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Struktur und Dynamik von Sozialausgaben


31.5.2012
Der deutsche Sozialstaat hat sich einem dynamischen Wandel unterzogen. Zum einen sind Höhe, Wachstum und Ausdifferenzierung der Sozialausgaben auf die gute wirtschaftliche Entwicklung zurückzuführen. Andere Gründe für die Entwicklung des Sozialstaates liegen in der starken Rolle von SPD und CDU, die Macht der Vetospieler sowie Pfadabhängigkeit.

Das Sozialbudget

Die im vorhergehenden Abschnitt beschriebenen rechtlichen und organisatorischen Grundlagen vermitteln eine Übersicht über die Strukturen des Sozialstaates und ihre inzwischen erreichte Bedeutung. Dabei handelt es sich aber lediglich um qualitative Daten, mit denen das quantitative Ausmaß der Sozialtransfers noch nicht fassbar ist. Dafür muss man monetäre Indikatoren in Form des Sozialbudgets heranziehen. Zu den Sozialleistungen werden dabei üblicherweise gezählt:
  • direkte monetäre Transfers wie Renten, Sozialhilfe oder Arbeitslosengeld/Arbeitslosenhilfe,
  • indirekte monetäre Transfers in Form von Steuerermäßigungen wie Kinderfreibeträge und
  • die sozialen Sach- und Dienstleistungen (Realtransfers) insbesondere im Gesundheitsbereich und in Form sozialer Dienste.
Natürlich sind damit nicht die Sozialleistungen vollständig erfasst, aber dazu sind genaue Daten im Längs- und Querschnitt relativ gut verfügbar. Man darf aber nicht übersehen, dass solche aggregierten Daten, wie zum Beispiel die Höhe der gesamten Ausgaben für Renten, nichts über deren individuelle Verteilung aussagen, dass also hohe Gesamtausgaben keinen Schutz vor Altersarmut (vor allem bei Frauen und Alleinerziehenden) garantieren. Auch sagen monetäre Indikatoren nichts über die Qualität der rechtlichen Grundlagen (sog. Muss-, Soll- oder Kann-Leistungen) sowie die Organisationsformen (etwa zentralisiert-bürokratisch vs. bürgernah).

Die Dynamik des Sozialbudgets

Mittlerweile sind über 90 % der Bevölkerung gegen die Standardrisiken Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege abgesichert, es ist hier also ein hohes Maß an Inklusion erreicht, und praktisch niemand mehr wird vom Sozialstaat nicht erfasst. Die Dynamik der Entwicklung wird aus der Tatsache ersichtlich, dass 1950 nur 36,4 % der Bevölkerung über 60 Jahre Altersrente bezogen, während es 2002 schon 78,7 % waren. Der Anstieg des Anteils der Sozialleistungen am »Bruttoinlandsprodukt [BIP]« (im Sinne von Transfers im Rahmen der Sozialversicherungen) ist ähnlich rasant (vgl. Schaubild). Im Jahr 2008 wurden für soziale Sicherung in Deutschland insgesamt fast 770 Mrd. € aufgewendet, was einer Sozialleistungsquote von 27,9 % entspricht. Im internationalen Vergleich ist dies relativ hoch; beschränkt man sich auf die EU-15 (das heißt vor der Erweiterung), dann sind das etwa 1,2 %-Punkte über dem Durchschnitt. Blickt man auf andere europäische Länder als Vergleichsmaßstab, dann liegen Schweden und Frankreich mit ca. 31 % an der Spitze[1].

Ein etwas genauerer Blick auf den Verlauf der Kurve, die die Sozialleistungsquote abbildet, zeigt einen starken Anstieg im Kaiserreich und in der Weimarer Republik, ein weiterer Wachstumsschub erfolgt in der Sozialliberalen Koalition, zum Teil schon in der vorangegangenen Großen Koalition. Der anschließende Abbau wird durch die deutsche Einheit gestoppt, weil zum einen erhebliche Transfers nach Ostdeutschland fließen und weil (im Westen) die Wirtschaft boomt. Erst seit 2005 ist wieder ein leichter Rückgang zu konstatieren.

 
Sozialleistungsquoten in verschiedenen Sicherungsbereichen in Deutschland 1960 – 2007 (in % des BIP.)
 
InsgesamtAlter/HinterbliebeneKrankheit/InvaliditätEhe/Familie ArbeitslosigkeitÜbrige*
1960 19,99,16,13,6 0,40,7
1965 21,29,36,64,3 0,30,6
1970 23,09,87,44,7 0,50,6
1975 28,511,39,85,2 1,40,7
1980 28,111,210,24,8 1,10,8
1985 27,511,110,04,0 1,60,9
1990 25,610,59,53,5 1,50,6
1995 29,211,210,83,9 2,50,8
2000 30,111,810,64,6 2,30,8
2005 30,112,110,34,5 2,11,1
2007 28,111,410,04,1 1,61,0
2008 27,911,310,14,0 1,60,9
*Leistungen in den Bereichen Wohnen und allgemeine Lebenshilfe. Quelle: BMAS (2009)

Die Ausgaben für Gesundheit (vgl. Tabelle, Spalte 3) wachsen am stärkten zwischen 1960 und 1980. Die Ausgaben für Arbeitslosigkeit (Sp. 5) folgen erwartungsgemäß der jeweiligen wirtschaftlichen Konjunktur. Aus den Daten lässt sich herauslesen, dass die Absenkung der Sozialleistungsquote seit 2005 erheblich durch sinkende Ausgaben für Arbeitslosigkeit und ein höheres BIP zustande kommen[2]. Im internationalen Vergleich kommt die Differenz zwischen Brutto- und Nettoleistungen des Sozialstaates hinzu, die etwa durch Besteuerung von Sozialleistungen entsteht, wenn wie in Skandinavien Renten der Steuer unterliegen, was in Deutschland erst jetzt teilweise eingeführt wird. (Salopp formuliert existieren dadurch politisch fehlinterpretierbare Grauzonen von jeweils 1 – 2 %-Punkten).


Fußnoten

1.
Auf den ersten Blick widerspricht dies der Typologie von Esping-Andersen, in der Frankreich wie Deutschland den konservativen Welten zugerechnet werden; aber wichtiger als die Höhe ist die Verwendung der Mittel. Zudem ist Schweden erheblich egalitärer.
2.
Insofern können hohe Sozialausgaben vor allem für Arbeitslosengeld auch negativ interpretiert werden: als Versagen der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik. D. h. mehr ist nicht immer besser.

 
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