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31.5.2012 | Von:
Hans-Jörg Albrecht

Innere Sicherheit in Deutschland

Seit den 1950er-Jahren bis zum Ende des 20. Jahrhunderts ist die polizeilich registrierte Kriminalität stark angestiegen. Die Statistiken spiegeln die Entwicklung Deutschlands in einer Gesellschaft mit hoher Kriminalitätsbelastung wieder. Das Ausmaß der Unsicherheitsgefühle ist jedoch nicht vom Ausmaß der Kriminalität abhängig.
Die Polizeiliche Kriminalstatistik

Feststellungen zur Inneren Sicherheit in Deutschland basieren in der Regel auf der Polizeilichen Kriminalstatistik, in der die der Polizei bekannt gewordenen Straftaten registriert werden. Ferner werden von der Polizei Lageberichte veröffentlicht, die sich mit besonderen Erscheinungsformen der Kriminalität befassen (Rauschgift, Terrorismus, organisierte Kriminalität, Korruption oder Menschenhandel, www.bka.de/Berichte und Statistiken, Kriminalitätslage). Der so genannte Periodische Sicherheitsbericht fasst alle vorliegenden Erkenntnisse zu Entwicklungen der Kriminalität zusammen. Die Möglichkeiten einer europäisch oder international vergleichenden Analyse der polizeilich erfassten Kriminalität (vgl. u. a. Eurostat 2009) und damit die Betrachtung der für Deutschland beobachteten Kriminalität im Vergleich zu anderen Ländern sind beschränkt, weil die Unterschiede in den Erfassungssystemen und Deliktsdefinitionen noch zu groß sind.
Die Entwicklung der polizeilich registrierten Kriminalität zeigt für Deutschland, wie im Übrigen für andere europäische Länder, einen starken Anstieg seit den 1950er-Jahren bis zum Ende des 20. Jahrhunderts.
Entwicklung der polizeilich registrierten Kriminalität, 1950 - 2009Entwicklung der polizeilich registrierten Kriminalität, 1950 - 2009

Das Bild spiegelt die Entwicklung Deutschlands zwischen 1950 und 2009 in eine Gesellschaft mit hoher Kriminalitätsbelastung, die weitgehend durch Eigentums- und Vermögensstraftaten gekennzeichnet ist. Gewaltkriminalität nimmt einen lediglich kleinen Anteil ein (2009: 3,4 % aller polizeilich registrierten Straftaten). Diese Entwicklung lässt sich in allen westlichen Industriestaaten in diesem Zeitraum beobachten.

Die Mängel der Statistik

Die Erfassung von Sicherheit über die Polizeiliche Kriminalstatistik ist allerdings mit verschiedenen Problemen verbunden. Zunächst gehen in die Statistik nur die durch Opfer oder Zeugen angezeigten Straftaten sowie die durch die Polizei selbst ermittelten Delikte ein. Bekannt ist aber, dass nicht alle Opfer von Straftaten Anzeige erstatten und dass die Ermittlungstätigkeit der Polizei durch personelle und sachliche Ressourcen Beschränkungen erfährt. Kriminalität verbleibt zum großen Teil im Dunkelfeld, teilweise auch deshalb, weil informelle Systeme sozialer Kontrolle dafür sorgen, dass Straftaten beispielsweise in Betrieben, in der Schule, in der Nachbarschaft oder in der Familie intern und informell sanktioniert und erledigt werden. Häufig werden Anzeigen auch deshalb unterlassen, weil die Straftat als Bagatelle und nicht als Bedrohung der Sicherheit bewertet wird. Zum Teil ist die Nichtanzeige aber durch eine prekäre Situation der Opfer bestimmt, sei es, dass diese beispielsweise wegen ihrer Zugehörigkeit zur Drogenszene nicht ohne eigenes (Strafverfolgungs-)Risiko Anzeige erstatten können, sei es, weil sich Opfer wegen starker Abhängigkeiten, besonderer Verletzlichkeit oder Vergeltungsandrohungen nicht in der Lage sehen, Instanzen formeller sozialer Kontrolle einzuschalten (so z. B. Kinder im Falle von Misshandlung oder Missbrauch in der Familie). Der Anstieg der polizeilich registrierten Kriminalität dauert in Deutschland bis in die erste Hälfte der 1990er-Jahre an. Danach beginnt die Kriminalität zu sinken, ein Prozess, der auch in anderen europäischen Ländern beobachtet wird.

