Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.
1 | 2

Struktur und Dynamik von Sozialausgaben


31.5.2012
Der deutsche Sozialstaat hat sich einem dynamischen Wandel unterzogen. Zum einen sind Höhe, Wachstum und Ausdifferenzierung der Sozialausgaben auf die gute wirtschaftliche Entwicklung zurückzuführen. Andere Gründe für die Entwicklung des Sozialstaates liegen in der starken Rolle von SPD und CDU, die Macht der Vetospieler sowie Pfadabhängigkeit.

Das Sozialbudget

Die im vorhergehenden Abschnitt beschriebenen rechtlichen und organisatorischen Grundlagen vermitteln eine Übersicht über die Strukturen des Sozialstaates und ihre inzwischen erreichte Bedeutung. Dabei handelt es sich aber lediglich um qualitative Daten, mit denen das quantitative Ausmaß der Sozialtransfers noch nicht fassbar ist. Dafür muss man monetäre Indikatoren in Form des Sozialbudgets heranziehen. Zu den Sozialleistungen werden dabei üblicherweise gezählt:
  • direkte monetäre Transfers wie Renten, Sozialhilfe oder Arbeitslosengeld/Arbeitslosenhilfe,
  • indirekte monetäre Transfers in Form von Steuerermäßigungen wie Kinderfreibeträge und
  • die sozialen Sach- und Dienstleistungen (Realtransfers) insbesondere im Gesundheitsbereich und in Form sozialer Dienste.
Natürlich sind damit nicht die Sozialleistungen vollständig erfasst, aber dazu sind genaue Daten im Längs- und Querschnitt relativ gut verfügbar. Man darf aber nicht übersehen, dass solche aggregierten Daten, wie zum Beispiel die Höhe der gesamten Ausgaben für Renten, nichts über deren individuelle Verteilung aussagen, dass also hohe Gesamtausgaben keinen Schutz vor Altersarmut (vor allem bei Frauen und Alleinerziehenden) garantieren. Auch sagen monetäre Indikatoren nichts über die Qualität der rechtlichen Grundlagen (sog. Muss-, Soll- oder Kann-Leistungen) sowie die Organisationsformen (etwa zentralisiert-bürokratisch vs. bürgernah).

Die Dynamik des Sozialbudgets

Mittlerweile sind über 90 % der Bevölkerung gegen die Standardrisiken Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege abgesichert, es ist hier also ein hohes Maß an Inklusion erreicht, und praktisch niemand mehr wird vom Sozialstaat nicht erfasst. Die Dynamik der Entwicklung wird aus der Tatsache ersichtlich, dass 1950 nur 36,4 % der Bevölkerung über 60 Jahre Altersrente bezogen, während es 2002 schon 78,7 % waren. Der Anstieg des Anteils der Sozialleistungen am »Bruttoinlandsprodukt [BIP]« (im Sinne von Transfers im Rahmen der Sozialversicherungen) ist ähnlich rasant (vgl. Schaubild). Im Jahr 2008 wurden für soziale Sicherung in Deutschland insgesamt fast 770 Mrd. € aufgewendet, was einer Sozialleistungsquote von 27,9 % entspricht. Im internationalen Vergleich ist dies relativ hoch; beschränkt man sich auf die EU-15 (das heißt vor der Erweiterung), dann sind das etwa 1,2 %-Punkte über dem Durchschnitt. Blickt man auf andere europäische Länder als Vergleichsmaßstab, dann liegen Schweden und Frankreich mit ca. 31 % an der Spitze[1].

Ein etwas genauerer Blick auf den Verlauf der Kurve, die die Sozialleistungsquote abbildet, zeigt einen starken Anstieg im Kaiserreich und in der Weimarer Republik, ein weiterer Wachstumsschub erfolgt in der Sozialliberalen Koalition, zum Teil schon in der vorangegangenen Großen Koalition. Der anschließende Abbau wird durch die deutsche Einheit gestoppt, weil zum einen erhebliche Transfers nach Ostdeutschland fließen und weil (im Westen) die Wirtschaft boomt. Erst seit 2005 ist wieder ein leichter Rückgang zu konstatieren.

