Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Roland Sturm

Föderalismus

Der deutsche Föderalismus gründet auf der Idee der "vertikalen Gewaltenteilung". Die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern werden gemäß des Subsidaritätsprinzips aufgeteilt. Mit der Doppelstruktur soll die Demokratie gestärkt werden.

Die Rolle der Länder: Gesetzgebung und Kontrolle

Der deutsche Föderalismus findet seine Begründung in erster Linie in der Idee der "vertikalen Gewaltenteilung", also der Gewaltenteilung zwischen den politischen Ebenen des Bundes und der Länder in Ergänzung zur klassischen horizontalen Gewaltenteilung zwischen ausführender, gesetzgebender und rechtsprechender Gewalt. Das Grundgesetz geht in seinem Artikel 30 davon aus, dass alle Kompetenzen, die es nicht ausdrücklich dem Bund zuweist, Aufgaben der Länder bleiben. Dies kann als Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips verstanden werden, zumal das Grundgesetz (Artikel 72, Absatz 2) die Ausweitung möglicher Aufgaben des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung teilweise an eine Reihe von Voraussetzungen bindet (Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit). Der Bund soll also nur Gesetzgebungskompetenzen an sich ziehen, wenn er die staatlichen Aufgaben besser erledigen kann als die Länder, eine solche Art der Aufgabenerledigung also im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist, wie es im Grundgesetz heißt. Die Landesebene ist nach föderalem Verständnis eine weitere Ebene der deutschen Demokratie, die in doppelter Weise dazu beitragen soll, diese zu sichern: Zum einen durch die Möglichkeiten der zusätzlichen Teilhabe und der Bürgernähe, welche die Landesebene bietet, und zum anderen durch die Kontrolle der Bundespolitik, die durch eine Machtteilung erreicht wird, da die Länder im Bundesrat die Bundesgesetze mitgestalten.
Dieses Bild eines von den Ländern nachhaltig beeinflussten Bundesstaates und des Gewichtes der Demokratiesicherung durch die föderale Ordnung muss mit Blick auf die Entwicklung des deutschen Föderalismus nach 1949 allerdings deutlich eingeschränkt werden. Eine Reihe von Gründen ist hierfür verantwortlich.

Konflikte im Bundesrat

Erstens ist zu beobachten, dass Argumente der Effizienz von Regierungshandeln auf Bundesebene in Konkurrenz traten mit der Forderung nach Teilhabe der Länder. Die Abwertung einer kritischen Haltung der Länder im Bundesrat als "Blockade" ist ein typisches Beispiel für eine Erwartungshaltung, die effizientes Regieren höher bewertet als die Mitwirkung der Länder. Allerdings geht es nicht immer um Länderinteressen im Bundesrat, so dass der Blockadevorwurf nicht von vorneherein unangemessen ist. Der deutsche Föderalismus, so wie ihn die Verfassung konzipiert hat, stellt den Parteienwettbewerb nicht in Rechnung. Parteien rekrutieren das Personal für Regierungen auch der Länder und geben so als Richtschnur von Länderpolitik parteiliche Geschlossenheit bei bestimmten Themen bundesweit vor. Im Parteienwettbewerb steht der Konkurrenzgedanke im Vordergrund, der nicht immer mit dem durch den Bundesrat verkörperten Kooperationsgedanken ("die Länder wirken mit") vereinbar ist. Hinzu kommt, dass das Ministerpräsidentenamt in den Ländern nicht selten als wichtiger Schritt für eine bundespolitische Karriere gilt, so dass schon das Eigeninteresse der politisch Handelnden sich nicht ausschließlich an der Landespolitik und an der Konfliktschlichtung parteipolitischer Kontroversen orientiert.

Der Bedeutungsverlust der Länder im Zuge der Europäischen Einigung

Der zweite Grund, weshalb die Landespolitik als wichtige politische Arena weniger Beachtung findet, ist der Bedeutungsverlust der Länder in Zeiten einer sich immer stärker internationalisierenden Politik, die viele Bereiche des politischen Lebens betrifft und vor allem im Hinblick auf eine fortschreitende Europäisierung der deutschen Politik greifbar wird. Der Versuch der Länder, dem durch die Europäisierung der deutschen Politik erzeugten Bedeutungsverlust, also ihrer Herabstufung zur dritten Ebene der Politik nach der EU und dem Bund, durch stärkere Beteiligung an der Politikgestaltung auf europäischer Ebene entgegenzuwirken, war bisher nur mäßig erfolgreich. Die Föderalismusreform des Jahres 2006 hat deutlich gemacht, wo die Länder unangefochten für die Bundesrepublik Deutschland in der EU sprechen können, weil sie auf diesen Politikfeldern zuständig sind. Artikel 23, Absatz 6, GG nennt schulische Bildung, Kultur und Rundfunk.

Die Gewährleistung »einheitlicher Lebensverhältnisse« in allen Bundesländern

Ein dritter Grund für die Verschiebung der Gewichte im deutschen Föderalismus zugunsten des Bundes ist im deutschen Verständnis des sozialen Bundesstaates zu suchen. Der Ausbau des Sozialstaates bedeutete einen Aufgabenzuwachs für den Bund. Dieser wurde größtenteils in Form der systematischen Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Grundgesetz festgeschrieben (Politikverflechtung). Im großen Steuerverbund teilen sich Bund, Länder und Kommunen 75 % des gesamten Steueraufkommens. Vor allem aber weckte der Ausbau des Sozialstaats die Erwartung, "einheitliche Lebensverhältnisse" seien garantiert – eine Haltung, die sich nach der deutschen Einheit politisch noch stärker bemerkbar machte. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht zu einer solchen Politik der "einheitlichen Lebensverhältnisse". Aber der deutsche Föderalismus wurde in der öffentlichen Debatte längst nicht mehr an den Chancen gemessen, die er für politische Beteiligung und landesspezifische Innovation bot, sondern vielmehr an seinem Beitrag zu politischen Entscheidungen, die individuelle Lebensstandards verbessern.