URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/handwoerterbuch-politisches-system/40293/interessengruppen

Interessengruppen

Schon ein kurzer Blick auf das System der Interessengruppen in D. macht deutlich, dass einige Interessen besonders gut organisiert sind, während andere nur unzureichend im organisierten Interessenspektrum vertreten sind. Am ehesten organisieren sich homogene, durch eine gemeinsame ökonomische Lage und ggf. Deprivationen gekennzeichnete Statusgruppen. Dies zeigt sich sowohl an der Entwicklung der Gewerkschaften als auch bei den ??Unternehmerverbänden und den Mittelstandsvereinigungen. Durch diese ökonomische Logik werden allgemeine, außerhalb der Produktionssphäre angesiedelte Interessen strukturell benachteiligt. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um allgemeine Interessen und Bedürfnisse aus den Bereichen Umwelt, Verkehr, Freizeit etc. Wenngleich manche dieser Interessen, vor allem durch die zahlreichen Vereine auf kommunaler Ebene, eine organisatorische Interessenvertretung gefunden haben, und der Eindruck entstehen könnte, jedem Interesse sei eine Organisation zuzuordnen, so müssen doch die vielfältigen organisatorischen Schwierigkeiten und die oft nur lokale politische Bedeutung dieser Gruppierungen gesehen werden, die die strukturellen Restriktionen nicht gänzlich außer Kraft setzen können.

Die lückenhafte Entstehung von Organisationen wurde von M. Olson (1968) durch den am methodologischen Individualismus orientierten ökonomischen Ansatz der "Logik kollektiven Handelns" erklärt, der sich gegen die von pluralistischer Seite vertretene Gleichgewichtsthese aussprach, derzufolge einem mächtigen Verband quasi automatisch ein gleich starker Gegenverband Paroli bietet. Vielmehr wird nachgewiesen, dass mit steigender Gruppengröße die Bereitschaft zur Organisierung abnimmt, da die von dem Verband angebotenen und erkämpften politischen Güter (z.B. höhere Löhne bei den Gewerkschaften) unteilbar sind (Kollektivgüter) und so auch den Nichtmitgliedern zur Verfügung stehen, so dass ein ökonomisch rational handelndes Individuum nur durch persönliche Anreize (etwa besondere Serviceleistungen) zum Organisationsbeitritt bewogen werden kann.

Die Möglichkeit, im Verbandssystem Bedeutung zu erlangen, ist neben der Organisationsfähigkeit im Wesentlichen durch die Konfliktfähigkeit von Interessen bestimmt. Diese beweist sich in den Entzugsmöglichkeiten als Sanktionen gegenüber anderen Interessengruppen oder staatlichen Instanzen. Ein wirksames Druckmittel ist die Zurückhaltung von Kapital und/oder Arbeit, wie sie etwa von Unternehmerverbänden und Gewerkschaften in Konflikten eingesetzt wird (z.B. bei einem Streik). Ein weiteres Druckmittel von Verbänden gegenüber politischen Parteien, das seit Bestehen der Interessengruppen eine große Rolle spielt, ist die Drohung mit dem Entzug von Wählerstimmen. Die Effektivität solcher Drohungen ist von gewissen Konstellationen im politischen System abhängig. Wenn bspw. ein Wechsel der Parteipräferenzen bei knappen Mehrheiten im Parlament angedroht werden kann, steigt der Einfluss von Interessenorganisationen. Vergleicht man das Durchsetzungspotential gewisser ökonomischer Interessengruppen mit den geringen Entzugsmöglichkeiten anderer Gruppen, etwa der Behinderten, Kinder, Hausfrauen, alten Menschen, Verbraucher etc., dann wird deren geringer politischer Einfluss schnell einsichtig. Manche dieser kaum konfliktfähigen und oft auch nur schwer zu organisierenden Gruppen werden im Vereins- und Verbandssystem meistens durch von den Betroffenen nicht selbst entwickelte soziale Organisationen (z.B. Wohlfahrtsverbände) repräsentiert, deren Gefahr darin liegt, dass diese die Gruppenprobleme nicht adäquat thematisieren, sondern primär ihre eigenen selektiven Organisationsinteressen im Auge haben.