Die polizeilichen Kriminalstatistiken sind rückwärtsgerichtet. In den letzten Jahren lässt sich zunehmend Interesse an Prognosen der Entwicklung der Kriminalität, des Terrorismus und einzelner Kriminalitätsphänomene beobachten (Bedrohungseinschätzungen). Damit rücken solche sozialen Bedingungen in den Vordergrund, unter denen sich Bedrohungen verwirklichen und Gefahren neutralisiert werden können. Gerade im Bereich der Terrorismusbekämpfung gilt die Aufmerksamkeit heute der Entwicklung von "Frühwarnsystemen", die sich verschiedenen Phänomenen, so beispielsweise der Untersuchung von Radikalisierungs- und Rekrutierungsprozessen, widmen.

Tötungsdelikte im Vergleich, 2008Tötungsdelikte im Vergleich, 2008
Tödliche Gewalt im internationalen Vergleich

Gefahren für die Innere Sicherheit werden zwar auch anhand der allgemeinen Kriminalitätsentwicklung thematisiert. Doch konzentriert sich die Diskussion vor allem auf schwere Formen der Gewalt, ferner auf die organisierte, transnationale Kriminalität sowie den internationalen Terrorismus.

Gewalt tritt in unterschiedlichen Formen auf und betrifft, allerdings in unterschiedlichem Maße, alle Länder (v. Trotha 1997). So zählt der erste Bericht der UNESCO über das weltweite Ausmaß und Strukturen der Gewalt für das Jahr 2000 etwa 1,6 Millionen durch Gewalt verursachte Todesfälle (Krug u. a. 2003). Davon geht die Hälfte auf Suizid zurück, ein knappes Drittel betrifft Tötungsdelikte und etwa ein Fünftel resultiert aus bewaffneten Konflikten. Die regionale Verteilung ist ebenso eindeutig wie die Verteilung der Gewalt entlang des Alters, nach dem Geschlecht und dem ökonomischen Entwicklungsstand. Es sind vor allem die armen Länder, die unter der Gewalt leiden. Werden in Ländern mit hohem Einkommen etwa 14 Todesfälle durch Gewalt pro 100.000 gezählt, so sind es in armen Ländern 32 (Krug u. a. 2002: S. 10). Weltweit sind 80 % der Opfer von vorsätzlichen Tötungsdelikten (vor allem junge) Männer. Im historischen Rückblick hat sich also jedenfalls in den europäischen Ländern die tödliche Gewalt langfristig und deutlich reduziert (Eisner 1997). Der Rückgang liegt vor allem vor dem Beginn des 20. Jahrhunderts. Seitdem sind die Tötungsdelikte in Westeuropa relativ stabil. In Deutschland – wie in den meisten anderen europäischen Ländern – sinkt die Rate vollendeter Tötungsdelikte bis auf 0,8/100.000 im Jahr 2009.