 
Sozialleistungsquoten in verschiedenen Sicherungsbereichen in Deutschland 1960 – 2007 (in % des BIP.)
 
InsgesamtAlter/HinterbliebeneKrankheit/InvaliditätEhe/Familie ArbeitslosigkeitÜbrige*
1960 19,99,16,13,6 0,40,7
1965 21,29,36,64,3 0,30,6
1970 23,09,87,44,7 0,50,6
1975 28,511,39,85,2 1,40,7
1980 28,111,210,24,8 1,10,8
1985 27,511,110,04,0 1,60,9
1990 25,610,59,53,5 1,50,6
1995 29,211,210,83,9 2,50,8
2000 30,111,810,64,6 2,30,8
2005 30,112,110,34,5 2,11,1
2007 28,111,410,04,1 1,61,0
2008 27,911,310,14,0 1,60,9
*Leistungen in den Bereichen Wohnen und allgemeine Lebenshilfe. Quelle: BMAS (2009)

Die Ausgaben für Gesundheit (vgl. Tabelle, Spalte 3) wachsen am stärkten zwischen 1960 und 1980. Die Ausgaben für Arbeitslosigkeit (Sp. 5) folgen erwartungsgemäß der jeweiligen wirtschaftlichen Konjunktur. Aus den Daten lässt sich herauslesen, dass die Absenkung der Sozialleistungsquote seit 2005 erheblich durch sinkende Ausgaben für Arbeitslosigkeit und ein höheres BIP zustande kommen[2]. Im internationalen Vergleich kommt die Differenz zwischen Brutto- und Nettoleistungen des Sozialstaates hinzu, die etwa durch Besteuerung von Sozialleistungen entsteht, wenn wie in Skandinavien Renten der Steuer unterliegen, was in Deutschland erst jetzt teilweise eingeführt wird. (Salopp formuliert existieren dadurch politisch fehlinterpretierbare Grauzonen von jeweils 1 – 2 %-Punkten).

Der Sozialstaat wandelt sich

Diese Schlaglichter aus den Daten entsprechen den Ergebnissen einer systematischen Längsschnittanalyse der Verschiebungen im deutschen Sozialstaat, die Manfred G. Schmidt folgendermaßen zusammenfasst:"Trotz aller Hemmnisse wandelt sich der Sozialstaat. Gleiches gilt für seine verschiedenen Abteilungen. Die meisten von ihnen sind im Trend gewachsen, manche aber blieben konstant oder schrumpften, teils wegen Programmbeendigung, teils aufgrund von Alterung" (2005: 173). Zu den "Schrumpfungsbranchen" – wie er es nennt – gehören vor allem die sozialpolitisch motivierte Steuerentlastung, die Soziale Entschädigung einschließlich der Kriegsopferversorgung und der Lastenausgleich. "Wachstumsbranchen" des Sozialstaates bilden, allen voran, trotz zahlreicher Kürzungen, die Renten- und die Krankenversicherungen, ferner die Sozialhilfe und sozialen Dienste.

Die finanziellen Quellen der Sozialleistungen

Woher kommt das Geld für Sozialleistungen? Im Jahr 2008 stammen aus Beiträgen der Versicherten 463 Mrd. € (207 Mrd. € Arbeitnehmeranteil, 256 Mrd. € Arbeitgeberanteil). Das entspricht auf dem ersten Blick dem Typus des konservativen Sozial(-versicherungs-)staates. Aber es fehlt noch ein gutes Drittel. Diese Mittel kommen aus dem Staatshaushalt und belaufen sich derzeit auf 292 Mrd. €. Insofern spielt die Steuerfinanzierung inzwischen eine tragende Rolle auf der Einnahmeseite des Wohlfahrtsstaates.
Aber auch hier hat sich ein erheblicher – und vielleicht sogar überraschender – Wandel vollzogen. Bei ähnlich hoher Sozialleistungsquote im Jahre 1975 reduzierte sich im Vergleich zu 2008 der Anteil der Arbeitgeber von 38 % auf 33 %, der des Staates von 37 % auf 38, während sich der Anteil der Arbeitnehmer von 21 % auf 27 % erhöhte, was durchaus eine bemerkenswerte Änderung darstellt. (Die restlichen Prozentwerte sind sonstige Einnahmen).