Die Organisierung von Interessen und die dabei auftretenden strukturellen Asymmetrien (Organisations- und Konfliktfähigkeit) erweisen sich als wesentliche Filterfunktionen für das real existierende Verbandssystem, in dem nur eine begrenzte Zahl von organisierten Interessen mit unterschiedlichen Machtressourcen vertreten ist.

Bevor hier eine empirisch orientierte Typologie der Interessengruppen diskutiert wird, muss zunächst geklärt werden, was unter einer Interessengruppe bzw. einem Verband zu verstehen ist. Generell geben die selbst gewählten Bezeichnungen der Organisationen nur wenig Auskunft über ihre wirklichen Ziele und Vorgehensweisen. Organisationen, die ökonomische Interessen vertreten, tragen die Bezeichnung Verband oder eben Gewerkschaft, und die mehr im Freizeitbereich engagierten Organisationen nennen sich Verein, aber aus diesen Bezeichnungen ist nicht immer klar ersichtlich, welche konkreten Zielsetzungen von den Interessenorganisationen verfolgt werden. Für eine Klassifizierung ist deshalb eine sozialwissenschaftliche und teilweise auch juristische Abgrenzung wichtig. Die Bemühungen um eine sozialwissenschaftliche Definition und Analyse der Verbände und Vereine sind schon sehr alt. Bereits M. Weber bezeichnete 1910 auf dem ersten Deutschen Soziologentag die Entwicklung einer "Soziologie des Vereinswesens" als fundamentale Aufgabe einer Gesellschaft für Soziologie, da sich in D. eine Vielzahl von Vereinigungen konstituiert hatte und ihm der damalige Mensch als ein "Vereinsmensch in einem fürchterlichen, nie geahnten Maß" vorkam (Weber 1924: 442).

In der heutigen Diskussion hat sich eine relativ weite Definition durchgesetzt, die sowohl Verbände als auch Vereine umfasst. Eine der ersten in der BRD publizierten Typologien stammt von R. Breitling (1955), der den lobbying-Charakter der Verbände hervorhob und folgende Klassifizierung entwickelte: 1. Wirtschaftsverbände, 2. Glaubensgemeinschaften, 3. politische Verbände (Öffentliche Körperschaften, halbstaatliche Verbände wie etwa das Rote Kreuz, Verbände der Beamten und Staatsbürgerverbände, z.B. der Rentner oder Kriegsbeschädigten). Auffällig ist hierbei die Hervorhebung der Kirchen, die ein Beispiel für die in der Verbandsforschung oft vorgenommene Trennung zwischen ideellen Förderverbänden und ökonomischen Interessenverbänden ist (vgl. von Beyme 1974). Die besondere Berücksichtigung der Glaubensgemeinschaften und ebenso die generelle Trennung ist inzwischen in der Interessengruppenforschung überwunden worden. Ganz ausgeblendet werden bei R. Breitling die vor allem auf kommunaler Ebene aktiven Vereine, die durch die zentral gesetzte Fixierung der Verbände auf die staatliche Gesetzgebung nicht besonders betrachtet werden, obwohl diese auf ihren Ebenen auch auf politische Entscheidungen Einfluss nehmen können. Aus einer weniger auf die Großverbände als vielmehr auf die Vielfalt von Vereinen und Verbänden auf kommunaler Ebene gerichteten Analyse, die in der Stadt Frankfurt total erfasst wurden, hat P. Raschke (1978) eine andere Verbandstypologie erstellt: 1. Vereinigungen des Wirtschafts- und Arbeitssystems, 2. Sozialvereinigungen, 3. Vereinigungen in Bereichen der Wissenschaft und Kunst, 4. Werteorientierte Vereinigungen, 5. Freizeitvereinigungen. Der Vorteil dieser Typologie liegt in ihrer Orientierung am empirischen Befund der Frankfurter Vereinsstruktur, die durchaus qualitativ repräsentativ für andere Städte in D. ist. Aus dieser Untersuchung schälte sich als ein wesentliches Ergebnis das "Dienstleistungsprinzip" der Interessengruppen heraus; über 3/4 der Vereinigungen preisen schon in den Satzungen ihre Dienstleistungen an. U. von. Alemann/R.G. Heinze (1990) haben eine gegenüber der Untersuchung von P. Raschke leicht veränderte Typologie organisierter Interessengruppen entwickelt, die sich an Handlungs- und Politikfeldern orientiert:

