Asylrecht

Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge

das Recht eines aus politischen, rassischen, religiösen oder anderen Gründen Verfolgten, an einem vor Verfolgung sicheren Aufenthaltsort Zuflucht finden zu können.
1. Geschichte
2. Völkerrecht
a) Territoriales Asyl
b) Diplomatisches Asyl
3. Asylrecht in Deutschland
a) Grundlagen
b) Verfahren und Inhalt
aa) Drittstaatenregelung
bb) Sichere Herkunftsstaaten
cc) Flughafenregelung
4. Das deutsche Asylrecht im europäischen Rahmen
5. Entwicklung der Asylbewerbersituation


1. Geschichte: Das Asylrecht ist eine der ältesten Institutionen der Menschheit. Ihr liegen rechtliche und religiöse Vorstellungen zugrunde: Der durch Verfolgung bedrohte Mensch tritt an gewissen Kultstätten oder bei Berührung bestimmter sakraler Gegenstände unter den Schutz der Gottheit. Verletzung des Asylrechts gilt als Frevel. Es lassen sich religiöses, kirchliches und weltliches Asyl unterscheiden. Die christliche Kirche entwickelte das Asylrecht aus dem Gedanken der Caritas und Misericordia; die Bischöfe intervenierten zugunsten der in Kirchen, Klöster, christliche Hospitäler u. a. Geflüchteten bei weltlichen Instanzen. Als mit einer ständigen Gesandtschaft verbundenes Recht (diplomatisches Asyl) erfasste das weltliche Asyl die die Gesandtschaft umgebenden Stadtviertel (Freistätte). Seit der Aufklärung und der Französischen Revolution wurde das Asylrecht zunehmend eine Einrichtung, die politisch Verfolgten Schutz bot; so auch in den politisch-ideologischen Auseinandersetzungen im Europa des 19. Jh., wobei sich hier Schwierigkeiten in der Abgrenzung zur Emigration ergeben. Durch das weltweite Entstehen diktatorischer und totalitärer Regime im 20. Jh. wurde das Asyl zu einer Notwendigkeit für zahllose Menschen.

2. Völkerrecht: Im Völkerrecht unterscheidet man zwischen territorialem und diplomatischem Asyl. Unter territorialem Asyl versteht man die Gewährung von Zuflucht auf dem (eigenen) Gebiet des Aufenthaltsstaates. Diplomatisches oder extraterritoriales Asyl liegt dagegen dann vor, wenn ein Staat seine Auslandsvertretungen (Botschaften, Konsulate) verfolgten Personen zu Asylzwecken öffnet.

a) Territoriales Asyl: Nach allgemeinem Völkerrecht gibt es kein Recht eines aus politischen, rassischen oder religiösen Gründen verfolgten Individuums auf Zuflucht in einem Staat seiner Wahl. Das Völkerrecht garantiert lediglich die Befugnis der Staaten, Verfolgten territoriales Asyl zu gewähren. Die Asylgewährung darf daher von anderen Staaten, insbesondere vom Heimatstaat des Flüchtlings, nicht als völkerrechtswidrige Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines fremden Staates angesehen werden.

Auch angesichts von schätzungsweise weltweit über 50 Mio. Flüchtlingen hat sich die große Mehrheit der Staaten nicht bereitgefunden, generelle rechtliche Verpflichtungen zur Aufnahme von Flüchtlingen einzugehen. Die meisten Aufnahmeländer von Flüchtlingen, darunter auch Deutschland, sind durch das Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) vom 28. 7. 1951 international zur Gewährung von Asyl und einem Mindestschutzstandard verpflichtet; die Genfer Flüchtlingskonvention sichert aber nicht den Anspruch des Einzelnen auf Asylgewährung. Vielmehr haben sich die Vertragsstaaten lediglich verpflichtet, dem anerkannten politischen Flüchtling gewisse Rechte bezüglich der Erwerbstätigkeit und seiner sozialen Sicherheit zu gewähren. Die Konvention verbietet darüber hinaus, dass ein Flüchtling in Gebiete verbracht wird, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist (non-refoulement). Nach jüngerer Auffassung liegt schon in der Abweisung von Flüchtlingen an der Grenze ein Verstoß gegen diesen Grundsatz vor, wenn dem Flüchtling dadurch die Rückschiebung in ein Land droht, in dem er verfolgt wird.

