Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.
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Probleme und Zukunftsperspektiven des Sozialstaates


31.5.2012
Seit Jahren werden kontroverse Debatten über Kürzungen von Sozialleistungen, den Umbau und die Reformfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme geführt. Die Ursachen lassen sich auf eine Reihe von tiefgreifenden Veränderungen und Entwicklungen zurückführen.

Seit einigen Jahren ist der Sozialstaat vor allem durch die kontroversen Debatten über Kürzungen von Sozialleistungen, den Umbau und die Reformfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme präsent. Ursache dafür sind eine Reihe von tiefgreifenden Veränderungen und Entwicklungen, die sich in ihrer Wirkung in den nächsten Jahren noch verschärfen werden. Dabei spielen sowohl interne (aus dem Sozialstaat selbst hervorgegangene) als auch externe Faktoren eine Rolle. Dazu gehören
  • der demografische Wandel,
  • die soziokulturellen Herausforderungen,
  • die politisch-ökonomischen Veränderungen,
  • die Globalisierungsfolgen und
  • die zunehmende Europäisierung.
Der demografische Wandel

Der demographische Wandel (vgl. dazu Kapitel: Bevölkerung) gehört zu den früh prognostizierten Veränderungen der gegenwärtigen Gesellschaft. Im Jahr 2002 hat die vom Deutschen Bundestag eingesetzte Enquete-Kommission "Demographischer Wandel" nach dreijähriger Arbeit eine umfassende Analyse der demografischen Veränderungen (mit Modellrechnungen bis zum Jahr 2050) und ihrer Folgen für das Gefüge des Sozialstaates vorgelegt. Dabei ist grundsätzlich von folgenden vier miteinander verknüpften Trends auszugehen:
  • Die Geburtenrate (Fertilität) wird auf einem niedrigen Niveau verharren. Gleichzeitig nimmt durch Fortschritte in der medizinischen Diagnostik, bei den Therapiemöglichkeiten, vor allem aber durch eine weit entwickelte Gesundheitsvorsorge die Lebenserwartung zu;
  • eine zahlenmäßig kleinere Bevölkerung wird zu einer abnehmenden Bevölkerungsdichte mit starken regionalen Unterschieden führen;
  • die Verschiebungen in der Altersstruktur der Bevölkerung sind voraussichtlich stärker als vielfach angenommen. Auch eine kontinuierliche Zuwanderung kann diese nicht ausgleichen, sondern bestenfalls abmildern;
  • immer weniger junge Menschen stehen immer mehr älteren Menschen gegenüber, das Durchschnittsalter der erwerbsfähigen Bevölkerung und der Gesamtbevölkerung nehmen deutlich zu.

Die Alterung der Gesellschaft – eine Herausforderung für den Sozialstaat

Diese demografische Herausforderung wirkt sich auf einschneidende Weise in den verschiedenen Bereichen des Sozialstaates aus.
  • Zum einen lässt sie den »Generationenvertrag« brüchig werden; vor allem bei geringem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit gerät das Verhältnis zwischen beitrags- und steuerzahlenden Erwerbspersonen auf der einen und den Rentnern auf der anderen Seite aus dem Gleichgewicht. Zugleich entstehen wegen der unterschiedlichen Belastungen beziehungsweise Leistungen neue politische Konfliktzonen zwischen Jungen und Alten sowie zwischen familialen und nicht-familialen Lebensformen, die wiederum zu neuem Handlungsbedarf für die Sozialpolitik führen und den Sparbestrebungen entgegenlaufen.

  • Für den Arbeitsmarkt (vgl. dazu Kapitel: Arbeitsmarkt) hat der demografische Wandel ambivalente Folgen: Die gesellschaftlich notwendige Arbeit muss in Zukunft von einem kleineren Erwerbspersonenpotenzial bewältigt werden, was die Belastungen durch erhöhte Sozialversicherungsbeiträge verstärkt. Auf der anderen Seite dürfte die Nachfrage nach Arbeitskräften steigen und damit die Arbeitslosigkeit erheblich verringert werden, was dann entsprechende Kosten senkt.

