so sehr dem einzelnen Bundestagsabgeordneten zuzuordnen, als vielmehr den Fraktionen als zahlenmäßig gewichtigeren Gruppen zuzuweisen. Gewissermaßen als Ausgleich wurden die Instrumente des Frage- und Rederechts für die einzelnen Bundestagsabgeordneten ausgebaut. Im Jahre 1969 wurde im Rahmen der sog. Kleinen Parlamentsreform eine Neugestaltung der Redeordnung in der GO-BT vorgenommen. Durch kürzere Reden im Wechselspiel von Rede und Gegenrede sollte das Geschehen im Plenum lebendiger und aktueller gestaltet werden. Im Jahre 1980 wurde die GO-BT völlig neu gefasst. Das Schwergewicht der Neuerung bestand in der Konkretisierung des Ausschussverfahrens und in dem Ziel, die Debatten interessanter und abwechslungsreicher zu gestalten, um damit die Arbeit des Bundestages für die Abgeordneten selbst sowie für das Publikum attraktiver zu machen.
Auch in den 80er Jahren hielten die Bemühungen um eine Verbesserung der parlamentarischen Arbeit durch Änderungen der organisatorischen und Verfahrensbestimmungen an. Flexibilisierung der Redeordnung sowie neue Instrumente zur Stärkung der Stellung des Bundestags gegenüber der Bundesregierung waren Schwerpunkte dieser Initiativen. Dabei wurden neue Verfahrensformen zunächst in der Praxis erprobt, bevor eine formelle Änderung der GO-BT vorgenommen wurde. In der 12. Wahlperiode (WP) kam es trotz einiger diesbezüglicher Initiativen nicht zu einer grundlegenden Änderung der GO-BT. Einige Modifikationen des parlamentarischen Reglements (z.B. Einführung der neuen Form der Kurzintervention) wurden jedoch erfolgreich getestet.
1.10 Aktuelle Entwicklungstendenzen
a) Europäische Integration
Neben der Notwendigkeit effektiver Regeln für die Untersuchungsausschüsse steht die europäische Integration und die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union zur Politischen Union an oberster Stelle aktueller Entwicklungstendenzen. Im Zusammenhang mit dem Vertrag über die Europäische Union (Europapolitik) wurden dem Bundestag organisatorisch (Europa-Ausschuss) und verfahrensmäßig zusätzliche Rechte eingeräumt (Art. 45 GG, Zusammenarbeitsgesetz), die inzwischen in der GO-BT konkretisiert und in die politische Praxis umgesetzt worden sind. Für den Bundestag gilt es auch in Zukunft, interparlamentarische Beziehungen zum Europäischen Parlament auszubauen, sowie auf die Willensbildung in der EU Einfluss zu nehmen, besonders was die Koordinierung mit den Fachpolitiken in den Gemeinschaftsorganen betrifft.
b) Der deutsche Einigungsprozess
Der deutsche Einigungsprozess, von den Regierungen der BRD und DDR inhaltlich und formal gesteuert, wurde parlamentarisch begleitet. Dabei erwies sich die GO-BT als flexibles Instrument, das Formen der Zusammenarbeit mit der demokratisch legitimierten Volkskammer gewährleistete. Diese interparlamentarische Kooperation (z.B. durch gemeinsame Sitzungen der Bundestagsausschüsse mit den korrespondierenden Fachausschüssen der Landtage in den neuen Ländern) wurde von 1990 bis 1994 fortgesetzt. Mit der Vergrößerung des Bundestages auf zunächst 662 MdB (12. WP) über 672 (13. WP) zu 669 Bundestagsabgeordneten in der 14. WP zeigen sich unmittelbare Auswirkungen der Wiedervereinigung, aber auch des Wahlrechts. Die GO-BT hat auch bei größerer personeller Dichte einen rationellen Verhandlungsablauf in Plenum und Ausschüssen bewältigt sowie die vielfältigen Formen parlamentarischer Arbeit ermöglicht. Allerdings wurde der Bundestag mit Wirkung ab der 15. WP wieder auf 598 MdB's verkleinert (zzgl. etwaiger Überhangmandate).
c) Technikfolgenbewertung
Im Jahre 1990 wurde nach langer Diskussion das Instrumentarium der Technikfolgenbewertung in die Geschäftsordnung integriert (Parlamentarisches Verfahren).
d) Fernsehberichterstattung
Um den Defiziten bei der Berichterstattung der Massenmedien, besonders des Fernsehens, über die Arbeit des Bundestages und seiner Gremien entgegenwirken zu können, bietet der Bundestag inzwischen Aufzeichnungen z.B. von Plenarsitzungen privaten TV-Anstalten an. Zudem wurde das Projekt eines bundestagseigenen Fernsehens (Parlamentskanal mit ausschließlicher Berichterstattung über den Bundestag und die Arbeit seiner Gremien und Mitglieder) nach dem Vorbild des US-Kongresses (C-SPAN) diskutiert. Inzwischen wurde eine Alternative im Rahmen des öffentl.-rechtl. Rundfunksystems realisiert. Seit dem 1. April 1997 haben ARD und ZDF den sog. Ereignis- und Dokumentationskanal Phoenix als Spartenprogramm (Federführung z.Zt. WDR/Köln) gestartet, der schwerpunktmäßig über die Aktivitäten des Bundestages informieren soll, jedoch aus Wettbewerbsgründen nicht zu einem reinen Nachrichtenkanal weiterentwickelt werden darf. Es ist davon auszugehen, dass nach einer Auswertung erster Erfahrungen mit dieser parlamentsexternen Einrichtung endgültige Entscheidungen über eine parlamentsadäquate Lösung, die dann ggf. unmittelbare Auswirkungen auf das Geschäftsordnungsrecht nach sich ziehen könnte, getroffen werden.
