Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Josef Schmid

Probleme und Zukunftsperspektiven des Sozialstaates

Seit Jahren werden kontroverse Debatten über Kürzungen von Sozialleistungen, den Umbau und die Reformfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme geführt. Die Ursachen lassen sich auf eine Reihe von tiefgreifenden Veränderungen und Entwicklungen zurückführen.

Seit einigen Jahren ist der Sozialstaat vor allem durch die kontroversen Debatten über Kürzungen von Sozialleistungen, den Umbau und die Reformfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme präsent. Ursache dafür sind eine Reihe von tiefgreifenden Veränderungen und Entwicklungen, die sich in ihrer Wirkung in den nächsten Jahren noch verschärfen werden. Dabei spielen sowohl interne (aus dem Sozialstaat selbst hervorgegangene) als auch externe Faktoren eine Rolle. Dazu gehören
  • der demografische Wandel,
  • die soziokulturellen Herausforderungen,
  • die politisch-ökonomischen Veränderungen,
  • die Globalisierungsfolgen und
  • die zunehmende Europäisierung.
Der demografische Wandel

Der demographische Wandel (vgl. dazu Kapitel: Bevölkerung) gehört zu den früh prognostizierten Veränderungen der gegenwärtigen Gesellschaft. Im Jahr 2002 hat die vom Deutschen Bundestag eingesetzte Enquete-Kommission "Demographischer Wandel" nach dreijähriger Arbeit eine umfassende Analyse der demografischen Veränderungen (mit Modellrechnungen bis zum Jahr 2050) und ihrer Folgen für das Gefüge des Sozialstaates vorgelegt. Dabei ist grundsätzlich von folgenden vier miteinander verknüpften Trends auszugehen:
  • Die Geburtenrate (Fertilität) wird auf einem niedrigen Niveau verharren. Gleichzeitig nimmt durch Fortschritte in der medizinischen Diagnostik, bei den Therapiemöglichkeiten, vor allem aber durch eine weit entwickelte Gesundheitsvorsorge die Lebenserwartung zu;
  • eine zahlenmäßig kleinere Bevölkerung wird zu einer abnehmenden Bevölkerungsdichte mit starken regionalen Unterschieden führen;
  • die Verschiebungen in der Altersstruktur der Bevölkerung sind voraussichtlich stärker als vielfach angenommen. Auch eine kontinuierliche Zuwanderung kann diese nicht ausgleichen, sondern bestenfalls abmildern;
  • immer weniger junge Menschen stehen immer mehr älteren Menschen gegenüber, das Durchschnittsalter der erwerbsfähigen Bevölkerung und der Gesamtbevölkerung nehmen deutlich zu.

Die Alterung der Gesellschaft – eine Herausforderung für den Sozialstaat

Diese demografische Herausforderung wirkt sich auf einschneidende Weise in den verschiedenen Bereichen des Sozialstaates aus.
  • Zum einen lässt sie den Generationenvertrag brüchig werden; vor allem bei geringem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit gerät das Verhältnis zwischen beitrags- und steuerzahlenden Erwerbspersonen auf der einen und den Rentnern auf der anderen Seite aus dem Gleichgewicht. Zugleich entstehen wegen der unterschiedlichen Belastungen beziehungsweise Leistungen neue politische Konfliktzonen zwischen Jungen und Alten sowie zwischen familialen und nicht-familialen Lebensformen, die wiederum zu neuem Handlungsbedarf für die Sozialpolitik führen und den Sparbestrebungen entgegenlaufen.

  • Für den Arbeitsmarkt (vgl. dazu Kapitel: Arbeitsmarkt) hat der demografische Wandel ambivalente Folgen: Die gesellschaftlich notwendige Arbeit muss in Zukunft von einem kleineren Erwerbspersonenpotenzial bewältigt werden, was die Belastungen durch erhöhte Sozialversicherungsbeiträge verstärkt. Auf der anderen Seite dürfte die Nachfrage nach Arbeitskräften steigen und damit die Arbeitslosigkeit erheblich verringert werden, was dann entsprechende Kosten senkt.