b) Diplomatisches Asyl: Völkergewohnheitsrechtlich und vertragsrechtlich lässt sich grundsätzlich keine allgemeine Befugnis von Staaten zur Gewährung diplomatischen Asyls nachweisen. Seine Dauer steht prinzipiell im Ermessen des Asyl gewährenden Staates. Auch im Falle einer völkerrechtswidrigen Nutzung von Botschaftsräumlichkeiten darf der Gaststaat die Immunität des Botschaftsgebäudes nicht antasten und ist deshalb daran gehindert, mit Gewaltmaßnahmen einen Flüchtling vom Botschaftsgelände zu entfernen. Andererseits ist er nicht verpflichtet, die freie Ausreise zu gestatten.

3. Das Asylrecht in Deutschland: a) Grundlagen: Das GG gewährt als eine der wenigen Verfassungen der Erde unter bestimmten Voraussetzungen jedem politisch Verfolgten einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Asyl (Art. 16 a GG) und zieht damit die historischen Lehren aus der nationalsozialistischen Unrechtsherrschaft (1933–45). Als politisch Verfolgter gilt jeder, der wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung Verfolgungsmaßnahmen mit Gefahr für Leib und Leben oder Beschränkungen seiner persönlichen Freiheit ausgesetzt ist oder solche Verfolgungsmaßnahmen begründet befürchtet und den Schutz seines Heimatstaates nicht wahrnehmen kann. Daran hat auch die umstrittene Änderung des GG von 1993 (sog. Asylkompromiss) im Grundsatz nichts geändert, die im Ergebnis die Inanspruchnahme des Asylrechts erschwert hat. Aktuelle Überlegungen zielen allerdings darauf, dem Asylrecht seinen individuell-rechtlichen Anspruch zu nehmen und es in eine lediglich den Staat verpflichtende institutionelle Garantie zu verwandeln.
Asylrecht
Wesentliche Elemente des deutschen Asylrechts
Grundsatz: Politisch Verfolgte genießen einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Asyl (Art. 16 a GG).
Voraussetzung: Die Verfolgung muss politisch bestimmt sein und mit staatlichen Mitteln erfolgen.
Einschränkung: Kein Asylrecht genießt, wer
aus einem Land der Europäischen Union oder aus einem »sicheren Drittstaat« einreist; die Bestimmung der sicheren Drittstaaten nehmen Bundestag und Bundesrat vor;
aus einem Staat stammt, der als »sicherer Herkunftsstaat« gilt (Kennzeichen: keine Praktizierung von politischer Verfolgung, unmenschlicher Behandlung oder erniedrigender Bestrafung; Festlegung der sicheren Herkunfsstaaten durch Bundestag und Bundesrat).
Flughafenregelung: Flughäfen gelten als Einfallstore illegaler Einwanderung. Per Flugzeug angereiste Asylbewerber können bis zu 19 Tagen auf dem Flughafengelände festgehalten werden, um ihren Asylantrag zu prüfen. Bei offensichtlich unbegründetem Asylantrag wird die Einreise verweigert. Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte ist gegeben.


Das Asylrecht des GG ist gegenüber der politischen Zielsetzung des Flüchtlings neutral. Auch der gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung kämpfende Asylsuchende hat einen Asylanspruch, sofern er politische Verfolgung in seinem Heimatstaat zu gewärtigen hat. Das Asylrecht Deutschlands unterscheidet sich hierin von dem einer Reihe anderer Staaten. Auch der Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention schließt vom Schutz des Abkommens Personen aus, die Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder schwere nicht politische Verbrechen vor ihrer Aufnahme im Gastland begangen haben oder sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.

