Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Johannes Berger

Kontroversen

Die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik wird kontrovers diskutiert. Der Streit entzündet sich vornehmlich zwischen den zwei wichtigsten wirtschaftswissenschaftlichen Schulen, dem Keynesianismus und dem Neoliberalismus. Mit Blick auf die institutionellen Unterschiede von Ländern wird zwischen einem liberalen und koordinierten Marktwirtschaftmodell differenziert.

Im Zentrum der Kontroversen um die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland steht die Frage, welche Rolle der freien Konkurrenz für die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten zugebilligt wird. Antworten auf diese Frage hängen letztlich von einem Urteil darüber ab, was Märkte für die Produktion von Wohlfahrt zu leisten imstande sind. Auch bei Anerkennung der Unverzichtbarkeit von Märkten für die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten werden drei Aspekte kontrovers diskutiert. Erstens, sind Märkte sich selbst regulierende Gebilde zum Vorteil aller und stören daher Staatseingriffe nur das prinzipiell "wohltätige" Wirken von Märkten? Zweitens, ist es im Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland zu einer Erosion der sozialen Einbettung von Märkten gekommen und wie ist diese Erosion zu bewerten? Drittens, welche Güter und Dienste sollten von privaten Unternehmen angeboten werden und welche vom Staat?

Die Kontroverse um die Selbstregulierungsfähigkeit einer Marktwirtschaft

Die erste Kontroverse ist von den beiden wichtigsten wirtschaftswissenschaftlichen Schulen, dem Keynesianismus einerseits, der Neoklassik andererseits ausgefochten worden. Sie betrifft die Stabilität und Selbstregulierungsfähigkeit marktwirtschaftlicher Systeme. Während die Neoklassik dem Marktsystem eine dem Preismechanismus zu verdankende inhärente Tendenz zum Gleichgewicht unterstellt, betont der Keynesianismus die potenzielle Instabilität dieses Systems. Bezogen auf das wirtschaftspolitische Ziel der Vollbeschäftigung kommen beide Schulen zu gegensätzlichen Empfehlungen. Die Neoklassik nimmt an, dass Vollbeschäftigung über flexible Löhne hergestellt werden kann. Konkret bedeutet dies, Arbeitslosigkeit über Lohnsenkungen abzubauen. Aus dieser Sicht sind in erster Linie starre Löhne für Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt verantwortlich. Der Keynesianismus hingegen geht davon aus, dass auch ein völlig flexibler Preismechanismus keine ausreichende Garantie dafür ist, ein Gleichgewicht bei Vollbeschäftigung zu erreichen. Vielmehr kann es sein, dass die Wirtschaft in einem Unterbeschäftigungsgleichgewicht verharrt. Schuld daran ist die Investitionszurückhaltung der Unternehmer, die wegen unsicherer Erwartungen über zukünftige Absatzchancen weniger investieren, als für ein Vollbeschäftigungsgleichgewicht erforderlich wäre. Ein solches Gleichgewicht verlangt, dass Unternehmen Investitionen in der gleichen Höhe tätigen wie Haushalte sparen. Wenn sie weniger investieren, bleibt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage hinter dem Angebot zurück. Die mangelnde Nachfrage führt dann zur Entlassung von Arbeitskräften. Da für die Unternehmen kein Anreiz besteht, die Nachfragelücke durch Investitionen zu schließen, kann nur der Staat mithilfe einer antizyklischen, fallweisen Stabilitätspolitik die Wirtschaft aus der Unterbeschäftigungssituation herausführen. Das wichtigste Instrument dieser Politik ist das staatliche Budget. Dem Staat wird zugetraut, mittels einer Politik des sogenannten deficit spending (die Ausgaben liegen über den Einnahmen) die Rezession zu überwinden und das Ziel der Vollbeschäftigung wieder anzusteuern. [1] Insofern unterscheiden sich beide Schulen nicht nur danach, für wie stabil sie die Wirtschaft halten, sondern auch und gerade danach, welche Potenzen sie dem Staat unterstellen. Keynesianer sind davon überzeugt, dass der Staat die Konjunktur wie einen Wagen steuern kann. Neoklassiker halten dem entgegen, dass staatliche Eingriffe in die Wirtschaft die Selbstheilungskräfte der Wirtschaft eher behindern als befördern.