  • Das Gesundheitssystem steht schon seit längerem unter hohem Kostendruck, der einerseits auf – durch neue und teurere Therapiemöglichkeiten entstandene – erhöhte Lebenserwartung zurückgeführt werden kann, andererseits auch auf Qualitäts- und Effizienzmängel eines sehr fragmentierten Systems aus einer Vielzahl von Kassen und Anbietern. Der demografische Wandel wird Auswirkungen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite der Gesetzlichen Krankenversicherung haben, da ältere Menschen durchschnittlich mehr Leistungen beanspruchen, gleichzeitig aber nur geringere Beiträge zur Krankenversicherung gezahlt werden. Zugleich ist mit einer wachsenden Bedeutung sozialer Dienste wegen der Zunahme von chronischer Erkrankung, Behinderung und Pflegebedürftigkeit zu rechnen (vgl. Schmid 2010: 72 ff.; s. a. Kaufmann 1997).
Die soziokulturellen Herausforderungen

Die soziokulturellen Herausforderungen beruhen vor allem auf der drastischen Veränderung der Familienstrukturen (vgl. Kap. 5: Familie) und kleinräumigen Gemeinschaften, die sich mit Pluralisierung und »Individualisierung« kennzeichnen lässt. Hieraus resultiert zweierlei: Zum einen nehmen die Leistungen der informellen Wohlfahrtsproduktion in Familie und Nachbarschaft massiv ab, zum anderen sind nicht mehr nur "großflächige" staatliche Maßnahmen, die sich auf größere Bevölkerungsgruppen mit ähnlichen sozialen Problemen richten, gefragt. Dies ist einer der Gründe, weshalb immer mehr die negativen Folgen einer Bürokratisierung der sozialstaatlichen Institutionen und ihre zunehmende Distanz zu den Bürgern beklagt und ein Ausgleich durch eine Aktivierung der Zivilgesellschaft gesucht wird. Auch die normativen Fundamente des Wohlfahrtsstaates, die auf Solidaritätsbereitschaft, Gerechtigkeitssinn und Gemeinwohlorientierung gebaut sind, scheinen ins Wanken zu geraten (so Kaufmann 1997). Die Diskussion um das mittlerweile auch schon in der Mittelschicht zum Kampfbegriff mutierte Stichwort der sozialen Gerechtigkeit weist auf zunehmende Verteilungskonflikte und einen gleichzeitig anscheinend abnehmenden Gemeinsinn hin (vgl. Vogel 2009 und die Beiträge in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47/2009).

Die Benachteiligung von Frauen

Seit den 70er-Jahren nimmt zudem eine Kritik gegenüber dem deutschen Sozialstaat zu, welche auf die Benachteiligung von Frauen und die Auswirkungen auf das Geschlechterverhältnis zielt. Letztendlich fehlen in Deutschland eine ausreichende öffentliche Infrastruktur (zum Beispiel Kindergartenplätze) und entsprechende Arbeitsplätze für Frauen. Dieses Defizit wird umso dringender, je mehr Frauen infolge der erwähnten Veränderungen der Sozial- und Wertestrukturen (Individualisierung, Pluralisierung, Wandel der Familie) auf den Arbeitsmarkt drängen und dort aus demografischen Gründen auch gebraucht werden. Diese Entwicklung wurde forciert durch die Wiedervereinigung aufgrund der höheren Erwerbsquote und Erwerbsbereitschaft von Frauen in Ostdeutschland. Diese soziokulturellen Veränderungen stehen in einem engen Zusammenhang mit dem, was als neue soziale Risiken der postindustriellen Gesellschaften thematisiert wird. Hier geht es nicht mehr um den klassischen Arbeiter, sondern um alleinerziehende Mütter, Bildungsungleichheit und Migration.

Die politischen und ökonomischen Herausforderungen

Zu all dem kommen als politisch-ökonomische Besonderheit in Deutschland die Folgelasten der deutschen Wiedervereinigung hinzu. Sie umfassen umfangreiche Transferleistungen, die über Steuern und vor allem Sozialversicherungsbeiträge finanziert sind. Gerade im Hinblick auf die noch immer gravierende wirtschaftliche Struktur- und Wachstumsschwäche in den neuen Bundesländern öffnet sich auf diese Weise die Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben. Zu den strukturellen Problemen können ferner konjunkturelle Krisen hinzutreten, die negative Folgen für den Sozialstaat haben. Erschwerend kommt hinzu, dass sich die Grenzen sowohl in der Belastbarkeit der Ökonomie als auch in der Wirksamkeit des keynesianischen »deficit-spendings« und der strukturpolitischen Hilfen zeigen. Damit sind dem weiteren Anstieg der Sozialausgaben (samt entsprechender Transfers von West nach Ost) deutliche Grenzen gesetzt.

