Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Maurizio Bach

Verhandlungs- und Rechtssystem

Das europäische Verhandlungssystem wird durch die im Ministerrat und Europäischen Rat versammelten Mitgliedstaaten gebildet. Von herausragender Bedeutung sind dabei die Abstimmungsregeln. Oftmals wird die Handlungsfähigkeit der EU durch das Einstimmigkeitsprinzip eingeschränkt.

Institutionen der Europäischen Union. Beispiele für Einrichtungen und deren LegitimationInstitutionen der Europäischen Union. (Auch als PDF und mit Kommentartext) (Bundeszentrale für politische Bildung, www.bpb.de) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/
Supranationale Institutionen stehen im Vordergrund

Schon der Blick auf die Ursprünge des europäischen Projekts macht deutlich, dass es sich dabei in erster Linie um ein Experiment der Institutionenpolitik handelt. Europäische Politik hängt wesentlich von politischen Entscheidungen ab und von der Handlungsfähigkeit der neu gebildeten supranationalen Institutionen. Weder die Entstehung einer europäischen Gesellschaft, noch die Gründung eines europäischen Staates stehen dabei im Vordergrund. Vielmehr geht es darum, die verbindliche und kontinuierliche Kooperation der Mitgliedstaaten so zu institutionalisieren, dass Rückfälle in nationale Interessenpolitik ebenso erschwert werden wie Vertragsbrüche.

Die Balance von nationaler Souveränität und Verpflichtung auf gemeinsame Ziele

Auch sollte sich die Europapolitik, gemäß den inhaltlichen Zielvorgaben der Verträge, ständig weiter in die Richtung einer "immer engeren Union der Völker Europas" entwickeln, wie es in der Präambel zum Vertrag über die Gründung der Europäischen Union heißt. Da die Staaten durch den europäischen Verbund nicht aufgelöst werden sollen, kann Integration nur unter zwei Voraussetzungen gelingen: Einerseits muss die Souveränität der Mitgliedstaaten weitgehend respektiert werden; andererseits müssen sie aber auch zur gemeinsamen Verfolgung und Umsetzung genuin europäischer Ziele verpflichtet werden. Der Aufbau und die Funktionsweise der europäischen Institutionen entsprechen weitgehend diesem Grunderfordernis der Integration.

Das europäische Verhandlungssystem

Das europäische Entscheidungssystem folgt im Wesentlichen der Logik zwischenstaatlicher Verhandlungssysteme. Verhandlungssysteme sind Institutionen der Konfliktregelung und Entscheidungsfindung, in denen Verhandlungen an die Stelle von Entscheidungen nach dem Mehrheitsprinzip oder nach dem Hierarchieprinzip treten. Grundbedingungen erfolgreicher Verhandlungen sind erstens die prinzipielle Gleichrangigkeit und Gleichberechtigung der Verhandlungspartner. Zweitens gilt ein Vetorecht, d. h. die Möglichkeit durch Einspruch eines einzelnen Staates oder einer Institution das Zustandekommen oder das Wirksamwerden eines Beschlusses zu verhindern.

Der Europäische Rat und der Ministerrat

Das europäische Verhandlungssystem wird durch die im Ministerrat und Europäischen Rat versammelten Mitgliedstaaten gebildet. Im Rat sind die Mitgliedstaaten, unabhängig von der Landesgröße, der Bevölkerungszahl oder der Wirtschaftskraft, prinzipiell gleichrangige Akteure. Bei ihnen liegt die Letztentscheidungs-Kompetenz. Sämtliche Beschlüsse der EU, seien es Vereinbarungen über neue politische Ziele, Vertragsänderungen und institutionelle Reformen, Aufnahmen von weiteren Mitgliedstaaten oder sonstige "Verordnungen" und "Richtlinien", werden von den Mitgliedstaaten im jeweils sachlich zuständigen Ministerrat getroffen.

Die Abstimmungsregeln

Von herausragender Bedeutung sind dabei die Abstimmungsregeln. Zweifellos am wichtigsten ist die Einstimmigkeitsnorm. Bei Beschlüssen, die Vertragsänderungen, institutionelle Reformen, Erweiterungen, den Haushalt sowie "sensible" Politikfelder, wie etwa die Außen-, Bildungs-, Sozial- und Steuerpolitik betreffen, ist Einstimmigkeit nötig. Sie entspricht dem Erfordernis des Vetorechts und schützt, im Falle von Dissens und Verletzungen nationaler Interessen, die Autonomie der Mitgliedstaaten. Es ist daher kein Zufall, dass die EU-Politik, wenn sie in die verbliebenen Kernbereiche nationaler Souveränität eingreift, der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedarf bzw. durch Veto schon eines einzigen Staates gestoppt werden kann.

Die Europapolitik in der Politikverflechtungsfalle

Dieses für Verhandlungssysteme typische Konsensprinzip hat auf europäischer Ebene zu komplizierten, langwierigen und sich zum Teil selbst blockierenden Entscheidungsverfahren geführt. Auch hat sich in der Praxis eine von außen schwer zu durchschauende Kompromissfindung auf der Grundlage von Kompensationszahlungen, Koppelgeschäften sowie Paketlösungen eingespielt. Vielfach verfängt sich die Europapolitik deswegen in der sogenannten Politikverflechtungsfalle (Fritz Scharpf). Das bedeutet: Ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen sind häufig das Resultat dieses Verhandlungsmodus auf europäischer Ebene. Ein Beispiel dafür ist die Gemeinsame Agrarpolitik: Ein fragwürdiges System zur Preisstützung im Agrarsektor, das die wirtschaftliche Existenz der europäischen Bauern sichern sollte, führte unter anderem zur massenweisen Vernichtung von landwirtschaftlichen Produkten und Flächenstilllegungen im großen Stil, zu überteuerten Lebensmittelpreisen, zu einer enormen Subventionsbürokratie und zur direkten oder indirekten Subventionierung des agro-industriellen Sektors durch die öffentliche Hand.

Die qualifizierte Mehrheitsentscheidung

Zur Vereinfachung und Beschleunigung der Entscheidungsverfahren ging man in der EU in den vergangenen Jahrzehnten immer mehr dazu über, bestimmte Politikbereiche für die qualifizierte Mehrheitsentscheidung zu öffnen, wobei die Mitgliedstaaten je nach Größe ein unterschiedliches Stimmengewicht erhalten. Den Anfang machte Mitte der 1980er-Jahre die erste Vertragsreform im Zusammenhang mit der Einheitlichen Europäischen Akte, mit der im Politikfeld des Binnenmarktes (s. u.) die qualifizierte Mehrheit als Abstimmungsmodus eingeführt wurde. Später weiteten sich die Bereiche, in den mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden kann, immer mehr aus. Mit dem Vertrag von Lissabon (2009 in Kraft getreten) wurde die qualifizierte Mehrheitsentscheidung noch einmal deutlich ausgeweitet. Trotz dieser Entwicklung auf dem Gebiet der Abstimmungsverfahren hat sich der Charakter der EU als Verhandlungssystem jedoch nicht grundlegend geändert. Nach wie vor ist in allen vitalen Interessensbereichen der Staaten grundsätzlich die Vetomöglichkeit gegeben. Außerdem stellt auch die qualifizierte Mehrheitsentscheidung aufgrund der Stimmengewichtungen formal eine hohe Hürde für die Beschlussfassung dar, die dem Einstimmigkeitserfordernis ziemlich nahe kommt. Somit bleibt der Charakter der Europäischen Union als zwischenstaatliches Verhandlungssystem im Kern unangetastet.