Die Abkehr vom und die Wiederkehr des Keynesianismus

In der Bundesrepublik hat der (Vulgär-)Keynesianismus mit dem Stabilitätsgesetz von 1967 gesetzliche Form erhalten. Mit ihm wurden ein stabiles Preisniveau, ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht, ein hoher Beschäftigungsstand und vor allem ein stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum zu Staatsaufgaben erklärt. Das Gesetz macht den Staat dafür verantwortlich, dass der Zustand der Wirtschaft diesen wünschenswerten Zielsetzungen entspricht, ohne dass hinreichend geklärt worden wäre, ob eine solche Verantwortung die staatlichen Handlungsmöglichkeiten nicht bei weitem übersteigt. Schon weil unklar ist, ob die postulierten Ziele alle gleichzeitig angesteuert werden können, orientiert sich das wirtschaftspolitische Handeln seit den 1980er-Jahren nicht mehr am Stabilitätsgesetz.

Über die konjunkturpolitischen Effekte schuldenfinanzierter Staatsausgaben hat es eine endlose Debatte gegeben. Es steht zwar außer Frage, dass solche Staatsausgaben die Nachfrage genau in der Höhe der zusätzlichen Verschuldung erhöhen (und insofern wirksam sind), ihre eigentliche Rechtfertigung besteht aber in der sog. Multiplikatorwirkung der staatlichen Ausgabenprogramme. Der Lehrbuch-Keynesianismus nimmt an, dass jede zusätzliche Staatsausgabe die Nachfrage um einen Faktor > 1 vervielfacht. Falls jedoch die Konsumenten und Investoren voraussehen, dass solche Ausgaben wegen der steigenden Staatsverschuldung nur zu höheren Steuern und Kreditzinsen führen und eventuell die Inflation anheizen, stellt sich der gewünschte Effekt nicht ein. Solche Argumente haben zur Abkehr des wirtschaftswissenschaftlichen mainstream vom Keynesianismus geführt und den Wechsel von der nachfrageorientierten zur angebotsorientierten Wirtschaftspolitik in der ersten Amtszeit von Helmut Kohl motiviert. In der jüngsten Wirtschaftskrise ist jedoch der schon totgeglaubte Keynesianismus wieder zu neuem Leben erweckt worden. Der amerikanische Präsident Barack Obama brachte im Januar 2009 ein Gesetz durch den Kongress, das konjunkturpolitische Maßnahmen in der Höhe von 787 Milliarden Dollar vorsieht. Auch die Bundesregierung schnürte im Winterhalbjahr 2008/2009 zwei umfangreiche Konjunkturpakete, um mittels Abgabensenkungen, höherer Transfers, zusätzlicher öffentlicher Investitionen und Zuschüssen wie der Abwrackprämie für Autos die Binnennachfrage zu stimulieren. (Deutsche Bank, Monatsbericht Oktober 2010).

