Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Josef Schmid

Der Sozialstaat in der Bundesrepublik: Recht und Organisation

Das Sozialstaatsprinizip ist im Grundgesetz verankert und wird durch die beiden Rechtsbegriffe "soziale Gerechtigkeit" und "soziale Sicherheit" konkretisiert. Die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme werden durch drei "Kernprinzipien" bestimmt: Versicherungs-, Fürsorge- und Versorgungsprinzip.

Rechtliche Grundlagen

In der Bundesrepublik bestimmt das Grundgesetz in Art. 20 (1): "Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat". In diesem Sinne ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet, sich um einen "erträglichen Ausgleich der widerstreitenden Interessen und um die Herstellung erträglicher Lebensbedingungen für alle zu bemühen" (BverfGE 1, 97 [105]). Konkretisiert wird das Sozialstaatsprinzip durch die beiden zentralen Rechtsbegriffe der "sozialen Gerechtigkeit" und der "sozialen Sicherheit". Daneben enthält das Grundgesetz weitere hier relevante Artikel:
  • Aus Art. 1 (1), (Unantastbarkeit der Würde des Menschen) ist vom Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung aus dem Jahr 1954 der Anspruch auf die Gewährung des Existenzminimums hergeleitet worden (BverfGE 1, 159).
  • Aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 (1) ergibt sich ein Recht auf Sozialleistungen, wenn andere in vergleichbaren Situationen Sozialleistungen erhalten. Damit ist in den vergangenen Jahren die sozial- und arbeitsrechtliche Gleichstellungspolitik von Frauen und Männern begründet worden.
  • Art. 6 (1) stellt Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung und hat daher auch für das Sozialrecht Bedeutung. So hat das Bundesverfassungsgericht 1998 der Politik ein bemerkenswertes familienpolitisches Versagen attestiert und die steuerliche Berücksichtigung der elterlichen Betreuungspflichten gefordert (BverfGE 82, 60, 86; s. dazu etwa Leisering 2004: 10 f.).
Die Kernprinzipien des Sozialstaats

Daneben existiert eine Reihe von normativen Leitprinzipien und ordnungspolitischen Ideen, die für die handelnden Akteure ebenfalls wichtige Orientierungs- und Legitimationsfunktionen haben. Sie begründen und regulieren ein komplexes Geflecht gegenseitiger Pflichten und Rechte, grenzen Kollektiv- von Individualverantwortlichkeiten ab und bilden die sozialethische Grundlage für die Umverteilungsmaßnahmen, die notwendig zu einem Wohlfahrtsstaat gehören.
Die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme bestimmt drei "Kernprinzipien", die die Art der Risikovorsorge und der Finanzierung regeln:
  • Versicherungsprinzip
  • Fürsorgeprinzip
  • Versorgungsprinzip
Das Versicherungsprinzip gilt für die Abdeckung sozialer Risiken durch Beiträge. Sie sind aber nicht individuell, sondern kollektiv ausgerichtet. Die Leistungen sind im Falle der Rente stark an die Beitragshöhe gekoppelt, was nur geringe Umverteilungsspielräume eröffnet; in der Krankenversicherung hingegen gilt die Orientierung am medizinischen Bedarf. Das Fürsorgeprinzip begründet den Rechtsanspruch Bedürftiger auf Sozialhilfe für den Fall, dass sie sich nicht selbst helfen können und keine Leistungen von anderer Seite erbracht werden. Die Finanzierung erfolgt hier aus Steuermitteln und hat erhebliche Umverteilungseffekte. Das Versorgungsprinzip gilt für die Entschädigungen (ebenfalls aus Steuermitteln) in besonderen Fällen (z. B. Kriegs- oder Katastrophenfolgen) und für die soziale Sicherung der Beamten, da diese in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen und deshalb deren Pensionen und Beihilfen (vor allem für medizinische Versorgung) aus Haushaltsmitteln übernommen werden.

Die Konkretisierung der Zuständigkeitsordnung für soziale Sicherungsfunktionen erfolgt ferner nach dem Prinzip der Subsidiarität. Dieser Organisationsgrundsatz stammt aus der katholischen Sozialethik, vor allem der päpstlichen Enzyklika "Quadragesimo anno" (1931), deren Einfluss auf die deutsche Sozialpolitik kaum zu überschätzen ist. Dabei wird der Gedanke der "Vorrangigkeit der kleineren Einheit" entfaltet und ein Spannungsverhältnis zwischen den Pflichten der individuellen Selbstverantwortung und der kollektiven Fremdhilfe definiert. D. h. konkret, dass es einen Vorrang der Familie oder freier (privater und gemeinnütziger) Träger gibt, sofern und so lange sie in der Lage sind, die entsprechenden Aufgaben selbst wahrzunehmen. Die nächst höhere staatliche Einheit darf erst danach eingreifen, was vielfach in einer ersten Stufe über finanzielle Zuwendungen erfolgt und erst am Ende soll die vollständige staatliche Aufgabenübernahme stehen. Das betrifft neben der Familie vor allem die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege (s. u.).