Für den Nachweis der politischen Verfolgung stellen die Gerichte in Deutschland entscheidend auf die Zielrichtung der Verfolgung ab, die politisch bestimmt sein und i. d. R. mit staatlichen Mitteln erfolgen muss. Die Abgrenzung zur rein strafrechtlichen Verfolgung kann im Einzelfall schwierig sein. Die Gefahr, dass ein Asylsuchender schweren Menschenrechtsverletzungen oder Folter ausgesetzt ist, reicht daher als solche für die Asylgewährung noch nicht aus. Allerdings scheidet in diesem Fall im Hinblick auf die aus dem GG und der Europäischen Menschenrechtskonvention von der Rechtsprechung abgeleitete Schutzpflicht gegenüber drohender unmenschlicher Behandlung eine Abschiebung oder Ausweisung an den Verfolgungsstaat aus. Das Asylrecht schützt nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht vor den allgemeinen Nachteilen, die Bürger eines Staates aufgrund der in ihrem Heimatland herrschenden politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse zu ertragen haben. Nicht ausreichend sind daher Krieg, Bürgerkrieg, Revolution, Hungersnöte, Naturkatastrophen oder wirtschaftliche Nöte, um einen Asyltatbestand zu begründen. Keine Asylbewerber sind außerdem Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, für die besondere Regelungen des Ausländerrechts gelten.

b) Verfahren und Inhalt: Das Asylrecht garantiert dem politisch Verfolgten ein Recht auf Aufenthalt und Möglichkeiten seiner beruflichen und persönlichen Entfaltung. Schon vor seiner Anerkennung als politisch Verfolgter hat ein Asylbewerber grundsätzlich ein Bleiberecht für die Dauer des Asylverfahrens. Asylberechtigte sind Ausländer, die vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in einem besonderen Verfahren oder von einer verwaltungsgerichtlichen Instanz durch rechtskräftiges Urteil als asylberechtigt anerkannt worden sind. Ihnen steht eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis zu.

1992 erfolgte durch das Gesetz zur Neuregelung des Asylverfahrens eine Totalrevision des Asylverfahrensrechts. Der Gesetzgeber sah sich hierzu veranlasst, weil die erhebliche Zunahme der Zahl der Asylbewerber die Ausschöpfung aller legislatorischen und administrativen Möglichkeiten zur Verfahrensbeschleunigung erforderte.

Angesichts stark gestiegener Asylbewerberzahlen (1991: 256 112; 1992: 438 191) war allerdings bereits wenige Monate nach Verabschiedung des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) abzusehen, dass das Gesetz nicht mehr ausreichte, die grundsätzlichen Probleme der Kontrolle des Ausländerzuzugs über das Asylverfahren zu lösen. 1993 wurden eine Grundgesetzänderung und eine Neuregelung des Asylverfahrensrechts im Bundestag verabschiedet (Asylkompromiss). Der Kern der Neuregelung besteht in der Beibehaltung des bis dahin in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG geregelten individuellen A. (»politisch Verfolgte genießen A.«) in Art. 16 a Abs. 1 GG (neu), das aber mit Einschränkungen in den Abs. 2 bis 5 versehen ist. Einschränkungen ergeben sich insbesondere aus der Drittstaatenregelung (Abs. 2), der gesetzlichen Festlegung sicherer Herkunftsstaaten (Abs. 3) sowie aus den erweiterten Möglichkeiten zur Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen (Abs. 4). Die Grundgesetzänderung und die Neuregelung des Asylverfahrensrechts traten am 30. 6. bzw. 1. 7. 1993 in Kraft. Zugleich ist mit dem Asylbewerberleistungsgesetz die Gewährung von Sozialhilfe an Asylbewerber eingeschränkt und im Grundsatz auf Unterbringung und Sachleistungen beschränkt worden.

Durch das Zuwanderungsgesetz vom 30. 7. 2004 ist mit Wirkung vom 1. 1. 2005 das Asylverfahren teilweise geändert worden. Asylberechtigte nach Art. 16 a GG werden den Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention gleichgestellt. Bei Anerkennung erhalten beide eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis. Bevor ein Dauerbleiberecht zuerkannt wird, müssen die statusbegründenden Umstände des Herkunftslandes überprüft werden.

aa) Drittstaatenregelung: Nach Art. 16 a Abs. 2 GG kann sich auf das Asylrecht nicht berufen, wer aus einem EU-Mitgliedsstaat oder aus einem anderen sicheren Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist. Für EU-Mitgliedsstaaten steht diese Sicherheit kraft der grundgesetzlichen Entscheidung fest, andere Staaten werden als sichere Drittstaaten durch den Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats gesetzlich bestimmt.