Die Globalisierungsfolgen

Die im Zuge der Globalisierung zunehmende Bedeutung transnationaler Beziehungen bringen auch für den traditionell national geregelten Sozialstaat ganz neue ökonomische, politische und rechtliche Herausforderungen mit sich.
Unter den Begriff der Globalisierung wird eine Vielzahl von Phänomenen gefasst:
  • das enorme Wachstum des Welthandels;
  • die Internationalisierung der Geldmärkte und eine gewachsene Bedeutung von Aktienkapital und Börsenfinanzierung;
  • die schnellere und dichtere Kommunikation über neue elektronische Medien, die Intensivierung transnationaler Verkehrsströme und die Vernetzung im Produktions- und Unternehmensbereich;
  • der Funktionswandel der Direktinvestitionen im Ausland von einer Absicherung des Exports hin zur direkten Erschließung ausländischer Märkte;
  • das schnelle Wachstum internationaler Konzerne ohne nationale Zuordnung;
  • die grenzüberschreitende Ausweitung politischer Wahrnehmungshorizonte, die Verbreitung von Ideen, Leitbildern und die Suche nach international bewährten Praktiken der Problemlösung sowie
  • die Entwicklung transnationaler Regulierungsregimes, Organisationen, Netzwerke und Akteure.
Zu den unmittelbar sozialstaatlich relevanten Folgen dieser Entwicklungen gehört der Druck auf die Sozialausgaben, von deren Reduzierung man sich eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit verspricht. Dieser Druck muss nicht nur zum Abbau von Leistungen führen, er kann auch einen Umbau zum aktivierenden und vorsorgenden Sozialstaat mit positiven Effekten für die Wirtschaft befördern. Das Verhältnis von Sozialpolitik und Wirtschaft ist zweischneidig; es gibt hemmende wie fördernde Tendenzen. So verbraucht der Sozialstaat Ressourcen, die er über Steuern und Beiträge dem Wirtschaftsystem entzieht; zugleich stellt er aber via Bildungs- und Gesundheitswesen "gute" Arbeitskräfte zur Verfügung. Auch reduziert er soziale Spannungen und Konflikte zwischen Kapital und Arbeit (vgl. ausführlich Schmidt 2005: 257 ff.). Weil es zum konservativen Typus des Sozialstaats in Deutschland gehört, dass er hauptsächlich über Beiträge finanziert wird, beeinflussen Veränderungen in den Beschäftigungs- und Entlohnungssystemen seine Leistungsfähigkeit ganz unmittelbar. So erzeugt die Tatsache, dass mittlerweile ein Niedriglohnsektor und neue Formen der Selbständigkeit mit geringen Einkommen existieren, neue Armutsrisiken für viele Erwerbstätige und künftige Rentenbezieher (vgl. auch Schmid 2010: 75 ff.).

Die zunehmende Europäisierung

Zu den neuen Rahmenbedingungen des nationalen Sozialstaates gehört die europäische Union, die mit ihren Regulativen und Vorgaben in die Sozialpolitik einwirkt, zugleich aber auch gegen den Druck der Globalisierung abpuffert (vgl. Kap. 20: Europa). Lange hat die EU ihren Schwerpunkt auf die wirtschaftlichen und bürgerlichen Rechte (vor allem der Freizügigkeit von Arbeitskräften, Waren, Dienstleistungen und Kapital), und weniger auf die sozialen Ansprüche und Ausgleich gelegt. Die in den Artikeln 136 – 148 des EG-Vertrages festgelegten sozialpolitischen Kompetenzen weisen den europäischen Behörden – wenn überhaupt – nur eine sekundäre Rolle zu.

Als einen Erfolg des Amsterdamer Vertrages von 1997 beziehungsweise als wichtige politische Neuerung kann daher die Eingliederung des (dem vorherigen Vertrag von Maastricht noch angehängten) Sozialprotokolls in den Vertrag gewertet werden. Demnach können in folgenden Bereichen Entscheidungen nun mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden:
  • Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sowie bei Arbeitsbedingungen,
  • Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer,
  • berufliche Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt,
  • Chancengleichheit von Männern und Frauen in der Arbeitswelt[1].
Die Europäische Sozialagenda

