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Der Bundestag und seine Aufgaben


31.5.2012
Eine der wichtigsten Aufgaben des Bundestages ist die Besetzung politischer Ämter sowie die Wahl bzw. Abwahl des Bundeskanzlers. Insgesamt lässt sich jedoch feststellen, dass der Bundestag als Forum des politischen Wettstreits, als Ort der Gesetzgebung und als politische Kontrollinstanz an Bedeutung verloren hat.

Das Schwinden der Macht des Bundestags

Dem Bundestag wird nachgesagt, er verliere an Bedeutung im deutschen Regierungssystem. Beobachten wir in Deutschland, wie in anderen westlichen Demokratien, einen Prozess der "Entparlamentarisierung" oder gar der vom Parlament abgekoppelten "Postdemokratie" (Crouch 2008)? Unter Entparlamentarisierung ist ein stetiger Aufgaben- und Funktionsverlust des Bundestages zu verstehen, der dadurch verursacht wird, dass dieser Kompetenzen an andere politische Institutionen und gesellschaftliche Kräfte abgeben muss. Eine Quelle des Machtverlusts können wir ausschließen, nämlich diejenige des vermehrten Einsatzes von Volksabstimmungen. Das Grundgesetz legt die Grundlagen einer repräsentativen Demokratie, also einer indirekten Beteiligung der Staatsbürger an der politischen Willensbildung durch die Wahl der Abgeordneten des Parlaments. Eine direkte Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger durch Abstimmungen über politische Streitfragen am Parlament vorbei, deren Ergebnisse dennoch die Parlamentarier bindet, ist auf Bundesebene nicht vorgesehen, sieht man einmal von dem politisch nicht bedeutenden Artikel 29 GG ab, der die Verfahren bei einer Neugliederung der deutschen Länder regelt.

Die zunehmende Einschränkung nationaler Souveränität

Unbestritten ist aber, dass der Anteil der Gesetze im Deutschen Bundestag, mit denen die Gesetzgebung der Europäischen Union (EU) in nationale Gesetzgebung umgesetzt wird, stetig wächst. Je nach Politikfeld kann dies weit über die Hälfte der Gesetzgebung sein. Europäische Politik wurde so zur deutschen Innenpolitik. Nationalstaatliche Alleingänge Deutschlands, beispielsweise in der Währungspolitik (Euro) oder der Agrarpolitik (Milchquote), sind nicht mehr möglich.

Eine informelle Bindewirkung für das Parlament können auch die von der Bundesregierung eingegangenen internationalen Vereinbarungen entfalten, denn die parlamentarische Mehrheit wird die Entscheidung der von ihr getragenen Regierung nicht in Frage stellen. Für eine nachgeordnete Rolle des Parlaments und vor allem der parlamentarischen Opposition spricht auch der Wissensvorsprung der Regierung, nicht nur in internationalen Angelegenheiten. Dies ist so lange unproblematisch, so lange die Opposition Politik nicht mitgestalten soll. Eben dies wird aber im Gesetzgebungsprozess von der Opposition erwartet, bis hin zur Fähigkeit, alternative Gesetzentwürfe zu präsentieren.

Expertengremien und Interessengruppen gewinnen an Einfluss

Regierungen steht zwar der Sachverstand der Ministerien zur Verfügung. Sie misstrauen aber auch gelegentlich den Fähigkeiten ihrer Ministerien zur innovativen Gesetzesarbeit, sei es weil sie eine bestimmte politische Zielvorstellung verfolgten, wie die zweite Regierung Gerhard Schröder (2002 – 2005) bei der Erarbeitung der Hartz I-IV Gesetzgebung, sei es weil sie meinten, ihre Ministerien hätten nicht die Fähigkeit, zeitnah Gesetzesentwürfe im Umweltrecht, im Arzneimittelrecht oder zur Überwindung der Banken- und Finanzkrise zu liefern. Die Folge ist eine Auslagerung der Gesetzesvorbereitung in Expertenzirkel. Je weiter die Gesetzgebung sich so vom Parlament entfernt, desto schwieriger wird es insbesondere für die Regierungsparteien, effektiv an der Gesetzgebung mitzuwirken, aber auch den Betroffenen und den Bürgerinnen und Bürgern das politische Ergebnis zu vermitteln. Die Rechtfertigung von Gesetzgebung mit dem Hinweis auf die wichtige Rolle von Experten reicht in der Regel nicht aus, um den demokratischen Willensbildungsprozess im Parlament zu ersetzen und noch viel schwieriger wird diese Rechtfertigung, wenn ausgelagerte Gesetzgebung in den Verdacht gerät, von Interessengruppen gesteuert zu sein.

Die Möglichkeiten der Opposition

Gegen die Aushöhlung der Möglichkeiten des Bundestages zur Gesetzesinitiative kann sich die Opposition kaum zur Wehr setzen. Zwar können Oppositionsfraktionen alternative Gesetzesinitiativen in den Bundestag einbringen, deren Erfolgsaussichten sind aber verschwindend gering.