  • Das Gesundheitssystem steht schon seit längerem unter hohem Kostendruck, der einerseits auf – durch neue und teurere Therapiemöglichkeiten entstandene – erhöhte Lebenserwartung zurückgeführt werden kann, andererseits auch auf Qualitäts- und Effizienzmängel eines sehr fragmentierten Systems aus einer Vielzahl von Kassen und Anbietern. Der demografische Wandel wird Auswirkungen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite der Gesetzlichen Krankenversicherung haben, da ältere Menschen durchschnittlich mehr Leistungen beanspruchen, gleichzeitig aber nur geringere Beiträge zur Krankenversicherung gezahlt werden. Zugleich ist mit einer wachsenden Bedeutung sozialer Dienste wegen der Zunahme von chronischer Erkrankung, Behinderung und Pflegebedürftigkeit zu rechnen (vgl. Schmid 2010: 72 ff.; s. a. Kaufmann 1997).
Die soziokulturellen Herausforderungen

Die soziokulturellen Herausforderungen beruhen vor allem auf der drastischen Veränderung der Familienstrukturen (vgl. Kap. 5: Familie) und kleinräumigen Gemeinschaften, die sich mit Pluralisierung und Individualisierung kennzeichnen lässt. Hieraus resultiert zweierlei: Zum einen nehmen die Leistungen der informellen Wohlfahrtsproduktion in Familie und Nachbarschaft massiv ab, zum anderen sind nicht mehr nur "großflächige" staatliche Maßnahmen, die sich auf größere Bevölkerungsgruppen mit ähnlichen sozialen Problemen richten, gefragt. Dies ist einer der Gründe, weshalb immer mehr die negativen Folgen einer Bürokratisierung der sozialstaatlichen Institutionen und ihre zunehmende Distanz zu den Bürgern beklagt und ein Ausgleich durch eine Aktivierung der Zivilgesellschaft gesucht wird. Auch die normativen Fundamente des Wohlfahrtsstaates, die auf Solidaritätsbereitschaft, Gerechtigkeitssinn und Gemeinwohlorientierung gebaut sind, scheinen ins Wanken zu geraten (so Kaufmann 1997). Die Diskussion um das mittlerweile auch schon in der Mittelschicht zum Kampfbegriff mutierte Stichwort der sozialen Gerechtigkeit weist auf zunehmende Verteilungskonflikte und einen gleichzeitig anscheinend abnehmenden Gemeinsinn hin (vgl. Vogel 2009 und die Beiträge in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47/2009).

Die Benachteiligung von Frauen

Seit den 70er-Jahren nimmt zudem eine Kritik gegenüber dem deutschen Sozialstaat zu, welche auf die Benachteiligung von Frauen und die Auswirkungen auf das Geschlechterverhältnis zielt. Letztendlich fehlen in Deutschland eine ausreichende öffentliche Infrastruktur (zum Beispiel Kindergartenplätze) und entsprechende Arbeitsplätze für Frauen. Dieses Defizit wird umso dringender, je mehr Frauen infolge der erwähnten Veränderungen der Sozial- und Wertestrukturen (Individualisierung, Pluralisierung, Wandel der Familie) auf den Arbeitsmarkt drängen und dort aus demografischen Gründen auch gebraucht werden. Diese Entwicklung wurde forciert durch die Wiedervereinigung aufgrund der höheren Erwerbsquote und Erwerbsbereitschaft von Frauen in Ostdeutschland. Diese soziokulturellen Veränderungen stehen in einem engen Zusammenhang mit dem, was als neue soziale Risiken der postindustriellen Gesellschaften thematisiert wird. Hier geht es nicht mehr um den klassischen Arbeiter, sondern um alleinerziehende Mütter, Bildungsungleichheit und Migration.