Die Grenzen keynesianischer Instrumente

Auch wenn empirische Studien nachweisen würden, dass die Konjunktur prinzipiell gesteuert werden kann, so stehen einer unbekümmerten Anwendung keynesianischer Instrumente gleichwohl zwei elementare Hindernisse im Wege. Zunächst ist die Nachfragesteuerung umso wirksamer, je geschlossener die Volkswirtschaft ist. In einer international stark verflochtenen Wirtschaft wie der deutschen Wirtschaft drohen konjunktursteuernde Maßnahmen hingegen zu verpuffen. Keynesianische Konjunkturpolitik setzt sodann zwingend voraus, dass im Aufschwung entstehende Budgetüberschüsse eingesammelt werden (das Stabilitätsgesetz sah eine solche Maßnahme mit der Konjunkturausgleichsrücklage vor). An dem Willen hierzu hat es aber der Politik gemangelt. Insofern scheitert der Keynesianismus letztlich an der Politik und nicht an seiner umstrittenen makroökonomischen Begründung. Mittlerweile ist die Staatsverschuldung in einem Ausmaß angewachsen, die weiteres deficit spending ohne verlässlichen Abbau des Defizits in besseren konjunkturellen Phasen verbietet. Hauptsächlich wegen der mangelnden Verlässlichkeit des Schuldenabbaus im Aufschwung hat eine Politik, die auf die Verbesserung der Angebotsbedingungen setzt, die Oberhand über die Nachfragesteuerung gewonnen. Die zentralen Elemente dieser Politik sind Haushaltsdisziplin, eine antiinflationäre Geldpolitik, die Flexibilisierung des Arbeitsmarkts und Investitionen in Bildung und Infrastruktur.

Erosion des Modells Deutschland?

In Deutschland ist der Keynesianismus erst sehr spät (1967) zur herrschenden Lehre geworden und seine Vorherrschaft war zeitlich eng begrenzt. Schon Ende der siebziger Jahre begann auch die Regierung wieder von ihm abzurücken. Insofern bildet er kein tragendes Element des "Modells Deutschland", wenn man darunter eine spezifische institutionelle Ausprägung des Kapitalismus versteht, welche die deutsche Variante vor allem von der angelsächsischen unterscheidet. Dieses Modell ist der Gegenstand der zweiten, hier zu besprechenden Kontroverse. Typisch für das deutsche Modell sind hoch regulierte Arbeitsmärkte, die dem Schutz der Arbeitnehmerschaft dienen, ein ausgebautes, auf dem Prinzip der Sozialversicherung beruhendes System sozialer Sicherheit und sozialpartnerschaftliche Beziehungen zwischen Kapital und Arbeit. Darüber hinaus sind auch die Beziehungen zwischen Unternehmen in stabile Unternehmensverflechtungen und soziale Netzwerke eingebettet, bei denen den Hausbanken der Unternehmen eine Schlüsselrolle zukommt (die Deutschland AG). Ebenso gehört zum "Modell Deutschland", dass die Tätigkeiten von Professionen (Ärzte, Rechtsanwälte) hochgradig reguliert sind. Dem Wettbewerb auf diesen Gebieten sind in diesem Modell nicht nur durch staatliche Vorschriften, sondern auch durch eine professionelle Ethik der Berufsgruppen von Ärzten und Anwälten enge Grenzen gezogen.

Der Unterschied zwischen liberaler und koordinierter Marktwirtschaft

Im Blick auf solche institutionelle Unterschiede von Ländern, die alle dem Typ der "liberal democracies" (einer Kombination von politischer Demokratie und Marktwirtschaft) zuzurechnen sind, haben Hall/Soskice (2001) stark typisierend zwischen einem Modell der liberalen Marktwirtschaft und einem Modell der koordinierten Marktwirtschaft unterschieden. Im ersteren Modell regelt ein Unternehmen alle seine wirtschaftlichen Beziehungen (zu Kunden, zur Belegschaft, zu den Kapitalgebern etc.) durch Marktbeziehungen, im zweiten durch "strategische Interaktion". Darunter ist eine nicht-marktförmige Form der Koordination gemeint, in der jeder Akteur zwar seine Interessen durchzusetzen versucht, aber zuverlässige soziale Bindungen und allseits anerkannte Rechtsregeln und Verhaltensnormen die Kooperation aller Beteiligten prägen. Ablesen lässt sich dies z. B. an der Institutionalisierung des Klassenkonflikts, die Tarifauseinandersetzungen in ein enges Schema von Rechtsregeln presst (Dahrendorf 1957).