Wie kam es zu dieser dynamischen Entwicklung des Sozialstaats?

Die wichtigsten Gründe für die die skizzierte Entwicklung des deutschen Wohlfahrtsstaates (vgl. dazu Schmidt 2005: 174 ff. und Schmid 2010: 98 ff.sind folgende:
  • Höhe, Wachstum und Ausdifferenzierung der Sozialausgaben verdanken sich zum einen der guten wirtschaftlichen Entwicklung, die ausreichend Ressourcen zur Verfügung stellt. Allerdings ist diese Grundlage im Laufe der Zeit immer prekärer geworden. Zugleich spiegelt sich darin die Modernisierung der Gesellschaft wider, etwa im Bereich Familie und Kinder, wo aus einer ehemals vorwiegend privaten Aufgabe eine öffentliche geworden ist, was sich konkret etwa in der erhöhten Zahl an Grippen- und Kindergartenplätzen, aber auch am Elterngeld zeigt.

  • Zum anderen spielt die Stärke von SPD und CDU/CSU eine Rolle, Schmidt nennt sie die "Sozialstaatsparteien", die gerade in der Sozialpolitik intensiv im Wettbewerb stehen, was sich als ausgabensteigernd erwiesen hat. Dahinter stecken durchaus unterschiedliche Motive: Zum einen verfolgen Parteien das Prinzip der Stimmenmaximierung und da der Sozialstaat alle Menschen erfasst, lassen sich auf diesem Feld mit "Geschenken" gut Wahlen gewinnen. Zum anderen folgen Parteien ihren normativen Leitlinien: bei den Sozialdemokraten das gleichheitsorientierte Konzept des "demokratischen Sozialismus", bei den Christdemokraten das »Subsidiaritätsprinzip« (- was Leistungen für die Familie an die freien Träger begründet).

  • Die Kontinuität wohlfahrtstaatlicher Arrangements basiert zudem auf der Macht von »Vetospielern« (vor allem Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Tarifparteien), die erfolgreich eine Reform des Sozialstaats verhindern können, was lange unter dem Stichwort "Reformstau" diskutiert worden ist. Diese Situation führt wiederum oft zu einer Strategie des wenig auffälligen und wenig radikalen "Umgehens und Täuschens", d. h., man versucht die Kürzungen und Änderungen zu tarnen, indem man z. B. Ersatzzeiten (etwa aus der Ausbildung) nicht mehr voll anrechnet, die Bezugswerte verringert usw.

  • Schließlich spielt das Moment der »Pfadabhängigkeit« eine große Rolle, die sich aus der Bindung von finanziellen Ressourcen durch die Entscheidungen in der Vorperiode ergibt. In einem Bundeshaushalt sind eben allenfalls noch 5 % der Mittel frei veränderbar, der Rest ist langfristig verplant. Pfadabhängigkeit entsteht ferner dadurch, dass positive Feedback-Effekte und komplementäre Strukturentwicklungen eine institutionelle Komplexität haben entstehen lassen, die sich nur unter hohem Aufwand und mit riskantem Ausgang verändern lassen[3]. So hat sich die Dynamisierung der Renten (besonders in der Wachstumsphase) auch positiv auf die allgemeine wirtschaftliche Nachfrage ausgewirkt, die Frühverrentung die Produktivität gesteigert und die Sozialpolitik auf diese Weise mit dem Beschäftigungssystem verknüpft. Zudem haben sich entsprechende Akteurskonstellationen gebildet, die politisch sehr einflussreich sind wie etwa in der Interessenvertretung der Rentner.
Die ungleiche Verteilung der Sozialausgaben