Sexualmorde an Kindern 1972 - 2009Sexualmorde an Kindern 1972 - 2009
Veränderungen in der Struktur der Tötungsdelikte

Mit der langfristigen Abnahme ist in Europa und in Deutschland vor allem eine Veränderung in der Struktur der Tötungsdelikte verbunden, die heute ganz überwiegend als soziale Nahraumdelikte auftreten. Täter und Opfer kennen sich und sind häufig miteinander verwandt. Die Tötung zwischen Fremden wird dagegen zu einer Randerscheinung eines ohnehin schon seltenen Ereignisses. Dies schließt aber nicht aus, dass in seltenen Ereignissen tödlicher Gewalt besondere Bedrohungen der Sicherheit und unabweisbarer Bedarf nach kriminalpolitischen Maßnahmen gesehen werden. So haben einzelne Fälle von Sexualmorden an Kindern in Deutschland ab Mitte der 1990er-Jahre auch als Folge kontinuierlicher Medienberichterstattung zu dem Eindruck eines deutlichen Anstiegs dieser Verbrechen und zu einer erheblichen Ausweitung der strafrechtlichen Maßregel der Sicherungsverwahrung geführt. Dem steht eine langfristige Abnahme der Sexualmorde an Kindern gegenüber, die bereits in den 1970er-Jahren einsetzt, aber in den kriminalpolitischen Debatten keine Rolle gespielt hat. Dies war wohl dem oben angesprochenen unerschöpflichen Sicherheitsbedürfnis geschuldet (Albrecht 1999).

Die neben Alter und Krankheit häufigsten Todesursachen

Die Daten zu tödlicher Gewalt lassen sich in Beziehung setzen zu Kennziffern des Suizids, der Todesfälle im Straßenverkehr und anderer tödlicher Unfälle. Danach ergibt sich für Deutschland ein Bild, das vor allem Unfälle als größtes Risiko hervorhebt: Tödliche Gewalt tritt vergleichsweise selten auf, insbesondere wenn auf Tötungsdelikte durch Fremde abgehoben wird. Gefahren für das Leben resultieren in Deutschland in ungleich höherem Maße aus dem Straßenverkehr sowie aus anderen Lebensbereichen und Betätigungen, wie die auf Unfälle zurückführbaren Todesfälle ausweisen. In besonderem Maße richtet sich die Gewalt eines Menschen aber gegen sich selbst. Knapp 10 000 Suizide repräsentieren mehr als das Zehnfache der durch eine fremde Hand verursachten Todesfälle.

Neue Bedrohungen der Sicherheit?

Seit den 1980er-Jahren konzentriert sich die Diskussion um die Innere Sicherheit immer stärker auf die transnationale und organisierte Kriminalität sowie den internationalen Terrorismus. Ein besonderes Gefahrenpotenzial wird bei organisierter Kriminalität in erheblichen illegalen Profiten sowie in effektiven Netzwerken und Organisation enthaltener Beständigkeit und Nachhaltigkeit gesehen. Befürchtet werden destabilisierende Auswirkungen auf Gesellschaft und staatliche Institutionen, die nicht zuletzt aus Korruption und, angesichts grenzüberschreitender organisierter krimineller Betätigung, aus den Beschränkungen der Institutionen strafrechtlicher Sozialkontrolle auf das Territorium des Nationalstaates folgen sollen.