Im Zentrum der von Hall/Soskice (2001) getroffenen Unterscheidung stehen Unternehmensbeziehungen. Aber diese Unterscheidung lässt sich so erweitern, dass auch andere Aspekte des Modells Deutschland zwanglos unter den Oberbegriff "koordinierte Marktwirtschaft" subsumiert werden können. Für die koordinierte Marktwirtschaft ist generell die soziale Regulierung typisch, für die liberale Marktwirtschaft dagegen die Liberalisierung aller wirtschaftlichen Beziehungen (Scharpf 2010: 235). Die empirische Behauptung lautet dann, dass die koordinierte (korporative) Marktwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland einem Erosionsprozess ausgesetzt ist und sich mehr oder minder unaufhaltsam dem liberalen Modell annähert.

Der Wandel vom koordinierten zum liberalen Marktmodell

Wie lässt sich belegen, dass die Tage der "koordinierten Marktwirtschaft" gezählt sind? Für den Unternehmenssektor gilt der (vermeintliche) Siegeszug der mehr oder weniger ausschließlichen Ausrichtung der Unternehmensführung an den Aktionärsinteressen (sharholder value-Ansatz) über die Einbeziehung der Interessen anderer Anspruchsgruppen (stakeholder-Ansatz) als nicht widerlegbare Evidenz für die Expansion des Marktmodells. Ferner werden das Wirken von Hedgefonds und sog. private equity Gesellschaften angeführt, um zu belegen, dass das "Modell Deutschland" erodiert, Privatinteressen das Wirtschaftsgeschehen beherrschen und das Gemeinwohl keine Rolle mehr spielt. [2]

In Erinnerung an die schöne Zeit eines sozial gebändigten Kapitalismus diagnostiziert Streeck (2010: 576) den "Verfall und die Zersetzung eines institutionalisierten Regimes, dem es für eine ganze Weile recht erfolgreich gelang, die Kräfte des Marktes einzudämmen, die in der Richtung höherer Ungleichheit, weniger Sicherheit, höherer Belohnungen für die Gewinner und stärkeren Drucks auf die Verlierer wirkten." Auch wenn schwerlich geleugnet werden kann, dass die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten über den Markt seit Anfang der 1980er-Jahre deutlich zugenommen hat (weiteres empirisches Material hierzu weiter unten in Abschnitt 6), so wäre es gleichwohl vorschnell, daraus auf einen generellen Wohlfahrtsverlust zu schließen. Der Sachverständigenrat kam in seinem Gutachten 2005/06 (S. 463) auf der Grundlage einer Auswertung verfügbarer empirischer Studien z. B. zu dem Ergebnis, dass private-equity-Unternehmen verglichen mit ähnlichen, aber anderweitig finanzierten Unternehmen immerhin schneller wachsen und mehr Arbeitsplätze als diese schaffen. Höpner (2003) ist in einer empirischen Studie zu der aktionärsorientierten Unternehmensführung der 40 größten, an der Börse notierten Unternehmen der Befürchtung entgegengetreten, dieser neue Stil der Unternehmensführung werde die Sozialpartner auseinandertreiben. Unternehmen, die den shareholder value-Ansatz verfolgen, bekämpfen weder den Flächentarifvertrag noch die Mitbestimmung (Höpner 2003, Kap. 5.1). Zumindest in dieser Hinsicht kommt es also nicht zu einer Erosion des Modells in dem Maß, in dem die Orientierung an Aktionärsinteressen zur Unternehmensmaxime wird.