Die politischen und ökonomischen Herausforderungen

Zu all dem kommen als politisch-ökonomische Besonderheit in Deutschland die Folgelasten der deutschen Wiedervereinigung hinzu. Sie umfassen umfangreiche Transferleistungen, die über Steuern und vor allem Sozialversicherungsbeiträge finanziert sind. Gerade im Hinblick auf die noch immer gravierende wirtschaftliche Struktur- und Wachstumsschwäche in den neuen Bundesländern öffnet sich auf diese Weise die Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben. Zu den strukturellen Problemen können ferner konjunkturelle Krisen hinzutreten, die negative Folgen für den Sozialstaat haben. Erschwerend kommt hinzu, dass sich die Grenzen sowohl in der Belastbarkeit der Ökonomie als auch in der Wirksamkeit des keynesianischen deficit-spendings und der strukturpolitischen Hilfen zeigen. Damit sind dem weiteren Anstieg der Sozialausgaben (samt entsprechender Transfers von West nach Ost) deutliche Grenzen gesetzt.

Die Globalisierungsfolgen

Die im Zuge der Globalisierung zunehmende Bedeutung transnationaler Beziehungen bringen auch für den traditionell national geregelten Sozialstaat ganz neue ökonomische, politische und rechtliche Herausforderungen mit sich.
Unter den Begriff der Globalisierung wird eine Vielzahl von Phänomenen gefasst:
  • das enorme Wachstum des Welthandels;
  • die Internationalisierung der Geldmärkte und eine gewachsene Bedeutung von Aktienkapital und Börsenfinanzierung;
  • die schnellere und dichtere Kommunikation über neue elektronische Medien, die Intensivierung transnationaler Verkehrsströme und die Vernetzung im Produktions- und Unternehmensbereich;
  • der Funktionswandel der Direktinvestitionen im Ausland von einer Absicherung des Exports hin zur direkten Erschließung ausländischer Märkte;
  • das schnelle Wachstum internationaler Konzerne ohne nationale Zuordnung;
  • die grenzüberschreitende Ausweitung politischer Wahrnehmungshorizonte, die Verbreitung von Ideen, Leitbildern und die Suche nach international bewährten Praktiken der Problemlösung sowie
  • die Entwicklung transnationaler Regulierungsregimes, Organisationen, Netzwerke und Akteure.
Zu den unmittelbar sozialstaatlich relevanten Folgen dieser Entwicklungen gehört der Druck auf die Sozialausgaben, von deren Reduzierung man sich eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit verspricht. Dieser Druck muss nicht nur zum Abbau von Leistungen führen, er kann auch einen Umbau zum aktivierenden und vorsorgenden Sozialstaat mit positiven Effekten für die Wirtschaft befördern. Das Verhältnis von Sozialpolitik und Wirtschaft ist zweischneidig; es gibt hemmende wie fördernde Tendenzen. So verbraucht der Sozialstaat Ressourcen, die er über Steuern und Beiträge dem Wirtschaftsystem entzieht; zugleich stellt er aber via Bildungs- und Gesundheitswesen "gute" Arbeitskräfte zur Verfügung. Auch reduziert er soziale Spannungen und Konflikte zwischen Kapital und Arbeit (vgl. ausführlich Schmidt 2005: 257 ff.). Weil es zum konservativen Typus des Sozialstaats in Deutschland gehört, dass er hauptsächlich über Beiträge finanziert wird, beeinflussen Veränderungen in den Beschäftigungs- und Entlohnungssystemen seine Leistungsfähigkeit ganz unmittelbar. So erzeugt die Tatsache, dass mittlerweile ein Niedriglohnsektor und neue Formen der Selbständigkeit mit geringen Einkommen existieren, neue Armutsrisiken für viele Erwerbstätige und künftige Rentenbezieher (vgl. auch Schmid 2010: 75 ff.).

Die zunehmende Europäisierung

Zu den neuen Rahmenbedingungen des nationalen Sozialstaates gehört die europäische Union, die mit ihren Regulativen und Vorgaben in die Sozialpolitik einwirkt, zugleich aber auch gegen den Druck der Globalisierung abpuffert (vgl. Kap. 20: Europa). Lange hat die EU ihren Schwerpunkt auf die wirtschaftlichen und bürgerlichen Rechte (vor allem der Freizügigkeit von Arbeitskräften, Waren, Dienstleistungen und Kapital), und weniger auf die sozialen Ansprüche und Ausgleich gelegt. Die in den Artikeln 136 – 148 des EG-Vertrages festgelegten sozialpolitischen Kompetenzen weisen den europäischen Behörden – wenn überhaupt – nur eine sekundäre Rolle zu.