Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Wolfgang Seifert

Migrations- und Integrationspolitik

Migrations- und Integrationspolitik sind eng miteinander verbunden. Die Migrationspolitik war lange auf die Begrenzung der Zuwanderung ausgerichtet. Seit 2000 ist eine integrationspolitische Neuausrichtung festzustellen. Deutschlands Maßnahmen gehen zum Teil sogar über den international üblichen Standards hinaus. Dennoch bleibt das Problem, dass diese erst sehr spät eingeleitet worden sind.

Zwischen Migrations- und Integrationspolitik besteht ein enger Zusammenhang. Das System der Gastarbeiteranwerbung seit Mitte der 1950er-Jahre bis zum Anwerbestopp war so angelegt, dass keine dauerhafte Zuwanderung entstehen sollte. Im Ideal sollten ausländische Arbeitskräfte nur für ein Jahr bleiben. Das scheiterte zwar am Widerstand der Industrie, dennoch blieb die Ausländerbeschäftigung stark an die wechselnden Erfordernisse des Arbeitsmarktes rückgebunden. Eine Möglichkeit zur Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis wurde offiziell erst 1965 geschaffen. Erst 1971 konnten Ausländerinnen und Ausländer, die sich mindestens fünf Jahre in Deutschland aufhielten, eine auf fünf Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis beantragen.

In der Rezessionsphase von 1967/68 funktionierte die Rückbindung der "Gastarbeiterbeschäftigung" an die Erfordernisse des Arbeitsmarktes wie geplant. Die Zahl der ausländischen Beschäftigten konnte kurzfristig deutlich reduziert werden. Somit war genau der gewünschte Effekt eingetreten: Ausländische Arbeitskräfte wirkten als Konjunkturpuffer, die Arbeitslosigkeit wurde exportiert und deutsche Arbeitskräfte blieben von den Auswirkungen der Rezession verschont. Kaum war die wirtschaftliche Flaute überwunden, standen ausländische Arbeitskräfte wieder in großer Zahl zur Verfügung. Nach dem Anwerbestopp von 1973 war die Rückführung der ausländischen Arbeitskräfte in diesem Umfang allerdings nicht mehr möglich, denn ausländische Arbeitskräfte konzentrierten sich in bestimmten Branchen des Produzierenden Gewerbes und bestimmten Tätigkeitsfeldern am unteren Ende der Arbeitsmarkthierarchie, für die auch bei steigender Arbeitslosigkeit keine deutschen Arbeitskräfte gewonnen werden konnten.

Deutschland wird zum Einwanderungsland

Somit war spätestens mit dem sich verstärkenden Familiennachzug nach dem Anwerbestopp klar, dass Deutschland zum Einwanderungsland geworden war. Politisch wurde dies jedoch nicht anerkannt. Bis in die 1990er-Jahre wurde an der Parole "Deutschland ist kein Einwanderungsland" festgehalten. Nach dem Anwerbestopp wurde eine Politik der Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung betrieben. Die Zahl der ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sollte begrenzt und an die Aufnahmefähigkeit der sozialen Infrastruktur angepasst werden (Meier-Braun 1988). So wurde der Zuzug von Ausländerinnen und Ausländern in Verdichtungsgebiete reguliert, um soziale Konflikte zu vermeiden. Dies führte zu einer Benachteiligung der ausländischen Bevölkerung auf dem Wohnungsmarkt, weil ihnen insbesondere der Zuzug in Wohnviertel mit billigem Wohnraum verwehrt wurde.

Ende der 1970er-Jahre sollte mit dem Kühn-Memorandum die integrationspolitische Wende herbeigeführt werden. Der ehemalige Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens Kühn wurde 1978 zum "Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien" ernannt. In seinem ersten Bericht im Jahr 1979 wurde darin die Anerkennung der faktischen Einwanderung, Integrationsmaßnahmen für ausländische Jugendliche, ein Optionsrecht für die deutsche Staatsbürgerschaft für in Deutschland geborene Kinder sowie die Vereinfachung des Einbürgerungsverfahrens gefordert.

Die widersprüchliche Integrationspolitik der 1980er- und 1990er-Jahre

Zu einer konkreten Umsetzung der Integrationsmaßnahmen kam es jedoch nicht. Mit dem Ende der sozialliberalen Koalition 1982 wurde die Migrationspolitik wieder ganz auf die Begrenzung der Zuwanderung ausgerichtet. 1983 wurde ein Gesetz zur "befristeten Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern" verabschiedet. Innerhalb eines Jahres konnten sich Ausländerinnen und Ausländer den Arbeitnehmeranteil ihrer Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung auszahlen lassen, falls sie bereit waren, in ihr Herkunftsland zurückzukehren. Arbeitslose erhielten eine zusätzliche Rückkehrhilfe von 10 500 DM.