1. Organisierte Interessen im Wirtschaftsbereich und in der Arbeitswelt (Unternehmer- und Selbständigenverbände, Gewerkschaften, Konsumentenverbände)

2. Organisierte Interessen im sozialen Bereich (Sozialanspruchsvereinigungen, Sozialleistungsvereinigungen, Selbsthilfegruppen)

3. Organisierte Interessen im Bereich der Freizeit und Erholung (Sportvereine und -verbände, Geselligkeits- und Hobbyvereine)

4. Organisierte Interessen im Bereich von Religion, Kultur und Wissenschaft (Kirchen, Sekten, wissenschaftliche Vereinigungen, Bildungswerke, Kunstvereine)

5. Organisierte Interessen im gesellschaftspolitischen Querschnittsbereich (ideelle und gesellschaftspolitische Vereinigungen)

Aber auch eine solche Typologie hat ihre Schwächen. Es ist schwer, einen ADAC, der gleichzeitig Autosportclub, Autofahrerverbraucherverband, Reiseunternehmen und Dienstleistungsorganisation in einem ist, einzuordnen. Ebenso vertreten auch die Gewerkschaften oder die Kirchen soziale, kulturelle und allgemein gesellschaftspolitische Interessen ihrer Mitglieder.

Auf lokaler Ebene ist die überwiegende Mehrzahl der Interessengruppen als Verein organisiert. Sie sehen ihr wichtigstes Ziel nicht in der Durchsetzung sozialökonomischer Interessen. Die unmittelbare politische Relevanz des Vereinswesens ist meist nur randständig. Hauptzweck der freiwilligen Vereinsarbeit bleibt die gemeinsame Ausübung von Freizeit- und Hobbyinteressen. Politisch wirken die Vereine in erster Linie indirekt als Vermittler von politischer Sozialisation und Kommunikation. So gesehen hat das Vereinsleben nicht nur eine Komplementärfunktion als Ausgleich zur Arbeitswelt, sondern es hat auch eine wichtige gesellschaftliche, sozialintegrative Funktion.

Schätzungen zufolge gab es in der "alten" Bundesrepublik über 200.000 Interessenvereinigungen, darunter ca. 40.000 Sportvereine, über 5.000 Verbände im engeren politischen Sinne. Rund 1.200 Verbände waren in der Bonner "Lobbyliste" registriert. Diese immensen Zahlen machen nur allzu deutlich, wie stark D. als organisierte Gesellschaft sozial verflochten ist. Weit über die Hälfte aller Bundesbürger gehören einem Verein an, 1/4 der Bürger ist sogar Mitglied in mehr als einer Vereinigung. Rechnet man die Mitgliedschaft im ADAC oder sogar in einer der Religionsgemeinschaften dazu, so schrumpft die Zahl der nichtorganisierten Bundesbürger auf eine Minderheit. Allerdings zeigt sich eine auffallende Kluft zwischen formaler Mitgliedschaft einerseits und subjektiver Vereinszugehörigkeit andererseits, die sich daraus erklärt, dass viele Mitglieder in den Interessenvereinigungen nur eine passive Rolle innehaben.