Grundgedanke dieser Regelung ist, in einem europäischen Rechtsraum ohne Binnengrenzen, der auf einheitlichen Grundprinzipien über den Schutz von Flüchtlingen nach der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention beruht, eine unkontrollierte Weiterwanderung von Flüchtlingen zu vermeiden. Jedem Asylsuchenden werden daher im ersten Aufnahmeland ein rechtsstaatliches Verfahren und eine faire Chance zur Prüfung seines Asylbegehrens gewährt.

Das Asylrecht umschließt kein Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsortes, sondern bietet lediglich einen Schutz vor Zurückweisung in einen Verfolgerstaat. Als sichere Drittstaaten werden zurzeit außer den EU-Mitgliedsstaaten noch Norwegen und die Schweiz angesehen. De facto bedeutet das, dass kein Asylbewerber, der aus einem Nachbarland Deutschlands einreist, sich auf das Asylrecht berufen kann. Die vom Gesetzgeber festgestellte Sicherheit im Drittstaat ermöglicht eine sofortige Zurückweisung, Zurückschiebung oder Abschiebung, ohne dass auf die vorgebrachten Verfolgungsgründe inhaltlich eingegangen werden muss.

bb) Sichere Herkunftsstaaten: Art. 16 a Abs. 3 GG sieht vor, dass durch Gesetz Staaten bestimmt werden können, bei denen gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung praktiziert werden (sicherer Herkunftsstaat). Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, wird anhand eines umfangreichen Kriterienkatalogs geprüft. Kriterien sind dabei u. a. die Höhe der Anerkennungsquote in den vergangenen Jahren, die allgemeine politische Lage und Stabilität des Landes und die Achtung der Menschenrechte. Welche Staaten als sichere Herkunftsstaaten gelten, wird durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgelegt. Als sichere Herkunftsstaaten hat der Gesetzgeber bestimmt: sämtliche EU-Mitglieder, Bulgarien, Ghana, Rumänien, Senegal.

Umgesetzt wird Art. 16 a Abs. 3 GG durch § 29 a AsylVfG. Danach wird der Asylantrag eines Ausländers aus einem sicheren Herkunftsstaat als offensichtlich unbegründet abgelehnt, es sei denn, die von dem Ausländer angegebenen Tatsachen oder Beweismittel begründen die Annahme, dass ihm in Abweichung von der allg. Lage im Herkunftsland politische Verfolgung droht. Grundsätzlich ist also das abgekürzte Verfahren in Fällen offensichtlich unbegründeter Asylanträge anzuwenden, doch bleibt die Möglichkeit der Einzelfallprüfung bestehen, wenn der Tatsachenvortrag des Ausländers die Durchbrechung der Verfolgungssicherheit im konkreten Fall glaubhaft erscheinen lässt.

cc) Flughafenregelung: Die illegale Einreise auf dem Luftwege erwies sich 1991–93 in steigendem Maße als Einfallstor für illegale Einwanderung. Dieser Entwicklung ist bei Ausländern aus einem sicheren Herkunftsstaat, die über einen Flughafen einreisen wollen und bei der Grenzbehörde um Asyl nachsuchen, die Regelung entgegengesetzt worden, dass das Asylverfahren vor der Entscheidung über die Einreise durchzuführen ist, soweit die Unterbringung auf dem Flughafengelände während des Verfahrens möglich ist.

Zur Durchsetzung des Verfahrens können Asylbewerber nach der Antragstellung bis zu 19 Tagen auf einen Aufenthalt auf dem Flughafengelände verwiesen werden. Lehnt die Außenstelle des Bundesamtes am Flughafen den Asylantrag als offensichtlich unbegründet ab, so ist dem Asylbewerber die Einreise zu verweigern. Der Asylbewerber kann in diesem Fall mit einem Antrag an das zuständige Verwaltungsgericht im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes um Gewährung der Einreise nachsuchen. Bleibt dieser Antrag ohne Erfolg, so wird die Zurückweisung des Ausländers vollzogen.