e) Reformkonzepte 1996
Nachdem die Verfassungsreform 1994 keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Stellung des Bundesparlaments hatte, unternahm der Bundestag ab 1995 einen neuen Anlauf zu einer funktionellen Parlamentsreform. Das Reformkonzept vom 28. Juni 1996 enthielt drei Komponenten: a) zahlenmäßige Verkleinerung des Bundestages; b) Neuordnung des Abgeordnetenrechts und der -bezüge; c) Neuregelungen der GO zur funktionellen Parlamentsreform. Die Zielorientierungen der Reform wurden mit mehr Effizienz, mehr Transparenz und mehr Partizipation umrissen, wobei Zielkonflikte bewusst in Kauf genommen wurden. Die selbstgesteckten Ziele zu a) und b) wurden nur teilweise erreicht und realisiert. Allerdings wurde die Zahl der Bundestagsabgeordneten ab der 15. WP durch Neueinteilung von Bundestags-Wahlkreisen auf 598 reduziert (Gesetz zur Neueinteilung der Wahlkreise vom 1. Juli 1998 (BGBl I, S. 1698 ff.); eine Änderung des Wahlrechts ist nicht geplant. Die verfassungsrechtliche Indexierung der Höhe der Entschädigung durch Änderung von Art 48 III GG scheiterte aufgrund Ablehnung der Verfassungsergänzung im Bundesrat. In Zukunft soll der Bundestag nur noch zu Beginn einer Wahlperiode über die Abgeordnetenentschädigung beraten und deren Höhe für die folgenden vier Jahre der Wahlperiode festlegen.
Ausgangspunkt der Überlegungen zur funktionellen Parlamentsreform war die Erkenntnis, dass in der modernen Demokratie den Massenmedien, insbesondere dem Fernsehen, ein quasi-Monopol bei der Vermittlung von Politik, also auch von Politik im Bundestag, zukommt. Diesen veränderten Rahmenbedingungen, so die Schlussfolgerung, muss auch und gerade der Bundestag seine Arbeitsstrukturen anpassen, um in größerem Maße als bisher parlamentarische Öffentlichkeit herstellen zu können. Durch eine partielle Neustrukturierung der Plenardebatten (Steigerung ihrer Attraktivität durch thematische Konzentration auf sog. Kernzeit-Debatten am Donnerstagvormittag) will man eine mediengerechtere Darstellung politischer Willensbildungsprozesse erreichen und damit dem Parlament zu einer intensiveren Berichterstattung im Fernsehen verhelfen. Im Zentrum der Bemühungen zur funktionellen Parlamentsreform stand die Transparenz der Ausschussarbeit (Ausschüsse). Auf weitere Änderungen der GO-BT (Erweiterung der Möglichkeiten der Opposition, die Festlegung der Tagesordnung zu beeinflussen: Neufassung der Verhaltensregeln in Anlage l zur GO-BT) soll hier nur kurz hingewiesen werden. In § 69a GO-BT wurde eine neue Verfahrensform, die sog. erweiterten öffentlichen Ausschussberatungen fixiert, mit der neben größerer Transparenz der Entscheidungsprozesse im Ausschussstadium eine Entlastung des Plenums von weniger öffentlichkeitswirksamen Themenkomplexen bezweckt wird. Denn gemäß § 69a Abs. 5 GO-BT ist nur noch in Ausnahmefällen eine Plenardebatte zum gleichen Thema vorgesehen. In der Praxis hat sich herausgestellt, dass einige organisatorische Bestimmungen (z.B. Einvernehmenserfordernis mit den mitberatenden Ausschüssen nach § 69a Abs. 2 GO-BT) zu unnötigen Komplikationen führen und die Anwendung des neuen Instrumentariums erschweren. Im Rahmen der bisher gesammelten Erfahrungen wird die GO-BT in diesem Punkt zu überprüfen sein. Der Einwand, durch die Neugestaltung werde den Plenardebatten eine Relevanz zugeschrieben, die ihnen in der Wirklichkeit des Bundestages als Arbeitsparlament nicht zukomme, greift insofern zu kurz, als gerade auch das Arbeitsparlament auf die PoIitikvermittlungsfunktion der Massenmedien angewiesen ist und der Bundestag auch in der massenmedial strukturierten Demokratie seine Kommunikationsfunktion bestmöglich zu erfüllen hat.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.