Im Zentrum der bisherigen sozialwissenschaftlichen Forschung über Interessengruppen steht die Einflussnahme auf staatliche Entscheidungen. Bis Ende der 50er Jahre wurde der Einfluss der Verbände vorwiegend als Gefahr für den Staat gedeutet, oft war von einer "Herrschaft der Verbände" die Rede. Vor allem durch die Einbeziehung von empirischen Untersuchungen über einzelne Politikverlaufsmuster konnten die konservativen Befürchtungen vor einer Übermacht der Verbände, die dem staatlichen Souveränitätsanspruch entgegenstünde, widerlegt werden. Die empirischen Studien zur Entstehung einzelner Gesetze kamen zu dem Ergebnis, dass im Gesetzgebungsprozess keine alleinige Dominanz einzelner Interessenverbände zu erkennen ist. Von einer "Herrschaft der Verbände" in einem umfassenden Sinne ist also in dieser Form nicht zu sprechen. Allerdings nehmen die von den Gesetzgebungsverfahren direkt betroffenen Verbände in den jeweiligen Politikfeldern Einfluss hierauf, wobei sich die großen Wirtschaftsverbände in der Regel gegenüber den kleineren Vereinigungen durchsetzen können.

Zwischen den Parteien und den Interessengruppen ergibt sich eine gegenseitige Abhängigkeit daraus, dass die Verbände über die Parteien direkten Einfluss auf den Politikformulierungsprozess bekommen, während die Parteien von den Verbänden vor allem bei Wahlen unterstützt werden. Zudem haben die Verbände die Möglichkeit, schon relativ früh im Gesetzgebungsverfahren auf die Ministerialbürokratie einzuwirken, die ihrerseits auf die Informationen der Verbände angewiesen ist. Auch hier ergeben sich wechselseitige Verflechtungen.

Integration und funktionale Repräsentation von Verbänden im politisch-administrativen System stehen im Zentrum der Debatten über ??"Neokorporatismus". Von der Institutionalisierung werden nicht alle Interessengruppen gleichermaßen erfasst, sondern vorwiegend die Spitzenverbände in den jeweiligen Politikfeldern. Diese Verflechtungen schaffen beiden Seiten Vorteile: dem Staat größere Steuerungskapazitäten, den Verbänden eine Bestandsgarantie und eine wirksame Durchsetzung ihrer Interessen. Die Einbeziehung der Verbände in die Politikformulierung und -implementation, die in Deutschland schon seit der Weimarer Republik beobachtet werden kann, löst die Dualität von Staat und Gesellschaft weiter auf. Diese gleichzeitige Verstaatlichung der Interessenverbände und Vergesellschaftung des Staates lässt sich - wenn auch in einem unterschiedlichen Ausmaß - in allen westlichen Ländern belegen.

Das bundesdeutsche System organisierter Interessen und die gewachsenen Verflechtungen zwischen Verbänden und Staat stehen seit Anfang der 90er Jahre vor neuen Herausforderungen, die zum einen (1) aus der Transformationsproblematik des Übergangs zu Marktwirtschaft und Demokratie in den neuen Bundesländern und zum anderen (2) aus der Internationalisierung und Globalisierung von Wirtschaft und Politik (insbesondere auch im Kontext der Europäischen Union) erwachsen.