Die Migrationspolitik der 1980er- und 1990er-Jahre war von dem – in sich widersprüchlichen – "Drei-Säulen-Modell" geprägt:
  • Integration der Ausländerinnen und Ausländer, die auf Dauer bleiben wollen;
  • Begrenzung des Ausländerzuzugs;
  • Förderung der Rückkehrbereitschaft und Erhaltung der Rückkehrfähigkeit.
Neuausrichtung der Integrationspolitik seit 2000

Seit dem Jahr 2000 lässt sich eine integrationspolitische Neuausrichtung feststellen. Mit der Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts im Jahr 2000 wurde in Deutschland erstmals das Abstammungsprinzip (ius sanguinis) bei der Staatsangehörigkeit um Elemente des Bodenprinzips (ius solis) erweitert. In Deutschland geborene Kinder von Ausländern erhalten seither neben der Staatsangehörigkeit der Eltern auch die deutsche Staatsbürgerschaft. Im Erwachsenenalter müssen sie sich dann für eine Staatsangehörigkeit entscheiden.

Mit dem Zuwanderungsgesetz von 2005 wurde das Ausländerrecht grundlegend reformiert und Integration als staatliche Aufgabe festgeschrieben. Zur Förderung der Integration wurden Integrationskurse eingeführt, die sich an den niederländischen und schwedischen Vorbildern orientierten. Sie sollten primär der Vermittlung von Deutschkenntnissen, aber auch der historischen, kulturellen und rechtlichen Orientierung in der deutschen Gesellschaft dienen.

Der Nationale Integrationsplan von 2007

Richtungweisend für die neue Integrationspolitik der Bundesregierung, der Bundesländer und der Kommunen war der Nationale Integrationsplan aus dem Jahr 2007. Integration wird darin als Aufgabe von nationaler Bedeutung angesehen. Der Nationale Integrationsplan setzt auf eine aktivierende und nachhaltige Integrationspolitik, die die Potentiale der Zugewanderten erkennt und stärkt und nicht nur auf Defizite fokussiert. Dabei wird auf die vielfältigen Fähigkeiten, die Leistungen und das Engagement der Migrantinnen und Migranten gesetzt. Ob diese jedoch ihre Kompetenzen zur Geltung bringen können, hängt auch von den sozialen Bedingungen und Barrieren ab, auf die sie treffen. Es werden aber auch Sanktionen für diejenigen Migrantinnen und Migranten angedroht, die sich einer Integration dauerhaft verweigern. Im Nationalen Integrationsplan wurden 10 Handlungsfelder definiert:
  • Die Verbesserung der Integrationskurse, z. B. Verbesserung des Kurserfolgs, Verbesserung der Qualifikation der Lehrkräfte und flächendeckendes Angebot
  • Die frühkindliche Bildung: Förderung der deutschen Sprache von Anfang an, z. B. durch Sprachförderung in Kindertageseinrichtungen.
  • Die Sicherung einer guten Bildung und Ausbildung, Erhöhung der Arbeitsmarktchancen, z. B. durch qualitative Verbesserung der Bildung und die Einführung von Ganztagsschulen, sowie die Verbesserung der Ausbildungschancen und Arbeitsmarktchancen durch eine Vielzahl von Maßnahmen.
  • Die Lebenssituation von Frauen und Mädchen verbessern und Gleichberechtigung verwirklichen, z. B. durch einen Aktionsplan der Bundesregierung zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen.
  • Die Integration vor Ort unterstützen, d. h. Projekte in den Kommunen und Wohnquartieren mit hohen Anteilen an Migrantinnen und Migranten zu fördern.
  • Kultur und Integration fördern, z. B. durch Förderung interkultureller Kompetenzen.
  • Integration durch Sport fördern, z. B. durch Schaffung nachhaltiger Angebote und Stärkung interkultureller Vermittler. Medien – Vielfalt nutzen, z. B. durch Einbeziehung der Migrantinnen und Migranten in die Redaktionen und Programme.
  • Die Integration durch bürgerschaftliches Engagement und gleichberechtigte Teilhabe fördern, z. B. durch interkulturelle Öffnung der Organisationen.
  • Weltoffene Wissenschaft, z. B. durch die Schaffung von wissenschaftsstandortfreundlicheren Rechtsgrundlagen für ausländische Studierende (Bundesregierung 2007).
Auch wenn die Bundesrepublik mit den eingeleiteten Maßnahmen die international üblichen Standards im Integrationsbereich erreicht und zum Teil darüber hinausgeht, bleibt das Problem, dass sie sehr spät eingeleitet wurden. Da Integration ein Prozess ist, der eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt und auch nur bedingt nachholend vollzogen werden kann, muss davon ausgegangen werden, dass sich der Erfolg der eingeleiteten Maßnahmen eher mittel- und langfristig zeigen wird. Zur Überprüfung des Integrationsfortschritts wurden auf der Ebene des Bundes und der Länder Monitoringsysteme eingerichtet (Seifert 2010).

