Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.
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31.5.2012 | Von:
Josef Schmid

Historischer Rückblick

Die Einführung der ersten Sozialversicherungen durch Otto von Bismarck markierte die Entstehung des deutsche Sozialstaats. Die über hundertjährige Geschichte des Sozialstaates zeigt, dass das deutsche Sozialmodell von Kontinuität geprägt ist. Die Sozialversicherungen als institutioneller Kern des Bismarck-Modells sind von den politischen Regimewechseln weitgehend unberührt geblieben.
Die Ursprünge des Sozialstaats im Kaiserreich

Die Ursprünge des deutschen Sozialstaates liegen im späten 19. Jahrhundert und sind untrennbar mit der Einführung der ersten Sozialversicherungen durch Otto von Bismarck verbunden. Nach einer kaiserlichen Botschaft Wilhelms I. passierte nach langwierigen Vorbereitungen und Untersuchungen 1883 das Krankenversicherungsgesetz den Reichstag. Es folgten 1884 das Unfallversicherungsgesetz und 1889 das Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz. Zwar gab es zuvor schon ähnliche Regelungen in Form von berufsbezogenen Unterstützungskassen, aber erst mit den Sozialversicherungen entstand das Modell einer national organisierten, umfassenden und obligatorischen Solidargemeinschaft von Arbeitnehmern in Form einer Selbstverwaltungskörperschaft. Damit war auch ein institutioneller Mechanismus gefunden, der für die Sozialpolitik bis heute seine Gültigkeit hat: Sozialversicherungen stellen das wesentliche Organisationsprinzip sozialstaatlicher Aktivitäten dar, und die Beitragsfinanzierung mit von der Höhe der Beiträge abhängigen und damit statussichernden Leistungsansprüchen gilt als Richtschnur deutscher Sozialpolitik[1].

Diese Entwicklung hin zu einem Sozialstaat hängt nicht nur mit gesellschaftlichen Veränderungen und neuen Risiken (Industrialisierung, Urbanisierung, Bevölkerungswachstum und Erosion traditioneller Unterstützungssysteme) zusammen, sondern ebenso mit dem Interesse der herrschenden Eliten an der Erhaltung ihrer Machtposition. Bismarck nutzte nämlich die Sozialversicherungspolitik auch als Möglichkeit zur Schwächung von Sozialdemokratie und sozialistischen Gewerkschaften (vgl. Schmidt 2005: Teil 1).

Die Zwischenkriegszeit

Im Jahr 1927 trat die Arbeitslosenversicherung als weitere wichtige Säule neben der Kranken-, Renten- und Unfallversicherung in Kraft. Damit wurde eine Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung mit einem Unterbau aus 13 Landesarbeitsämtern und 361 Arbeitsämtern etabliert. Bei der Machtübernahme im Jahr 1933 verfügte die NSDAP über keinerlei konkrete sozialpolitische Leitvorstellungen. Doch haben auch in diesem Bereich machtpolitische, antidemokratische und rassistische Eingriffe wie die Auflösung der Gewerkschaften, die Aufhebung der Koalitionsfreiheit und des Streikrechts, die Beseitigung der Grundrechte sowie die allgemeine Gleichschaltung und Einführung von "Führerprinzipien" ihre Spuren hinterlassen. Alles in allem aber zeigten die nationalsozialistischen Machthaber durchgehend ein bemerkenswertes sozialpolitisches Desinteresse, weil insbesondere die Sozialversicherung sich nur schlecht politisch instrumentalisieren ließ. So überdauerten die bereits existierenden institutionellen Grundstrukturen auch die Phase des Nationalsozialismus.

Der Ausbau des Sozialstaats nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach dem 2. Weltkrieg setzte dann eine immense Expansion und Ausdifferenzierung des Sozialstaates ein, die sich bis in die 1970er-Jahre hinzog. Der Ausbau des Gesundheitswesens und eines weiten Spektrums sozialer Dienste (etwa im Bereich der Kinder-, Jugend- und Sozialarbeit oder ambulante Pflege), eine zunehmend aktiver werdende Arbeitsmarkt- und Qualifizierungspolitik, das Programm zur Humanisierung der Arbeitswelt, die Weiterentwicklung der Sozialversicherung und die Einführung der dynamischen Rente veränderten auch qualitativ das wohlfahrtsstaatliche Gefüge.

Die Rentenreform unter Adenauer

Mit der Rentenreform im Jahre 1957 wurde die Rentenversicherung im alten Bundesgebiet grundlegend umgestaltet. Mit Zustimmung der oppositionellen SPD stellte die Regierung Adenauer vom bisherigen Kapitaldeckungsverfahren auf das Umlageverfahren um, was die Rentenhöhe spürbar (genauer: um mehr als 60 %) erhöhte und die Renten dynamisch an die Bruttolohnentwicklung anpasste. Ziel der Reform war es, den Lebensstandard der Beitragszahler ihrer gesellschaftlichen Position entsprechend im Alter nachhaltig zu wahren. Zugleich sprach man von nun an vom Generationenvertrag als einem fiktiven gesellschaftlichen Konsens darüber, dass die Generationen füreinander Verantwortung tragen. Finanzierungstechnisch bedeutet dies, dass in einer Wirtschaftsperiode die jeweils sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigen mit ihren Beiträgen, die sie in die Rentenversicherung einbezahlen, für die Leistungen aufkommen, die an die aus dem Erwerbsleben Ausgeschiedenen transferiert werden. Dadurch erwerben sie selbst einen Anspruch auf ähnliche Leistungen, die dann wiederum von den nachfolgenden Generationen zu erbringen sind.