Die transnationale organisierte Kriminalität

Bei den Phänomenen der transnationalen organisierten Kriminalität geht es im Wesentlichen um wirtschaftliche Transaktionen verbotener Güter oder Dienstleistungen. Menschen- und Drogenhandel, die Schleusung von Immigranten, die Verschiebung von Waffen, die Geldwäsche oder die illegale Beseitigung gefährlicher Industrieabfälle beruhen auf einem strafrechtlichen Verbot sowie auf dem Zusammenwirken von Nachfrage und Angebot und der Ausbildung von Schwarzmärkten (Reuter/Trautmann 2009). Schwarzmärkte unterscheiden sich allerdings in wesentlichen Elementen von den legalen Märkten. Märkte sind gekennzeichnet durch Konkurrenz im Bestreben, Marktanteile auszudehnen und das Ziel, den Ab- und Umsatz sowie die Gewinne zu erhöhen. Dies wird weitgehend über Rationalisierung, Produktentwicklung und die Bewerbung von Produkten verfolgt. Bei Streitigkeiten um unlautere Konkurrenz oder wegen der Schlecht- oder Nichterfüllung von Verträgen können Schlichtungs- oder gerichtliche Verfahren eingeleitet und rechtlicher Zwang angewendet werden. Da das strafrechtliche Verbot in den Schwarzmärkten verhindert, dass beispielsweise im Groß- und Kleinhandel mit Heroin oder Kokain auf großflächige Werbung zurückgegriffen oder dass bei Konflikten eine legale Erzwingung durch Gerichte eingesetzt wird, bleiben nur die informelle Konfliktschlichtung, die Selbsthilfe in Form von Gewalt oder Drohung mit Gewalt.
Die den Schwarzmärkten eigenen Beschränkungen durch strafrechtliche Prohibition und das Risiko polizeilicher Ermittlungen verhindern aber, dass kriminelle Organisationen groß und beständig werden können. Größe und unternehmensähnliche Organisation erhöhen nämlich die Sichtbarkeit und damit das Risiko des Zugriffs durch Polizei und Strafverfolgungsbehörden. Die empirische Forschung zu Märkten illegaler Güter und Dienstleistungen sowie organisierter Kriminalität weist darauf hin, dass der auch durch Hollywood-Filme ("Der Pate") begründete Mythos der Mafia keinen empirischen Rückhalt hat. Vielmehr handelt es sich um eher instabile Gruppen und um lose Netzwerke; der insgesamt hohe Umsatz im Handel mit Drogen und anderen illegalen Gütern sowie Dienstleistungen verteilt sich auf viele Teilnehmer im Groß- und Zwischenhandel und konzentriert sich bei illegalen Drogen insbesondere auf den Kleinhandel der Straße. Erfolge polizeilichen Zugriffs auf illegale Märkte haben bisher nicht zu einer dauerhaften Beeinträchtigung von Angebot und Nachfrage geführt. Werden kriminelle Gruppen zerschlagen, so werden sie nicht nur in relativ kurzer Zeit wieder ersetzt, es kommt teilweise auch zu einer Phase des Aufflammens von Gewalt, die Verteilungskämpfe um frei gewordene Marktanteile und um die Neuordnung der Märkte anzeigt (Schönenberg 2000). Dies verweist auf enge Grenzen, die der strafrechtlichen Sozialkontrolle in illegalen Märkten dann gesetzt sind, wenn nachhaltige Nachfrage aus der Gesellschaft nach bestimmten Gütern oder Dienstleistungen trotz eines Verbots vorhanden ist.

Der internationale Terrorismus

Besondere Gefahren werden auch mit dem Phänomen des internationalen, religiös motivierten Terrorismus verbunden. Die Anschläge auf New York (2001), Madrid (2003) und London (2005) haben große Aufmerksamkeit der Medien, der Öffentlichkeit und der Politik auf sich gezogen. Es handelt sich hierbei um Ereignisse mit einer extrem geringen Wahrscheinlichkeit einerseits und extrem starken Auswirkungen (in der öffentlichen Wahrnehmung) andererseits. Insoweit ergibt sich die Frage – ebenso wie bei Amok und anderen Formen extremer (aber sehr seltener) Gewalt -, wie mit solchen Risiken umgegangen werden soll und welche Präventions- und Sicherheitsvorkehrungen in ökonomischer, sozialer und rechtlicher Hinsicht vertretbar sind. Zuverlässige Möglichkeiten der Vorhersage sind kaum möglich, Prävention ist grundsätzlich beschränkt und Sicherheitsvorkehrungen haben zum Teil nicht mehr als eine symbolische Funktion. Zudem können im Grunde effektive Sicherheitstechniken und -maßnahmen unerwünschte und kostenträchtige Folgen nach sich ziehen. Neben einem unter Umständen übermäßigen und nicht effizienten ökonomischen Aufwand ist auch an unverhältnismäßige Eingriffe in die Privat- und Intimsphäre zu denken (Scanner) oder an Diskriminierung und Ausgrenzung durch Erstellung und Verwendung von Terroristenprofilen, in denen Religionszugehörigkeit, ethnische Herkunft oder Staatsangehörigkeit eine Rolle spielen (Profiling , Rasterfahndung). Seit dem 11.9.2001 haben sich Praktiken der Warnung vor terroristischer Gewalt durchgesetzt, die in regelmäßigen Abständen mögliche Szenarien terroristischer Anschläge vorstellen und betonen, dass die Gefahr terroristischer Gewalt real sei, dass sich Deutschland im Fadenkreuz von Terroristen befinde und dass mit tödlichen Anschlägen gerechnet werden müsse. Neben der Sensibilisierung für extremistische Gewalt und der Mobilisierung dienen derartige Warnungen wohl vor allem der Entlastung der politischen Entscheidungsträger.