Ad 1) Zwar gab es auch in der ehemaligen DDR eine Reihe von verbandsförmigen Interessenorganisationen, diese aber waren in ihrer Zahl und Reichweite beschränkt und fungierten eher als ein "Transmissionsriemen" (Lenin) der Funktionseliten im Sozialismus. Das Verbändesystem wirkte für ein Industrieland, das die DDR trotz aller Produktivitätsrückstände nun einmal war, eher unterkomplex. Die gesellschaftlichen Massenorganisationen der DDR (wie bspw. der FDGB oder die FDJ) und selbst die kleineren gesellschaftlichen Organisationen hatten fest umrissene Funktionen, insbesondere Kontrollfunktionen. Die in der politischen Theorie seit langem bekannte Dominanz der SED, die in Begriffe wie "Totalitarismus" oder "politische Repression" gefasst wurde, wird in der jüngeren soziologischen Analyse als "unterbliebene Modernisierung" thematisiert. In der ehemaligen DDR konnten sich unter der allgegenwärtigen Vorherrschaft des Partei- und Staatsapparats keine autonomen funktionellen Subsysteme entfalten, und eben deshalb hatte das Gesellschaftsmodell letztlich keine Zukunft. Der Zusammenbruch war in dieser Perspektive nach dem Wegfall der militärischen Stabilisierung von außen nur eine Frage der Zeit. In dem seither in Ostdeutschland laufenden Transformationsprozess gleicht sich das Bild der Interessengruppen und Interessenorganisationen dem westdeutschen Muster immer mehr an. In der Zeit zwischen der Öffnung und Liberalisierung der ehemaligen DDR und dem Beitritt der neuen Länder war das System der Interessenvermittlung sogar vorübergehend deutlich komplexer als in Westdeutschland. In dieser Zwischenphase konkurrierten drei Typen von Interessenverbänden um Mitglieder und Einfluss: (1) "Altorganisationen", die bereits in der DDR als "autoritär-korporatistische" Formen der Interessenvermittlung existierten und die nach der "Wende" versuchten, ihren Bestand durch eine Besetzung neuer Themen und eine radikale Reorganisation ihrer Strukturen zu wahren. (2) Ostdeutsche Neugründungen, die an die eher informellen Formen kollektiven Handelns in der ehemaligen DDR anknüpften und verschiedene Interessen und Interessengruppen erfassten, die in der ehemaligen DDR keine Organisationsmöglichkeit erhalten hatten. Gleichzeitig erzeugte der anlaufende Transformationsprozess neue Interessen und Interessengruppen, die ebenfalls zur Organisationsbildung drängten. (3) Zweigniederlassungen und Tochterorganisationen westdeutscher Organisationen, die sich dem Institutionentransfer von West nach Ost verdanken. Spätestens mit der einseitigen Beitrittserklärung der ehemaligen DDR in den Geltungsbereich des Grundgesetzes (1990), die einem endgültigen Abbruch des nationalen Bezugrahmens gleichkam, ergab sich für alle DDR-spezifischen Interessenorganisationen ebenso wie für die in Ostdeutschland im Aufbau befindlichen westdeutschen Tochterorganisationen und Zweigniederlassungen eine Konkurrenzsituation, auf die die westdeutschen Organisationen teils mit Ignoranz, teils mit aktiven Wettbewerbsstrategien und teils mit Kooperationsangeboten reagierten. In dieser Konkurrenzphase verringerte sich die Vielzahl an Organisationsformen praktisch wieder auf ein Maß, das der westdeutschen Praxis entspricht. Im Rückblick zeigt sich ferner, dass die offene Konkurrenz zwischen den drei Organisationstypen letztlich zu einer Dominanz jener Formen assoziativen Handelns geführt hat, die als Ausweitung der westdeutschen Verbände oder aber als solche Neugründungen anzusehen sind, die in das westdeutsche System organisierter Interessen integriert werden konnten. Jene alten wie neuen Organisationen aber, die den Anschluss an das westdeutsche System der Interessenvermittlung aus internen oder externen Widerständen heraus nicht geschafft hatten, waren demgegenüber bis auf wenige Ausnahmen über kurz oder lang zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Diese Angleichung an die westdeutschen Strukturen schließt freilich nicht aus, dass im ostdeutschen System organisierter Interessen Repräsentations- und Steuerungsprobleme auftreten, die auch auf die westlichen Organisationen und ihre gemeinsamen Spitzenorganisationen ausstrahlen.

Ad 2) Die Internationalisierung der Wirtschaft, insbesondere die Vollendung des Europäischen Binnenmarktes, der damit verbundene Funktionswandel des Nationalstaates, insbesondere die deutliche Begrenztheit staatlichen Handelns gegenüber einer entgrenzten Wirtschaft sowie die zumindest ansatzweise erkennbare supranationale Staatlichkeit, insbesondere der Europäischen Union, erzeugen für die organisierten Interessen die Notwendigkeit, ebenfalls einen Prozess der Internationalisierung bzw. Europäisierung einzuleiten. Dabei ist offen, ob und inwieweit die Erzeugung verbandlicher Handlungsfähigkeit auf der supranationalen Ebene gelingen kann. Zwar ist nicht zu übersehen, dass in den letzten beiden Dekaden eine unüberschaubare Vielzahl von Interessengruppen auch in der Europäischen Politik durch ihre neuen Verbände unmittelbar präsent sind. Aber es wird bezweifelt, dass die Interessengruppen und ihre Vertretungsorgane in der Europäischen Politik jene selbstregulativen Potenzen entwickeln können, die ihnen im nationalen Kontext in der Soziologie organisierter Interessen, insbesondere in der Korporatismusforschung, zugeschrieben wurden (vgl. dazu die Beiträge in Eichener/Voelzkow 1994).