Die funktionale Ausdifferenzierung des Sozialstaats

Die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung sind in der Bundesrepublik keine Untergliederungen des Staates, sondern selbstverwaltete Institutionen, die das Ziel einer kollektiv organisierten Selbsthilfe verfolgen. Das heißt, die Sozialversicherungsträger sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Selbstverwaltung bedeutet, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber über gewählte Vertreterinnen und Vertreter in den Organen der Versicherungsträger an der Willensbildung, Leitung und Aufgabenerfüllung beteiligt sind. Weitere wichtige Institutionen der Sozialpolitik sind die Bundesministerien (je nach konkreter Einteilung Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie), die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege (Caritas, Diakonisches Werk, Paritätischer Wohlfahrtsverband etc.) sowie schließlich die Sozialgerichte.

Diese organisatorische Vielfalt reflektiert die starke funktionale Ausdifferenzierung des Sozialstaates in verschiedene Teilbereiche und Handlungsfelder.
Aufgrund des föderativen Aufbaus spielen auch die Bundesländer in der Sozialpolitik eine Rolle, denn sie verfügen über (die Bundespolitik) ergänzende Gestaltungsmöglichkeiten in der Familien-, Gesundheits-, Bildungs- und Wohnungspolitik sowie in der Umsetzung von Bundesgesetzen. Teilweise zeigen sich hier auch eigenständige landespolitische Profile und parteipolitische Färbungen, und in einigen Gebieten der Sozialpolitik jenseits der Sozialversicherungen hat sich vor allem in den 70er-Jahren die Landesebene als Feld der Experimente und Innovationen erwiesen. Dies gilt etwa seit den 90er-Jahren für die aktive Arbeitsmarktpolitik. Auch die Kommunen haben vor allem in den Teilgebieten Gesundheitswesen, soziale Dienste und Wohnungsbau eine wichtige Gestaltungsfunktion. Auf kommunaler Ebene werden die meisten Einrichtungen organisiert, geplant und koordiniert, was auch die enge Zusammenarbeit mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege einschließt. Das heißt, hier werden eigentlich die konkreten Leistungen für die Bürger und Bürgerinnen erbracht, und hier zeigen sich dann auch die sozialen Brennpunkte sowie gegenwärtig die ärgsten Finanznöte[1].

Die staatlichen Steuerungsinstrumente

Schließlich verfügt der moderne Sozialstaat über verschiedene Instrumente und Interventionsprogramme, die sich nach ihrer grundsätzlichen Wirkung, den dahinter zum Tragen kommenden Steuerungsprinzipien und ihrer konkreten Beschaffenheit unterscheiden lassen.

Bezogen auf die Wirkung unterscheidet man nach Instrumenten, die eine Ressourcen- und Leistungsverteilung zugunsten bestimmter Leistungsempfänger erbringen, ohne dabei auf Kosten anderer zu gehen (distributiv), und solchen, die eine Umverteilung zur Folge haben (redistributiv). Im ersteren Fall handelt es sich um Zuschüsse des Bundes oder der Länder an die Gemeinden, beispielsweise zur Förderung der lokalen Beschäftigungspolitik. Für den zweiten Fall steht die Sozialhilfe[2].

Fußnoten

1.
Nicht mehr zu den sozialpolitischen Institutionen im engeren Sinne, aber doch verstärkt auf diese einwirkend, agieren die Medien mit ihrer Tendenz zur Verkürzung, der Vereinfachung und Unterhaltung sowie dem Druck, andauernd Neues zu produzieren. Denn überall mangelt es – bei Journalisten in den Medien wie bei den Lesern – an basalen Kenntnissen über die Funktionsmechanismen und Wirkungen der Sozialpolitik und ihrer Reformen: Wer denkt schon – wie etwa bei der Rente – an die Jahre 2040 und folgende? Wer durchschaut denn, wie problematisch die Bescheide der öffentlichen Rentenversicherungsträger und der privaten Anbieter sind? Lange Zeiträume versprechen nämlich mehr nominelle Auszahlungen als sie inflationsbereinigt und bezogen auf die Durchschnittseinkommen (in der Zukunft) erreichen werden. Last but not least: Wer vergegenwärtigt sich denn, dass bei den Sozialversicherungsträgern gar keine Kassen und Konten existieren, auf denen die Beiträge angesammelt werden und später ausbezahlt werden – im Sinne eines Sparprogramms?
2.
Dieses Beispiel zeigt aber, dass Umverteilung immer auch politische Wahrnehmung und Interessenlagen beinhaltet und mit Stichworten wie "soziale Hängematte" oder "Leistungsmissbrauch" eine erhebliche Brisanz gewinnen kann.