Sicherheit und Sicherheitsgefühle

Der Wahrnehmung der Sicherheit in der Öffentlichkeit und Sicherheitsgefühlen kommt erhebliche Bedeutung zu. Unsicherheitsgefühle konzentrieren sich auf nach den vorhandenen Erkenntnissen auf Gefahren, die im Vergleich nur ganz geringfügig zu Lebens- und Gesundheitsgefährdungen oder Einbußen an materiellen Gütern beitragen. Dass Sicherheitsgefühle und Sicherheit indizierende Daten auseinanderfallen können, ist seit langer Zeit bekannt. Eine im Jahr 2005 durchgeführte Untersuchung in Ländern der Europäischen Union, in der die Befragten zu dem Ausmaß selbst erlittener Straftaten ebenso befragt wurden wie zur Kriminalitätsangst (die mit der Frage erfasst wurde, ob eine Person nach Einbruch der Dunkelheit das Haus oder die Wohnung verlassen würde oder dies aus Angst vor Kriminalität unterlässt) zeigt, dass das Ausmaß der Unsicherheitsgefühle nicht vom Ausmaß der Kriminalität abhängig ist.

Unsicherheitsgefühle im internationalen Vergleich

Die höchsten Ausprägungen von Kriminalitätsangst finden sich gerade in den europäischen Ländern mit den niedrigsten Kriminalitätsraten. Das Auseinanderfallen von Sicherheit und Sicherheitsgefühlen wird auch als Paradox bezeichnet. Denn Unsicherheitsgefühle sind offensichtlich in solchen sozialen Gruppen deutlicher ausgeprägt, die ein relativ niedriges Risiko, Opfer von Straftaten zu werden, aufweisen. Alte Menschen und Frauen werden in der Forschung als besonderes anfällig für Unsicherheitsgefühle herausgehoben, obwohl sie gerade im Hinblick auf Gewalt ein erheblich geringeres Risiko tragen als junge Männer, die nicht nur häufiger Täter von Gewalt sind, sondern ebenso häufig Opfer von Gewalt. Menschen tendieren dazu, für ihre Stadt oder das Land, in dem sie leben, insgesamt einen Kriminalitätsanstieg wahrzunehmen, während für die eigene, engere Wohngegend und Nachbarschaft von einer stabilen Kriminalitätsentwicklung ausgegangen wird. Dass Risikowahrnehmungen mitunter zu (im Hinblick auf die objektive Sicherheit) fatalen Entscheidungen führen können, zeigt in den USA nicht zuletzt nach dem Terroranschlag des 11.9.2001 die massenweise Flucht aus dem Flugzeug als Transportmittel in den Straßenverkehr. Diese Verlagerung vom Flugzeug auf die Straße hat, so wird begründet geschätzt, zu etwa 1600 zusätzlichen Straßenverkehrstoten geführt (Gigerenzer/Gaissmaier 2006).