Der Anstieg der Staatsquote und die Herausforderungen des Neoliberalismus

Die gleiche Fragestellung – was kann der Markt, was kann der Staat – bildet auch den Hintergrund der dritten, bis in die Gegenwart andauernden Kontroverse. Konkret geht es darum, welche Aufgaben dem Markt und welche dem Staat übertragen werden sollen. Der Streit entzündet sich an den Vorhaben der Privatisierung bisher vom Staat erledigter Aufgaben einerseits, der Deregulierung wirtschaftlicher Tätigkeiten andererseits. Die bevorzugte Arena der Deregulierungsdebatte ist der Arbeitsmarkt. Weitere Stichworte einer uferlosen Debatte sind "Abbau des Sozialstaats" und "Zurückdrängung der Macht der Gewerkschaften". Wer für solche Zielsetzungen eintritt, wird oft reflexartig des Neoliberalismus bezichtigt. Ein Begriff, der in der Gründungsphase der Bundesrepublik noch positiv besetzt war, da er der Abgrenzung eines moderaten Liberalismus gegen den Manchester-Liberalismus diente, ist damit unter Sozialstaatsverfechtern zu einem Schimpfwort geworden. [3] Es ist aber beileibe nicht so, dass einem jahrzehntelangen Rückzug des Staats aus ihm früher zugeordneten Verantwortungsbereichen endlich Einhalt geboten werden müsste. In der langfristigen historischen Sicht war es vielmehr die Staatstätigkeit, die sich auf immer weitere Gebiete und Aufgabenfelder ausgedehnt hat. [4]

Diese Ausdehnung spiegelt sich in globalen Kennziffern wie der Staatsquote, der Sozialleistungsquote und der Abgabenquote wider. Die Staatsquote, also der Anteil der Staatsausgaben am BIP, ist von 32, 9 % 1960 auf 47,9 % 2009 gewachsen. [5] Zwar gelang es drei Jahre zuvor, sie auf 45,3 % zu drücken, aber dieser Erfolg war nur von kurzer Dauer. Die Staatsausgaben setzen sich aus den Ausgaben der Gebietskörperschaften und der Sozialversicherung zusammen. Bezeichnend ist, dass der Anteil der Gebietskörperschaften im Jahr 2009 (Bund, Länder und Gemeinden) verglichen mit 1970 in etwa konstant geblieben ist (Bundesministerium der Finanzen, 24.8.2010). Der Anstieg der Staatsquote ist daher gleichbedeutend mit dem Anstieg der Ausgaben für soziale Sicherung. Absolut gesehen beliefen sich die Staatsausgaben 1959 auf ganze 14, 3 Mrd. Euro. 1970 waren sie bereits auf 100 Milliarden angewachsen, zwanzig Jahre später lagen sie bereits bei 585 Milliarden und 2006 überschritten sie die Grenze von einer Billion Euro (Statistisches Bundesamt, Fachserie 14). Die Sozialquote, definiert als der Anteil der Sozialausgaben am BIP, nahm von 1960 bis 2005 von 21,1 % auf 31 % zu. Die Abgabenquote, (der Anteil von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen am BIP) hat sich nach der Berechnungsmethode des Bundesministeriums der Finanzen auf einen Wert um die 38 % eingependelt (2008) und liegt damit knapp unterhalb des Mittelwerts im Europa der 27. Ein allein lebender Arbeitnehmer ohne Kinder mit einem Durchschnittseinkommen von 40.000 Euro musste im Jahr 2009 von jedem zusätzlich verdienten Euro 65 % seines Bruttogehalts (zuzüglich der Sozialversicherungsbeiträge des Arbeitgebers) an Steuern und Abgaben abführen (OECD 11.5.2010). Vor dem Hintergrund solcher Entwicklungen wird vielleicht verständlich, warum Bestrebungen, dem Staat immer weitere Aufgaben zu übertragen, in Wissenschaft und Politik auf eine verbreitete Skepsis stoßen.

Mit solchen Zahlen ist die normative Frage, welche Aufgaben der Staat übernehmen soll, natürlich nicht erledigt. Sie können aber die verbreitete Auffassung, der Staat befinde sich gegenüber dem Markt in der Defensive, zurechtrücken. Die »neoliberale Ideologie« hat zwar seit den 1980er-Jahren deutlich an Einfluss gewonnen, aber dieser Gewinn wird vor dem Hintergrund der hier skizzierten Entwicklungen besser verständlich.