Das Bild lange wachsender und anhaltend hoher Sozialausgaben täuscht in mancher Hinsicht: Erstens sind die Daten hoch aggregiert und langfristig erfasst. Das allein ergibt eine Tendenz zugunsten von Kontinuität. Zweitens werden "nur" Tendenzen wiedergegeben, die mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auftreten, daher sind auch immer Ausnahmen (für einzelne Politikfelder und Personenkreise wie etwa im Rahmen von Hartz 4) möglich. Noch wichtiger als solche methodischen Relativierungen sind drittens die unterschiedlichen politischen Gewichte und Betroffenheiten: Wenn ich als Rentner von Rentenkürzungen betroffen bin, dann ist es mir egal, ob die aktive Arbeitsmarktpolitik oder die Familienpolitik ausgeweitet wird. Die über die vergangenen Jahrzehnte zu beobachtende Ausgabendynamik vermittelt somit fälschlich den Eindruck einer "heilen Wohlfahrtswelt", denn dazu sind die Herausforderungen und absehbaren Veränderungen zu groß.

1 | 2
Alles auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Auf den ersten Blick widerspricht dies der Typologie von Esping-Andersen, in der Frankreich wie Deutschland den konservativen Welten zugerechnet werden; aber wichtiger als die Höhe ist die Verwendung der Mittel. Zudem ist Schweden erheblich egalitärer.
2.
Insofern können hohe Sozialausgaben vor allem für Arbeitslosengeld auch negativ interpretiert werden: als Versagen der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik. D. h. mehr ist nicht immer besser.
3.
Politische Pfade werden demnach gegebenenfalls trotz ihrer ökonomischen Ineffizienz fortgeführt, weil sie eben so komplex sind und kaum realistische Alternativen existieren, da Akteure sich hierzu moralisch verpflichtet fühlen, beziehungsweise die Institutionen als normativ rechtens empfunden werden und legitimiert sind. Ein Beispiel dafür ist die deutsche Praxis der Frühverrentung, die die Rentenversicherung belastet, Arbeitskräftepotenzial nicht ausnutzt und problematische Allokationseffekte aufweist (vereinfacht: von Kleinbetrieben mit hohem Beschäftigungswachstum zu Großbetrieben mit Arbeitsplatzabbau).

 
zum Fragebogen >

Ihre Meinung ist uns wichtig


Vielen Dank für Ihren Besuch von bpb.de!

Wir wollen unseren Internetauftritt verbessern - und zwar mit Ihrer Hilfe. Dazu laden wir Sie herzlich zu einer kurzen Befragung ein. Sie dauert etwa 10 Minuten. Die Befragung führt das unabhängige Marktforschungsinstitut SKOPOS für uns durch.

Bitte unterstützen Sie uns mit Ihrer Teilnahme. Ihre Meinung ist uns sehr wichtig!

Ihre Bundeszentrale für politische Bildung

Information zum Datenschutz und zur Datensicherheit


Als unabhängiges Marktforschungsinstitut führt SKOPOS Institut für Markt- und Kommunikationsforschung GmbH & Co. KG im Auftrag der Bundeszentrale für politische Bildung diese Befragung durch.

Zur Durchführung der Befragung erhebt SKOPOS Ihre IP-Adresse. Diese wird umgehend anonymisiert und getrennt von den Befragungsdaten verarbeitet, deshalb ist eine Identifizierung von Personen nicht möglich. Weitere personenbeziehbare oder personenbezogene Daten werden nicht erhoben.

Die Befragung entspricht den gesetzlichen Bestimmungen zum Datenschutz und den Richtlinien des Berufsverbandes Deutscher Markt- und Sozialforscher e.V. sowie der Europäischen Gesellschaft für Meinungs- und Marketingforschung. Es erfolgt keine Weitergabe an Dritte.

Weitere Informationen und Kontaktdaten finden Sie hier.