Das Asylverfahren wird unmittelbar auf dem Flughafengelände, bei der Außenstelle des Bundesamtes, durchgeführt, die der Grenzkontrollstelle zugeordnet ist. Der Ausländer kann hier seinen Asylantrag stellen und wird unverzüglich nach Antragstellung durch das Bundesamt angehört. Das Bundesamt muss innerhalb von zwei Tagen über den Asylantrag entscheiden, anderenfalls wird dem Asylbewerber die Einreise gestattet.

4. Das deutsche Asylrecht im europäischen Rahmen: Die Rechtsgrundlage für ein europäisches Zuständigkeitssystem ist für die Staaten der EU mit dem Abkommen von Dublin über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedsstaat der EU gestellten Asylantrags vom Juni 1990 geschaffen worden. Ähnliche Regeln sieht das Schengener Abkommen (Schengen II) vom Juni 1990 vor. Im Gegensatz zum Dubliner Abkommen enthält das Schengener Abkommen darüber hinausgehende Regeln, u. a. über grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit und über einheitliche Grenzkontrollen an den Außengrenzen der Union. Das Dubliner Abkommen legt Zuständigkeitsregeln fest und sichert dadurch zugleich, dass jeder Asylbewerber die Gelegenheit erhält, in einem der Vertragsstaaten nach den Regeln der Genfer Konvention einen Asylantrag zu stellen. Im Grundsatz beruht das Abkommen auf der gegenseitigen Anerkennung von Asylentscheidungen. Ein Vertragsstaat ist allerdings nicht gehindert, trotz negativen Verfahrensausgangs in einem anderen Unionsstaat einen Asylbewerber aufzunehmen und ihn als Asylberechtigten anzuerkennen.

Auf ihrer Londoner Tagung vom Dezember 1992 haben sich die Einwanderungsminister auf eine Reihe von Entschließungen zur Frage des Asylrechts geeinigt, u. a. über die Behandlung offensichtlich unbegründeter Asylanträge und über die Schaffung eines Informationszentrums für Asylfragen. Im Dezember 1994 hat der Rat Empfehlungen über einen Musterentwurf eines bilateralen Rückübernahmeabkommens zwischen einem Mitgliedsstaat der EG und einem Drittstaat, im Frühjahr 1995 Entschließungen über Mindestgarantien für das Asylverfahren verabschiedet. Ein weiterer Schritt wurde mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) vollzogen, der für den gesamten Bereich eine Zuständigkeit der EU vorsieht. Die neuen Regelungen sind mit Wirkung zum 1. 5. 2004 für die erweiterte EU in Kraft getreten, die u. a. die verstärkte Einbeziehung des Europäischen Parlaments vorsehen, nachdem zuvor einheitliche Grundsätze des Asylverfahrens verabredet worden waren. Auf europäischer Seite wurde das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen mit Sitz in Valletta, Malta, durch die Verordnung (EU) Nr. 439/2010 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 19. Mai 2010 zur Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen eingerichtet. EASO regelt den Austausch von Informationen über die Umsetzung des gemeinsamen europäischen Asylsystems auf nationaler Ebene. Jeder Mitgliedstaat unterstützt dieses Gremium mit einem Vertreter.

Ferner hat das Stockholmer Programm als Nachfolgeprogramm des Haager Programms, das 2009 auslief, die Einwanderung als Schwerpunktthema. Auf der Internetseite des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (www.bamf.de) kann man sich umfassender hierüber informieren.

5. Entwicklung der Asylbewerbersituation: Nach Inkrafttreten der Neuregelung des Asylrechts sind die Asylbewerberzahlen in Deutschland erheblich zurückgegangen (2002: 91 471; 2006: 30 100; 2008: 28 018). Seit 2012 steigen diese wieder an (2012: 77 651; 2013: 127 023; 01–09/14 bereits 136 039).


Quelle: Duden Recht A-Z. Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf. 3. Aufl. Berlin: Bibliographisches Institut 2015. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.




 

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