Grenzen des Markts und Aufgaben des Staats

"Mehr Staat" kann dreierlei meinen: mehr Produktion von Gütern und Diensten durch den Staat, mehr Finanzierung solcher Güter und Dienste und schließlich mehr Regulierung, soweit diese Güter und Dienste privat erstellt werden. Mehr Markt hieße dann spiegelbildlich die Abtretung der Produktion von Gütern und Diensten an private Unternehmen, eine sinkende Finanzierung dieser Produktion durch den Staat und schließlich Deregulierung privater Aktivitäten. Gute Beispiele hierfür wären die Privatisierung der Eisenbahnen, das Ende der Subventionierung des Bergbaus und die Freigabe von Ladenöffnungszeiten. Die Frage ist immer, ob solche Maßnahmen die Versorgung der Bevölkerung verbessern oder verschlechtern.

Die einschlägige Theorie verspricht eine Verbesserung der Güterversorgung. Ob dem aber tatsächlich so ist, hängt von einer Reihe von Voraussetzungen ab, z. B. dass (am Beispiel der Ladenöffnungszeiten) die Lärmbelästigung für in der Nachbarschaft gelegene Wohnungen nicht steigt. Ob und in welcher Form (Produktion, Finanzierung, Regulierung) Aufgaben dem Staat übertragen werden sollen, ist eine hochkomplexe Frage, welche die Abwägung vieler konkurrierender Gesichtspunkte verlangt. Nach Maßgabe der volkswirtschaftlichen Theorie soll der Staat Aufgaben übernehmen, wenn der Markt versagt. Ein solches Versagen liegt immer dann vor, wenn es nicht möglich ist, einen Konkurrenzmarkt, so wie weiter oben beschrieben, einzurichten. Die Liste des Marktversagens ist lang: Der Markt versagt angesichts sog. natürlicher Monopole (ein großes Unternehmen kann kostengünstiger produzieren als viele kleine), bei der Produktion öffentlicher Güter und der Verhinderung externer Effekte. Ein schlagendes Beispiel für solche Effekte ist: Autos erzeugen Lärm, aber es gibt keinen Markt, auf dem dieser Lärm gehandelt werden kann. Daher bedarf es staatlicher Maßnahmen zur Lärmreduktion. Auch für die Versicherung z. B. des Risikos gegen Arbeitslosigkeit gibt es keinen Konkurrenzmarkt, daher muss sie staatlich organisiert werden. Je umfassender das Marktversagen ist, umso begründeter ist die Forderung nach staatlicher Übernahme der entsprechenden Aufgabe. Wenn Arbeitslosigkeit, Inflation und der Konjunkturzyklus für ein reines marktwirtschaftliches System typisch sind (der Nachweis ist nicht einfach), dann obliegt es dem Staat, konterkarierende Maßnahme zu ergreifen. Allerdings sollte vor jeder Übertragung einer Aufgabe an den Staat geprüft werden, wie die vorgesehene Maßnahme hinsichtlich der Kriterien Effizienz und Gerechtigkeit abschneidet.

Fußnoten

1.
Da das Grundproblem aus der mangelnden Investitionsbereitschaft der Unternehmen herrührt, sind staatliche Investitionen jedweder Art konjunkturförderlich. Keynes (1936: 184) ging sogar soweit, »das Graben von Löchern« zu empfehlen, wenn dadurch die Beschäftigung gesteigert werden kann.
2.
Franz Müntefering hat sich in einem Interview in der Bildzeitung (17.4.2005) dagegen gewandt, dass Finanzinvestoren wie "Heuschreckenschwärme" über Unternehmen herfallen, sie "abgrasen" und dann "weiterziehen".
3.
Als Hauptvertreter des Neoliberalismus in einem abwertenden Sinn gelten Friedrich von Hayek und Milton Friedman.
4.
»Die Bundesrepublik«, schreibt Ullmann (2010:267) "erlebte, zumal in den späten sechziger und frühen siebziger Jahren, eine 'Erweiterung des Staatskorridors', die in der bundesdeutschen Geschichte ihresgleichen suchte und auch international hervorstach". Der Autor erblickt in dieser Erweiterung eine entscheidende Weichenstellung in der Geschichte der Bundesrepublik.
5.
Schon 1975 belief sie sich einmal auf knapp 49 Prozent.