Wichtige Meilensteine europäischer SozialpolitikWichtige Meilensteine europäischer Sozialpolitik
Seit dem Jahr 2000 hat die EU sozialpolitische Leitlinien in Form der Europäischen Sozialagenda aufgestellt und 2008 aktualisiert. Schließlich wird im Entwurf der Verfassung der Union folgendes Ziel vorgegeben: "Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes." (Teil II, Art.3, Abs. 3). Nach Art. 143, 145 EGV[2] hat die Kommission jährliche Berichte über den Stand der Verwirklichung der sozialpolitischen Ziele der Union sowie die soziale Lage in den Mitgliedstaaten zu erstellen und dem Rat, dem Parlament sowie dem Wirtschafts- und Sozialausschuss zu übermitteln (vgl. Schmid 2010: 78 ff). Damit hat sich der sozialpolitische Handlungsspielraum der Kommission erheblich ausgeweitet, und viele Felder wohlfahrtsstaatlicher Politik werden zunehmend durch Regelungen und Rückwirkungen aus Brüssel beeinflusst, dass sogar schon von einer "Sozialstaatswerdung Europas" die Rede ist (Knelangen 2005).

In diesem Zusammenhang muss darauf hingewiesen werden, dass der Haushalt der Europäischen Union nur einen Bruchteil der Staatsausgaben der Mitgliedsländer ausmacht. Wegen dieser geringen Mittelausstattung verfolgt die Kommission vor allem die Strategie, die Mitgliedsländer verpflichtende sozialrechtliche (Mindest-)Standards festzulegen, die den EU-Etat nicht belasten. Nur auf diese Weise, so sehen es viele Beobachter, lässt sich gegenwärtig die schwierige Gratwanderung zwischen der europäischen Einheit und der nationalen Vielfalt wohlfahrtsstaatlicher Strukturen und wirtschaftlicher Möglichkeiten bewältigen.

Perspektiven und mögliche Entwicklungen

Was folgt aus alledem? Der Sozialstaat gehört zu den institutionell, kulturell und mental tief verankerten Elementen der modernen westlichen Gesellschaften; er vermittelt zwischen Demokratie und Kapitalismus und trägt zur Funktionsfähigkeit fast aller Lebensbereiche und Teilsysteme bei. Dabei muss jede Zeit ihre speziellen sozialstaatlichen Arrangements finden, abhängig von den jeweiligen ökonomischen, politischen und soziokulturellen Rahmenbedingungen.
Damit wird freilich die hohe Kontinuität gerade des deutschen Sozialstaates teilweise zu einem Problem: Angesicht der drastischen neuen Herausforderungen droht ein "mismatch" von sozialen Problemlagen auf der einen sowie den sozialstaatlichen Institutionen und politischen Lösungsstrategien und Instrumenten auf der anderen Seite. Franz-Xaver Kaufmann (1997, Kap 5.) spricht in diesem Zusammenhang von einem "Veralten" der etablierten Arrangements. Die Lösung liegt daher in vielen Fällen nicht mehr in einem Ausbau der etablierten Leistungen und Interventionsmuster, sondern in ihrer grundlegenden Reform und Ergänzung um neue Elemente – eben im Umbau (vgl. Frech/Schmid 2004). Zu denken wäre hier etwa an die Bildungspolitik, die zunehmend im Zusammenhang mit der Sozialpolitik gesehen wird (vgl. Schmid 2010: Kap. 20).

In seinem Essay "Warum brauchen wir eine Reform des Sozialstaats?" geht Esping-Andersen von einer ähnlichen Lage aus. Er konzentriert sich in seiner Antwort auf die Aspekte Kinder, Frauen und Bildung, weil dies den demografischen Wandel abfedert, einen positiven Effekt des Wohlfahrtsstaates auf die Wirtschaft ausübt und die Menschen in ihrer Startphase für den gesamten Verlauf ihres Lebens mit wichtigen Ressourcen ausstattet. Das rechnet sich ebenfalls langfristig und sogar für die Älteren: "Es mag paradox aussehen, aber eine Strategie, in unsere Kinder zu investieren, muss das Flaggschiff unserer umgestalteten Rentenpolitik sein. Die zukünftigen Kohorten von Menschen im Arbeitsalter sind klein, also sollten sie maximal produktiv sein." (Esping-Andersen 2006: 66).