Die Ausweitung des Sozialstaats unter der sozialliberalen Koalition

Eine nächste Phase der Ausweitung und des Wachstums des Sozialstaates leitete Ende der 60er-Jahre die sozialliberale Regierung ein, die damit gewachsenen Ansprüchen der Bürger auf soziale Teilhabe entgegenkam sowie auf neue Problemlagen (wie das Ende des starken Wirtschaftswachstums, Strukturwandel usw.) reagierte. Das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 sah zum Beispiel die Ergänzung der bislang vorwiegend passiven Arbeitsmarktpolitik um die aktive Arbeitsmarktpolitik vor (vgl. Kapitel: Arbeitsmarkt). Ein anderes wichtiges Reformfeld bildete die Bildungspolitik, mit der man Bildungsprivilegien reduzieren, die Öffnung des Bildungswesens einschließlich der Hochschulen für untere Gesellschaftsschichten erreichen und zugleich Bildungsniveau und Leistungsfähigkeit der Erwerbsbevölkerung verbessern wollte (vgl. Kapitel: Bildung).

Der Beginn der sozialen Einschnitte und Kürzungen seit den 1970er-Jahren.

Mit der Öl- und Wirtschaftskrise der Jahre 1973/74 und den folgenden konjunkturellen Schwächeperioden kam es zu einem ersten Wendepunkt (nicht nur) der deutschen Sozialpolitik. Es begann eine Politik der sozialen Einschnitte und Kürzungen, die mit Antritt der Regierung Kohl 1982 verschärft wurde; allerdings wurden gleichzeitig etwa im Bereich der Familienpolitik und beim Kindergeld wichtige Leistungserweiterungen beschlossen sowie die Pflegeversicherung eingeführt.

 
Übersicht zu den Sparmaßnahmen der Ära Kohl (1990 – 98)
 
RenteFlexibilisierung der Vorruhestandsregelung; Anhebung der Altersgrenze für Altersrente wegen Arbeitslosigkeit; Verkürzung der Anrechnungszeiten, Einschränkungen im Bereich des Fremdrentenrechts; Einführung des Demografie-Faktors
GesundheitEinführung eines kassenübergreifenden Risikostrukturausgleichs; Einschränkung der Lohnfortzahlung auf 80 %; Leistungskürzungen bei den Kassen und erhöhte Zuzahlungen durch Patienten
ArbeitsmarktZeitliche Begrenzung der Arbeitslosenhilfe; Senkung der Leistungssätze; verschärfte Überprüfung der Arbeitsunfähigkeit; Erleichterung befristeter Arbeitsverträge und Einschränkungen des Kündigungsschutzes; Verstärkung der Zumutbarkeitsregeln.


Die Folgen der Wiedervereinigung

Mit der deutschen Einheit im Jahre 1990 sind, abgesehen von einigen Übergangsregelungen, die sozialpolitischen Institutionen des Westens weitgehend unverändert in den neuen Bundesländern übernommen worden, was einen radikalen Bruch mit dem Sozialsystem der DDR bedeutete, das durch Zentralismus und Egalisierung auf niedrigem Niveau gekennzeichnet war. Damit stiegen auf allen Feldern der Sozialpolitik die vereinigungsbedingten Ausgaben an, die größtenteils durch die Sozialversicherungen finanziert wurden. Zudem schwächte sich das Wirtschaftswachstum Mitte der 90er-Jahre deutlich ab, was die Arbeitslosigkeit wieder ansteigen ließ. Eine neue Herausforderung des Wohlfahrtsstaates bildete zunehmend auch der demografische Wandel. All dies erforderte Maßnahmen in verschiedenen Leistungsbereichen, die in verschiedenen Gesetzen verabschiedet wurden. Vielfach beinhalten diese eine Erhöhung der Beiträge und eine Kürzung der Leistungen, die oft hinter "technischen" (wie demografischer Faktor) und neutralen Begriffen (wie Gesundheitsstrukturgesetz, das 1992 eine Budgetierung der Gesundheitsleistungen mit sich brachte; vgl. ausführlicher Schmidt 2005: 105 ff.).
Die Strukturreform der rot-grünen Koalition