Der politische Schlagabtausch im Parlament und den Medien

Der Opposition verbleiben damit erstens die Möglichkeiten des politischen Schlagabtausches auf der parlamentarischen Bühne mit der Hoffnung auf eine Wirkung in der Öffentlichkeit, die ihre Wahlchancen verbessert. Allerdings beobachten wir auch hier einen Funktionsverlust parlamentarischer Möglichkeiten. Aktuelle Ankündigungen zu Vorhaben der Regierung wandern in die Medien aus. Das Parlament diskutiert keine Neuigkeiten mehr. Das Bedürfnis nach politischer Kontroverse befriedigen abendliche Fernseh-Talk-Shows, zu denen Politiker bereitwillig pilgern, im – aus der Sicht der Bürger – markanten Gegensatz zu den leeren Bänken im Bundestag selbst bei wichtigen Themen, insbesondere wenn die Debattenzeit nicht mehr in den Zeitraum der Medienberichterstattung fällt.

Der parlamentarische Untersuchungsausschuss

Zweitens kann die Opposition sich auf die Kontrollrechte des Parlaments besinnen. Diese werden von ihr, was wenig überrascht, weit häufiger wahrgenommen als von der die Regierung tragenden parlamentarischen Mehrheit. Zu den schärfsten Waffen der Opposition gehört die Einrichtung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses, der auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages eingesetzt wird. Der Untersuchungsausschuss gibt dem Parlament Gelegenheit, sich selbst nach eigenem Gutdünken Informationen zu beschaffen, auch Zeugen zu hören und Auskünfte von Behörden zu verlangen. Hinderlich kann allerdings sein, dass gleichzeitig die Strafjustiz ermittelt, was zur Auskunftsverweigerung von Zeugen führen kann. Wichtig für die Opposition ist aber die öffentliche Aufmerksamkeit, die sie für das Thema und beschuldigte Mitglieder der Regierung erzeugt. Ein Untersuchungsausschuss kann niemanden verurteilen. Die Mehrheit im Untersuchungsausschuss ist mit der parlamentarischen Mehrheit identisch, so dass kaum zu erwarten ist, dass diese die von ihr gestützte Regierung angreift.

Der "Gang nach Karlsruhe"

Ein weiteres Instrument der Opposition ist die Klage vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, um die Vereinbarkeit von Regierungshandeln mit dem Grundgesetz überprüfen zu lassen. Dies ist ebenfalls ein Weg, öffentliche Aufmerksamkeit zu erregen. Er hat aber zwei gravierende Nachteile. Zum einen entwertet der Weg zum Bundesverfassungsgericht das Parlament als Ort politischer Auseinandersetzung, insbesondere dann, wenn die Überprüfung sich weniger verfassungsrechtlichen Bedenken als parteipolitischer Taktik verdankt. Zum anderen hilft das Anrufen des Bundesverfassungsgerichts der Opposition in der Tagespolitik relativ wenig, vor allem weil Urteile nicht auf einen bestimmten Termin "bestellt" werden können. Es ist durchaus schon vorgekommen, dass ein Urteil erging als die frühere Oppositionspartei schon wieder Regierungspartei war und dann mit den ungeliebten Folgen des von ihr selbst angeregten Urteils von 1989 auch noch politisch leben musste. (Ein Beispiel ist das Urteil zur Kreditaufnahme im Bundeshaushalt 1981.)

Das Interpellationsrecht

Zu den traditionellen Kontrollinstrumenten des Bundestages gehören die Fragerechte (Interpellationsrecht). Anfragen müssen von mindestens fünf Prozent der Abgeordneten eingebracht werden. Die Regierung antwortet auf solche Fragen juristisch korrekt. Der Opposition gelingt es aber nur selten, die Regierung damit zum Offenlegen unbequemer Tatbestände zu bewegen. Selbst die durch Anfragen gewonnenen Zusatzinformationen können der Opposition nur bedingt neue Argumente liefern.

Der Prozess der Gesetzgebung

Der Bundestag nimmt seine Gesetzgebungskompetenzen in mehreren Arbeitsschritten und in Zusammenarbeit mit dem Bundesrat wahr (Reuter 2007). Der Bundesrat ist der Ort an dem die erwähnte Forderung des Grundgesetzes verwirklicht wird, dass die Länder an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Bei der Gesetzesformulierung in den Ministerien versuchen Interessengruppen regelmäßig, Einfluss zu nehmen, bzw., wenn ihr Rat gefragt ist, spezielle Sachverhalte für die zuständigen, in der Regel juristisch geschulten Beamten verständlich zu machen. Das "Juristenmonopol" in den deutschen Verwaltungen erweist sich als Vorteil für die Ausformulierung von Gesetzen und das Wahren von Prinzipien des Rechtsstaats. Es ist in der heutigen Zeit aber auch zunehmend problematisch, weil es dazu führt, dass es den Ministerien an ökonomisch und naturwissenschaftlich geschultem Personal fehlt, das sich mit den komplexen Zusammenhängen einer wirtschaftlich verflochtenen und hochtechnisierten Welt kompetent auseinandersetzen kann, ohne auf den im Eigeninteresse gegebenen Rat von Interessenvertretern angewiesen zu sein. Hinzu kommt, dass das Denken in den Kategorien der deutschen juristischen Ausbildung schon innerhalb der EU an Grenzen stößt, weil es hier der Zusammenarbeit von 27 Ländern mit zum Teil deutlich unterschiedlichen Verwaltungstraditionen bedarf.