Drei mögliche Szenarien der künftigen Entwicklung

Man kann nun versuchen, die skizzierten Verschiebungen und neuen Herausforderungen aus den Rahmenbedingungen des Sozialstaats einerseits und die darauf bezogenen bzw. bislang erfolgten Reformen und (Umbau- oder Kürzungs-) Maßnahmen andererseits perspektivisch zu bündeln, und drei Szenarien zu entwickeln, die mittelfristig denkbar sind:
Der Wohlfahrtsstaat als Risikomanager durch Infrastruktur und Aktivierung
Globalisierung und Internationalisierung der Wirtschafts- und Sozialräume reduzieren in diesem Szenario die Relevanz des nationalen Sozialstaates und lassen seine Finanzierungsspielräume erheblich schrumpfen. Materielle Gleichheit als Leitprinzip sozialer Gerechtigkeit oder gar die Garantie eines hohen Lebensstandards werden abgelöst durch die Prinzipien der Fairness, der Chancengleichheit und der Grundsicherung. Sozialpolitik wird hier weit verstanden und ist vornehmlich aktivierend und investiv, das heißt sie versteht sich als Infrastrukturpolitik mit dem Ziel, Benachteiligungen zu minimieren und eine Verwirklichung von Marktchancen via Beschäftigung für alle in Aussicht zu stellen. Kurz: Es wird verstärkt von passiven auf aktive Leistungen umgestellt (nach dem Motto "fördern und fordern" in der Arbeitsmarktpolitik beziehungsweise dem o. a. Zitat von Esping-Andersen), und das oberste Ziel ist die Integration Aller – also auch Älterer, Frauen und Behinderter – in den Arbeitsmarkt.

Dominanz des Sozialversicherungsstaates, Spaltung und Ende der Umverteilung
Ein zweites Szenario betont die Stärkung des Versicherungsprinzips und das Zurückdrängen von bedarfsorientierten beziehungsweise beitragsfreien Versorgungsleistungen sowie Zuschüssen aus dem Bundeshaushalt. Die Umverteilungszumutungen gegenüber den Beitragszahlern werden damit geringer – und das ethisch anspruchslose Äquivalenzprinzip (d. h. Leistungen entsprechen voll den Beiträgen) beziehungsweise die Beitragsgerechtigkeit reguliert dann den Sozialstaat, dem dann enge Grenzen gesetzt sind. Für Alle außerhalb der sozialpolitischen Normalitätsfiktion (Normalarbeitsverhältnis, Normalfamilie) und den Standardrisiken bleibt nur die Sozialhilfe. Damit würde eine Spaltung der Sozialen Sicherung eintreten, die eigentlich dem Ziel des Sozialstaats widerspricht.

Abbau des Sozialstaates und Privatisierung der Sozialen Sicherung
Eine dritte Variante läuft darauf hinaus, dass mit der Schwächung der Nationalstaaten auch deren sozialpolitische Aktivitäten reduziert werden. Solidarische Hilfe und Ausgleich gegen die Risiken des Marktes finden nur noch in kleinformatigen, subsidiären beziehungsweise kommunitaristischen[3] und zivilgesellschaftlichen Zusammenhängen statt. Der Sozialstaat kann und soll nur noch in besonderen Notlagen unterstützen. Hinzu kommt eine verstärkte Hinwendung zur privaten Sicherung – aus der sich aber neue Risiken von Unterversorgung und eine erhebliche soziale Ungleichheit entwickeln können.

Diese Szenarien jenseits der aktuellen, konkreten Debatten und Krisendiagnosen stellen die Optionen und Perspektiven der Entwicklung unseres Sozialstaates dar (vgl. dazu ausführlicher Schmid 2010: 497 ff. und die Beiträge in Frech/Schmid 2004).

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Fußnoten

1.
Die Einstimmigkeit gilt hingegen weiter für die soziale Sicherheit und den sozialen Schutz sowie dem Arbeitnehmerschutz bei Ende des Arbeitsverhältnisses, der Vertretung und Wahrnehmung von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen, den Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder sowie den finanziellen Beiträgen zu Förderung der Beschäftigung.
2.
EGV = Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union; er hieß bis zum 30.11.2009 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
3.
Der Kommunitarismus ist ein vor allem in den USA verbreiteter Ansatz, der sich zum einen kritisch mit der modernen Gesellschaft und ihren Tendenzen zur sozialen Desintegration, moralischen Desorientierung und zum überzogenen Egoismus auseinandersetzt. Gleichzeitig wird auch der bürokratische, bevormundende Staat abgelehnt. Stattdessen wird an Tugenden wie Solidarität, Verantwortungsbewusstsein und vor allem Gemeinsinn appelliert, die Stärke der Zivilgesellschaft betont und die gegenseitige Hilfe der Bürger in überschaubaren kleinen Räumen betont.

 
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