Die Stabilität "neokorporatistischer" Arrangements wird vor allem im Bereich der Einkommens- und Wirtschaftspolitik fraglich. Der wachsende Kosten-, Effizienz- und Flexibilitätsdruck aufgrund stärker globalisierter Märkte und der Billiglohn-Konkurrenz osteuropäischer Volkswirtschaften greift das verbandliche Fundament der Arbeitsbeziehungen an. Die Tarifautonomie wird nicht nur durch die strukturellen Defizite der Gewerkschaften, sondern auch durch die tief greifende Schwäche der Arbeitgeberverbände in Frage gestellt. In der Bundesrepublik hat der institutionelle Neuaufbau eines Verbändesystems in Ostdeutschland bei dieser "Erosion" eine Schrittmacherfunktion gespielt (vgl. die Beiträge in Wiesenthal 1995). Der Organisationsgrad ostdeutscher Arbeitgeberverbände spricht eine deutliche Sprache: Bereits Mitte der 90er Jahre waren fast zwei Drittel aller Unternehmen nicht in ihrem zuständigen Arbeitgeberverband organisiert; bei den kleineren Unternehmen lag der Organisationsgrad zu diesem Zeitpunkt noch gerade bei rund 25 Prozent. Die in den letzten Jahren weiter abnehmende Bedeutung des Flächentarifvertrags und die weitere Schwächung der Arbeitgeberverbände bedingen sich dabei gegenseitig. Der Strukturwandel wichtiger Interessengruppen in diesem Sektor entscheidet damit auch über die Zukunft der Arbeitsbeziehungen in Deutschland.

Im "Modell Deutschland" sind die ökonomischen Interessengruppen und ihre Interessenorganisationen, insbesondere die Spitzenverbände der Arbeitgeber und der Gewerkschaften, immer wieder in die politische Gestaltung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse einbezogen worden. Mit der Regierungsübernahme durch die rot-grüne Koalition im Herbst 1998 wurde mit dem "Bündnis für Arbeit" ein erneuter Anlauf unternommen, die Politik der Spitzenverbände und der Regierung in der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik abzustimmen, wobei Vorbilder aus dem Ausland (bspw. Niederlande) wegweisend waren. Eine Bilanz nach der ersten rot-grünen Legislaturperiode fällt allerdings ernüchternd aus; die in Aussicht gestellten Reformen auf dem Arbeitsmarkt wurden nicht eingeleitet, die im Bündnis zentralen Großorganisationen haben sich von ihren Leitbildern und ihrer institutionellen Eigenlogik kaum lösen können (vgl. Heinze 2002). Bewegung kam in die arbeitsmarktpolitische Reformdebatte im Jahr 2002 erst durch die "Hartz-Kommission", deren Vorschläge nach inhaltlichen Kompromissen mit der CDU / CSU, die im Bundesrat Ende 2002 die Mehrheit innehält, von der neuen rot-grünen Bundesregierung aufgenommen wurden. Trotz der nicht gerade ermutigenden Erfahrungen mit dem Bündnis für Arbeit, das vor der Wahl 2002 kaum noch in Erscheinung getreten war, bemüht sich der neu berufene Wirtschafts- und Arbeitsminister um eine Wiederbelebung des Bündnisses. Nicht nur die Gewerkschaften, sondern auch die Arbeitgeberverbände, die sich im Wahlkampf 2002 relativ deutlich für den Kanzlerkandidaten der CDU/CSU ausgesprochen haben, scheinen entschlossen, einen neuen Anlauf zu wagen.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.