Einbürgerungen

Staatsangehörigkeit und volle Bürgerrechte sind eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration. Ausländerinnen und Ausländer haben mit Erreichen des 16. Lebensjahres selbst die Möglichkeit, die deutsche Staatsbürgerschaft zu beantragen. Voraussetzung hierfür sind seit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts im Jahr 2000 ein rechtmäßiger Aufenthalt in Deutschland von mindestens acht Jahren, Bekenntnis zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung, die Bestreitung des Lebensunterhalts ohne Inanspruchnahme von Sozialleistungen und das Fehlen von Vorstrafen. Seit 1.9.2009 müssen zusätzlich Kenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse in Deutschland im Allgemeinen durch den sogenannten Einbürgerungstest nachgewiesen werden. Ehegattinnen und Ehegatten sowie minderjährige Kinder von anspruchsberechtigten Ausländerinnen und Ausländern können mit eingebürgert werden, auch wenn sie sich noch nicht acht Jahre in Deutschland aufhalten. Bei einer erfolgreichen Teilnahme an einem Integrationskurs kann die Staatsbürgerschaft bereits nach sieben Jahren beantragt werden, beim Vorliegen besonderer Integrationsleistungen, insbesondere von Sprachkenntnissen, kann die Staatsbürgerschaft bereits nach sechs Jahren erlangt werden.

Einbürgerungsquoten im Vergleich

Mit der Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts im Jahr 2000 wurde ein deutlicher Anstieg der Einbürgerungszahlen erwartet. Zwar waren die Einbürgerungszahlen mit knapp 187.000 die höchsten in der Geschichte der Bundesrepublik, entsprachen aber nicht den Erwartungen. In den Folgejahren gingen die Einbürgerungszahlen wieder zurück: im Jahr 2008 wurden nur noch 94.000 Ausländerinnen und Ausländer eingebürgert. Im Vergleich zu den 1980er-Jahren, als jeweils gut 20.000 Personen eingebürgert wurden, liegen diese Werte zwar immer noch hoch, aber im internationalen Vergleich ist die Einbürgerungsquote niedrig. Die traditionellen Einwanderungsländer wie USA und Kanada, aber auch Schweden, Großbritannien oder die Niederlande weisen deutlich höhere Einbürgungsquoten auf. Der Umstand, dass von Einbürgerungswilligen die Aufgabe der bisherigen Staatsbürgerschaft verlangt wird, ist ein wichtiges Integrationshindernis, auch wenn hier von den Behörden auf Ermessensbasis zunehmend toleranter entschieden wird. Außerdem lassen sich Bürger anderer EU-Länder vergleichsweise selten einbürgern, da für sie aufgrund der Freizügigkeit innerhalb der EU kaum Anreize für die Annahme der deutschen Staatsangehörigkeit bestehen.

Zwischen den einzelnen Bundesländern zeigen sich erhebliche Unterschiede bei der Einbürgerungsquote. Die niedrigen Werte in den Neuen Bundesländern dürften auf die kurze Migrationsgeschichte und noch immer kleine ausländische Wohnbevölkerung zurückzuführen sein. Aber auch Baden-Württemberg (1,1) und Bayern (1,2) weisen bezogen auf das Jahr 2007 niedrige Einbürgerungsquoten auf. Wesentlich höher fallen diese dagegen in Rheinland-Pfalz (2,3) und Schleswig-Holstein (2,9) aus (Worbs 2008:21). Dies dürfte vor allem auf Unterschiede bei den Anforderungen an die Sprachkenntnisse zurückzuführen sein. In Bayern und Baden-Württemberg müssen die Sprachkenntnisse durch das Zertifikat "Deutsch B1" nachgewiesen werden, während in anderen Bundesländern auf Ermessensbasis niedrigere Anforderungen gestellt werden.

Eingebürgerte sind insgesamt besser in den Arbeitsmarkt integriert. Einerseits kann davon ausgegangen werden, dass bei besser Integrierten die Einbürgerungsbereitschaft höher ist, andererseits wird für eine Einbürgerung ein Mindestmaß an Integration vorausgesetzt, indem Sprachkenntnisse und Lebensunterhaltssicherung ohne SGB II und ALG II gefordert werden. Somit fällt die Integrationsbilanz günstiger aus, wenn sie sich nicht nur auf die ausländische Bevölkerung bezieht, sondern auch auf Eingebürgerte (MGFFI 2008, Seifert 2007).


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