Gemeinde

Kommune, Einwohner, Gemeindebürger, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, monokratischen Gemeindevorstand., Bürgermeister, Magistratsverfassung, kollegialer Gemeindevorstand, dualistischen Modell, monistische Modell


Gemeinde: Grundtypen der Gemeindeverfassungen in DeutschlandGemeinde: Grundtypen der Gemeindeverfassungen in Deutschland

Gemeinde: Grundtypen der Gemeindeverfassungen in DeutschlandGemeinde: Grundtypen der Gemeindeverfassungen in Deutschland
Körperschaft des öffentlichen Rechts auf gebietlicher Grundlage (Gebietskörperschaft). Im Rahmen des Verwaltungsaufbaus ist sie im Verhältnis zum Bund und zu den Ländern mit eigenen Rechten ausgestattet. Sie hat die ihr vom GG (Art. 28) garantierte Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze selbstständig und eigenverantwortlich wahrzunehmen (Selbstverwaltungsgarantie). Zu diesen Gesetzen gehört die Gemeindeordnung, die die Grundzüge der Gemeindeorganisation regelt. Die Gemeindeordnungen werden als Gesetze vom Landesgesetzgeber erlassen. In den Schranken der Gemeindeordnung legt die G. die Einzelheiten ihrer Verfassung und Organisation (z. B. Errichtung von Ausschüssen) in einer Hauptsatzung fest.

Gemeindeformen
Grundform der G. ist die Einheitsgemeinde, die jedoch in Ortsteile, Ortschaften oder Bezirke untergliedert sein kann. Sie gehört entweder zu einem Kreis oder sie ist, wie bei den kreisfreien Städten, kreisfrei. In einigen Ländern gibt es als besondere Form die Große Kreisstadt (selbstständige Stadt) als eine kreisangehörige G., die einen Teil der Aufgaben der Kreisverwaltungsbehörde wahrnimmt. Die Bezeichnung G. knüpft nicht an eine bestimmte Einwohnerzahl an. Auch Gebietskörperschaften mit vielen Einwohnern, also Städte und Großstädte, sind G. im Sinne der Gemeindeordnungen. Von den Einzelgemeinden zu unterscheiden sind die aus Mitgliedsgemeinden gebildeten Gesamt- oder Samtgemeinden (Niedersachsen) sowie die Verbandsgemeinden (Rheinland-Pfalz).

I. d. R. gilt das Prinzip der Einwohnergemeinde, wobei Einwohner ist, wer in der G. wohnt. Er ist berechtigt, die Einrichtungen der G. zu benutzen, und verpflichtet, ihre Lasten zu tragen. Demgegenüber ist Gemeindebürger, wer besondere Voraussetzungen (z. B. Mindestaufenthaltsdauer) erfüllt. Nach den meisten Gemeindeordnungen sind bei Erfüllung dieser Voraussetzungen auch Personen aus anderen Mitgliedsstaaten der EG Bürger. An den Bürgerstatus ist u. a. das Wahlrecht, aber auch die Pflicht zur Übernahme von ehrenamtlichen Tätigkeiten geknüpft. Bedeutung hat die Unterscheidung zwischen Einwohner und Bürger auch für die Möglichkeiten plebiszitärer Beteiligung; die Möglichkeit der (Mit-)Entscheidung über Angelegenheiten der G. ist den Bürgern vorbehalten. Nur sie können ein Bürgerbegehren mit dem Antrag initiieren, einen Bürgerentscheid durchzuführen. In einem Bürgerentscheid entscheiden die Bürger selbst anstelle des Rates über eine Angelegenheit der G. Das Bürgerbegehren muss von einem bestimmten Quorum der Gemeindebürger unterzeichnet sein.

Gemeindeverfassung
Die Gemeindevertretung: Die Verfassung der G. ist in den einzelnen Ländern unterschiedlich. Überall ist die Gemeindevertretung (Gemeinderat, Rat, Gemeindevertretung oder in Städten Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung, Stadtvertretung) das wichtigste Organ. Die Gemeindevertreter werden nach den Kommunalwahlgesetzen von den Bürgern ganz überwiegend aufgrund des Verhältniswahlrechts (Wahlrecht) auf vier, fünf oder sechs Jahre gewählt, üben ihre Tätigkeit ehrenamtlich aus und sind an Weisungen nicht gebunden. Wegen des im Verhältnis zur Bundes- und Landespolitik stärkeren Personenbezugs in der Kommunalpolitik haben mehrere Länder das Panaschieren und Kumulieren bei den Kommunalwahlen zugelassen. Dabei hat der Wähler regelmäßig so viele Stimmen, wie Gemeinderatsmitglieder zu wählen sind, und kann sie auf Kandidaten verschiedener Wahlvorschläge verteilen (panaschieren) sowie einem Bewerber mehrere Stimmen geben (kumulieren). Zur Wahrung der Unbefangenheit bei der Beratung und Entscheidung von kommunalen Angelegenheiten enthalten die Gemeindeordnungen u.a. Befangenheitsvorschriften, nach denen ein Ratsmitglied weder an der Beratung noch an der Abstimmung teilnehmen darf, wenn der Beschluss ihm selbst, bestimmten Angehörigen oder einer von ihm vertretenen Person einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Die Gemeindevertretung beschließt über die Gemeindeangelegenheiten, kontrolliert die Verwaltung und stellt Richtlinien für sie auf.