Doch erst die rot-grüne Koalition hat nach 1998 erhebliche Reformschritte mit strukturveränderndem Charakter eingeleitet. Zu den wesentlichen Maßnahmen zählen die Einführung der Riester-Rente als kapitalgedeckte, privat organisierte Ergänzung der gesetzlichen Rentenversicherung sowie die Hartz-Reformen am Arbeitsmarkt. Mit letzteren wurden zum einen ein Umbau der Organisation der Arbeitsverwaltung und ein Schritt in die Richtung der Aktivierung (nach dem Motto: Fördern und Fordern) vollzogen; zum anderen wurde mit dem ALG II (dem so genannten Hartz IV-Geld) die Leistung für Arbeitslose, die länger als ein Jahr erwerbslos sind, vom vorherigen Einkommen abgekoppelt und damit eine deutliche Abkehr vom traditionellen Sozialversicherungsprinzip vollzogen (vgl. Schmid 2009: 6).
Gesetzgebung zu den Vorschlägen der Hartz-KommissionGesetzgebung zu den Vorschlägen der Hartz-Kommission
In diesem Prozess spielten Kommissionen (wie die Hartz- und die Rürup-Kommission) eine immer wichtigere Rolle. Mit ihnen sollte nicht nur Expertenwissen mobilisiert, sondern zugleich eine Konzertierung von unterschiedlichen Interessen- und Sachpositionen erfolgen, sowie nicht selten die öffentliche Aufmerksamkeit auf diese hin und von der Regierung weg gelenkt werden. Die schrittweise Einführung der Rente mit 67 durch die anschließend regierende Große Koalition ist zwar vor allem eine Konsequenz des demografischen Wandels, stellt aber ebenfalls – zumindest in den Augen der Bevölkerung – einen Bruch mit den institutionellen Strukturen des deutschen Sozialstaates dar. Vor allem, wenn sich die bisherigen Beschäftigungsmuster und Präferenzen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern nicht ändern, droht ein erheblicher Rückgang der Rentenhöhen und eine Gefahr der Altersarmut für die heutigen Beitragszahler (vgl. Schmid 2010: 149 ff und 459 ff.; s. a. zum Gesamten auch Leisering 2004). In den vergangenen 10 Jahren sind aber die Erwerbsquoten der älteren Arbeitnehmer schon angestiegen, problematisch bleibt es aber bei den sogenannten "bad jobs" und nicht-kontinuierlichen Erwerbsbiographien.

Zwischenfazit: Kontroverse Urteile

Was lehrt uns der Blick auf die über hundert Jahre Geschichte des Sozialstaates? Schaut man hauptsächlich auf das Ende, also auf die Gegenwart, dann sind "Hartz 4" und "Rente mit 67" inzwischen die Symbole für einen Abbau des Sozialstaates geworden oder werden als Wende zum Neoliberalismus gebrandmarkt, denn sie bedeuten bei den Kritikern dieser Entwicklung eine nicht unerhebliche Abkehr vom etablierten Sozialstaatsmodell und den etablierten Leistungsstandards. Ähnliches gilt für den in der Koalition von CDU/CSU und FDP diskutierten Systemwechsel zur Kopfpauschale (Gesundheitsprämie) im Gesundheitswesen. Hier werden – so die kritische Interpretation – nun die Marktmechanismen und Gestaltungsprinzipien der Leistungskonkurrenz beziehungsweise betriebswirtschaftlicher Effizienz bestimmend für die Organisationsstruktur des Sozialstaates (vgl. Butterwegge 2008: 174 f.; s. a. generell auch Castel 2005). Ferner werden Leistungen in vielen Bereichen massiv gekürzt.

In der historischen Gesamtschau ist allerdings die bemerkenswerte Kontinuität des deutschen Sozialstaates nicht zu übersehen. Die Sozialversicherungen als institutioneller Kern des Bismarck-Modells bleiben von den politischen Regimewechseln (Kaiserreich, Weimarer Republik, Nationalsozialismus, Bundesrepublik und deutsche Einheit) weitgehend unberührt. Zudem sind die Ausgaben weiterhin hoch – sowohl im internationalen Vergleich und im Längsschnitt gesehen sind eher die Grenzen des Wachstums erreicht – und manche sozialpolitischen Entwicklungen von einer gewissen Widersprüchlichkeit gekennzeichnet.[2] Insofern ist ein genauerer Blick vor allem auf die Ausgabendimension nötig (s. dazu weiter unter).
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Fußnoten

1.
Dieses Phänomen wird auch als "Politikerbe" (so M. G. Schmidt) oder als "Pfadabhängigkeit" bezeichnet.
2.
So ist zum Beispiel die viel kritisierte Hartz 4-Regelung nicht eindeutig: Zum einen bringt sie für die Gruppe der Langzeitarbeitslosen mit langer und guter Beschäftigung Leistungseinschränkungen und zusätzliche Pflichten im Rahmen der nun mehr verfolgten Aktivierungsstrategie mit sich, zum anderen kam es für andere Gruppen (bislang nicht in der Arbeitslosenversicherung erfasste Menschen wie Studierende) zu einer Besserstellung und damit insgesamt auch zu erheblichen Mehrausgaben. Dahinter verbergen sich widerstreitende Zielvorstellungen, nämlich das der generellen sozialen Inklusion durch Aktivierung gegenüber dem Ziel des Statuserhaltes, das im deutschen Modell stets Vorrang hatte (vgl. auch Vogel 2009, der die kritischen Effekte auf die Mittelschichten thematisiert).