Die Kluft zwischen objektiver Sicherheitslage und subjektivem Unsicherheitsgefühl

Zur Erklärung des Auseinanderklaffens von objektiver Sicherheitslage und der wahrgenommenen und empfundenen Sicherheit sind verschiedene Ansätze entwickelt worden. Besonders plausibel erschien zunächst die empirisch aber nicht belegbare Überlegung, dass Unsicherheitsgefühle entscheidend durch selbst erlittene Straftaten beeinflusst werden. Sicher haben auch die Medien einen erheblichen Einfluss auf Sicherheitsgefühle, der einerseits als "Festlegung der Tagesordnung" (welche Gefahren in einer Gesellschaft überhaupt thematisiert werden) bezeichnet werden kann, andererseits als Verstärker bereits vorhandener Risikowahrnehmung und Sorgen wirkt. Unsicherheitsgefühle hängen darüber hinaus mit der Wahrnehmung des eigenen Wohnumfelds zusammen. Sichtbare Zeichen des Zerfalls von sozialer Ordnung in der Nachbarschaft und das darauf beruhende negative Erleben des Wohnumfelds wirken sich auf Unsicherheitsgefühle aus. Schließlich kann auch davon ausgegangen werden, dass Kriminalitätsangst mit allgemeinen, diffusen Lebensängsten eine enge Verbindung eingeht. Die Wahrnehmung einer unsicheren Zukunft und undurchschaubarer Wirkungszusammenhänge ist eine typische Erscheinung von Gesellschaften, die durch schnelle und tiefgreifende Veränderungen der Wirtschaft und der Grundlagen sozialer Integration geprägt sind. Derartige Zukunftsängste müssen bewältigt werden. Bewältigung wird dann ermöglicht, wenn die (diffusen) Ängste auf Themen ausgerichtet werden, über die mit anderen gesprochen werden kann und für die Verantwortliche genannt werden können. Hierfür bieten sich Kriminalität und vor allem Gewalt an. Hieraus entsteht im Übrigen ein erheblicher Anreiz, Kriminalität und innere Sicherheit in Wahlkampagnen politisch zu nutzen. Als besonders attraktiv erweisen sich für die Bewältigung von Ängsten aber technische Systeme, die der Sicherheit dienen sollen. Gerade die Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist offensichtlich geeignet, Sicherheitsgefühle zu erhöhen, obwohl sie in objektiver Hinsicht nicht mehr Sicherheit (in Form der Reduzierung von Kriminalität) schafft.

Unsicherheitsgefühle hängen auch stark mit Vertrauen in Staat und gesellschaftliche Einrichtungen zusammenhängen. Dort, wo das Vertrauen in staatliche Institutionen (Polizei, Gerichte etc.) stark ausgeprägt ist, fallen die Unsicherheitsgefühle schwächer aus. Dort, wo das Vertrauen in staatliche Instanzen fehlt, ist die Unsicherheit erhöht. Dies deckt sich mit Erkenntnissen zur generellen Funktion und Rolle von Vertrauen in Gesellschaften. Mangelndes Vertrauen resultiert in einer schwachen Zivilgesellschaft mit geringer Bereitschaft zu kollektivem Engagement, zur Zusammenarbeit und gegenseitigen Unterstützung. Das Phänomen, dass zerbrochene Fensterscheiben, sofort repariert werden müssen, um den Niedergang eines Wohnviertels und das Ansteigen der Kriminalität zu verhindern, lässt sich so erklären. Wenn in einer Nachbarschaft oder in einem Stadtteil Misstrauen vorherrscht, dann werden sich Nachbarn bei Gefahren und Problemen nicht gegenseitig unterstützen, sie werden mit der Polizei nicht zusammenarbeiten und nur auf ihren eigenen Vorteil achten. Im Gegenzug kommt es offensichtlich zu einem stärkeren Verlangen nach vergeltenden und harten Strafen.
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