Der Gemeindevorstand: Neben die Gemeindevertretung tritt der von dieser oder den Bürgern gewählte Gemeindevorstand. Er hat vor allem die Gemeindeverwaltung zu leiten und die Beschlüsse des Gemeinderats zu vollziehen. Besteht der Gemeindevorstand wie in den meisten Bundesländern nur aus einer Person, dem Bürgermeister, so spricht man von einem monokratischen Gemeindevorstand. Der Bürgermeister wird durch die Bürger der G. als kommunaler Wahlbeamter auf Zeit gewählt, ist Leiter der Verwaltung sowie Vorgesetzter der Gemeindebediensteten und vertritt die G. im Rechtsverkehr. Allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters ist i. d. R. ein Beigeordneter. Sofern nicht nach den Gemeindeordnungen der Vorsitzende aus der Mitte des Gemeinderats zu wählen ist, sitzt der Bürgermeister dem Rat vor. Nach den meisten Gemeindeordnungen gehört die Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung zu dem Aufgabenbereich, der dem Bürgermeister vorbehalten ist und nicht vom Gemeinderat an sich gezogen werden kann.

Von einer Magistratsverfassung wird gesprochen, wenn statt eines Bürgermeisters ein kollegialer Gemeindevorstand vorgesehen ist (Hessen, Städte in Schleswig-Holstein). In Hessen besteht der Gemeindevorstand (Magistrat) aus dem direkt gewählten Bürgermeister und den vom Gemeinderat gewählten Beigeordneten.

Zuständigkeiten
Das Selbstverwaltungsrecht der G. umfasst neben der Gebietshoheit (Ausübung von Hoheitsgewalt im Gemeindegebiet) und der Organisationshoheit (selbstbestimmte Ausgestaltung der inneren Organisation der G.) ein begrenztes Recht zum Erlass von Rechtsnormen (Satzungsautonomie); nicht selten sind Regelungen in Form solcher Satzungen sogar vorgeschrieben (z. B. Haushalts- und Steuersatzungen). Das Selbstverwaltungsrecht umfasst ferner die Personalhoheit, die Planungshoheit (Bauleitplanung) und die Finanzhoheit, durch die hinsichtlich der gemeindlichen Finanzwirtschaft ein gewisses Maß von Selbstständigkeit gesichert wird. Bei der Tätigkeit der G. geht der Gesetzgeber von ihrer Allzuständigkeit aus, schränkt sie jedoch im staatlichen Interesse stark ein. Hinsichtlich der Aufgaben der G. lassen sich nach den Gemeindeordnungen der Länder grundsätzlich zwei Modelle unterscheiden, das dualistische und das monistische Modell.

Im dualistischen Modell wird zwischen den Aufgaben des eigenen und denen des übertragenen Wirkungskreises differenziert. Die Ersteren (Selbstverwaltungsangelegenheiten) werden in die freiwilligen Aufgaben sowie die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (z. B. Betrieb eines Schwimmbads, Einrichtung eines Theaters) und die gesetzlich vorgeschriebenen Pflichtaufgaben (z. B. Schulträgerschaft, Bauleitplanung, öffentliche Ordnung) eingeteilt. Dagegen sind die Auftragsangelegenheiten Aufgaben des Staates, die den G. nach dessen Weisungen zur Erledigung übertragen werden (z. B. Bauaufsicht, Sozialhilfe).

Das monistische Modell unterscheidet zwischen den sogenannten freien Aufgaben, die den freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten des dualistischen Modells entsprechen, und den mit den pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten vergleichbaren Pflichtaufgaben. Die dritte Kategorie in diesem Modell stellen die sogenannten Pflichtaufgaben nach Weisung dar, bei denen der jeweilige Umfang des staatlichen Weisungsrechts durch das Gesetz geregelt wird.

Kontrollinstanzen der Gemeindeselbstverwaltung: In Selbstverwaltungsangelegenheiten unterliegt die G. lediglich der Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Kommunalaufsichtsbehörden. Dies sind bei kreisangehörigen G. das Landratsamt, bei kreisfreien G. (Stadtkreisen) die Bezirksregierung, die Regierungspräsidien oder die Landesdirektion bzw. – bei Fehlen dieser Mittelinstanz – der Innenminister. In jedem Fall ist das Ministerium oberste Aufsichtsbehörde. In Auftragsangelegenheiten besteht auch eine die Zweckmäßigkeitskontrolle umfassende Fachaufsicht vonseiten der Staatsbehörden. Oberste Aufsichtsbehörden sind dann neben dem Innenminister auch die jeweils zuständigen Fachminister (z. B. bei Umweltmaßnahmen der Umweltminister). Zu den Aufsichtsmitteln zählen Informations-, Beanstandungs-, Anordnungsrecht, Ersatzvornahme und Bestellung eines Beauftragten. Gegen Entscheidungen der Aufsichtsbehörden steht den G. der Verwaltungsrechtsweg offen, wenn ihr Selbstverwaltungsrecht berührt ist.


Quelle: Duden Recht A-Z. Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf. 3. Aufl. Berlin: Bibliographisches Institut 2015. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.



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