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31.5.2012 | Von:
Maurizio Bach

Verhandlungs- und Rechtssystem

Das europäische Verhandlungssystem wird durch die im Ministerrat und Europäischen Rat versammelten Mitgliedstaaten gebildet. Von herausragender Bedeutung sind dabei die Abstimmungsregeln. Oftmals wird die Handlungsfähigkeit der EU durch das Einstimmigkeitsprinzip eingeschränkt.
Institutionen der Europäischen Union. Beispiele für Einrichtungen und deren LegitimationInstitutionen der Europäischen Union. (Auch als PDF und mit Kommentartext) (Bundeszentrale für politische Bildung, www.bpb.de) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/
Supranationale Institutionen stehen im Vordergrund

Schon der Blick auf die Ursprünge des europäischen Projekts macht deutlich, dass es sich dabei in erster Linie um ein Experiment der Institutionenpolitik handelt. Europäische Politik hängt wesentlich von politischen Entscheidungen ab und von der Handlungsfähigkeit der neu gebildeten supranationalen Institutionen. Weder die Entstehung einer europäischen Gesellschaft, noch die Gründung eines europäischen Staates stehen dabei im Vordergrund. Vielmehr geht es darum, die verbindliche und kontinuierliche Kooperation der Mitgliedstaaten so zu institutionalisieren, dass Rückfälle in nationale Interessenpolitik ebenso erschwert werden wie Vertragsbrüche.

Die Balance von nationaler Souveränität und Verpflichtung auf gemeinsame Ziele

Auch sollte sich die Europapolitik, gemäß den inhaltlichen Zielvorgaben der Verträge, ständig weiter in die Richtung einer "immer engeren Union der Völker Europas" entwickeln, wie es in der Präambel zum Vertrag über die Gründung der Europäischen Union heißt. Da die Staaten durch den europäischen Verbund nicht aufgelöst werden sollen, kann Integration nur unter zwei Voraussetzungen gelingen: Einerseits muss die Souveränität der Mitgliedstaaten weitgehend respektiert werden; andererseits müssen sie aber auch zur gemeinsamen Verfolgung und Umsetzung genuin europäischer Ziele verpflichtet werden. Der Aufbau und die Funktionsweise der europäischen Institutionen entsprechen weitgehend diesem Grunderfordernis der Integration.

Das europäische Verhandlungssystem

Das europäische Entscheidungssystem folgt im Wesentlichen der Logik zwischenstaatlicher Verhandlungssysteme. Verhandlungssysteme sind Institutionen der Konfliktregelung und Entscheidungsfindung, in denen Verhandlungen an die Stelle von Entscheidungen nach dem Mehrheitsprinzip oder nach dem Hierarchieprinzip treten. Grundbedingungen erfolgreicher Verhandlungen sind erstens die prinzipielle Gleichrangigkeit und Gleichberechtigung der Verhandlungspartner. Zweitens gilt ein Vetorecht, d. h. die Möglichkeit durch Einspruch eines einzelnen Staates oder einer Institution das Zustandekommen oder das Wirksamwerden eines Beschlusses zu verhindern.

Der Europäische Rat und der Ministerrat

Das europäische Verhandlungssystem wird durch die im Ministerrat und Europäischen Rat versammelten Mitgliedstaaten gebildet. Im Rat sind die Mitgliedstaaten, unabhängig von der Landesgröße, der Bevölkerungszahl oder der Wirtschaftskraft, prinzipiell gleichrangige Akteure. Bei ihnen liegt die Letztentscheidungs-Kompetenz. Sämtliche Beschlüsse der EU, seien es Vereinbarungen über neue politische Ziele, Vertragsänderungen und institutionelle Reformen, Aufnahmen von weiteren Mitgliedstaaten oder sonstige "Verordnungen" und "Richtlinien", werden von den Mitgliedstaaten im jeweils sachlich zuständigen Ministerrat getroffen.

Die Abstimmungsregeln

Von herausragender Bedeutung sind dabei die Abstimmungsregeln. Zweifellos am wichtigsten ist die Einstimmigkeitsnorm. Bei Beschlüssen, die Vertragsänderungen, institutionelle Reformen, Erweiterungen, den Haushalt sowie "sensible" Politikfelder, wie etwa die Außen-, Bildungs-, Sozial- und Steuerpolitik betreffen, ist Einstimmigkeit nötig. Sie entspricht dem Erfordernis des Vetorechts und schützt, im Falle von Dissens und Verletzungen nationaler Interessen, die Autonomie der Mitgliedstaaten. Es ist daher kein Zufall, dass die EU-Politik, wenn sie in die verbliebenen Kernbereiche nationaler Souveränität eingreift, der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedarf bzw. durch Veto schon eines einzigen Staates gestoppt werden kann.

Die Europapolitik in der Politikverflechtungsfalle

Dieses für Verhandlungssysteme typische Konsensprinzip hat auf europäischer Ebene zu komplizierten, langwierigen und sich zum Teil selbst blockierenden Entscheidungsverfahren geführt. Auch hat sich in der Praxis eine von außen schwer zu durchschauende Kompromissfindung auf der Grundlage von Kompensationszahlungen, Koppelgeschäften sowie Paketlösungen eingespielt. Vielfach verfängt sich die Europapolitik deswegen in der sogenannten Politikverflechtungsfalle (Fritz Scharpf). Das bedeutet: Ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen sind häufig das Resultat dieses Verhandlungsmodus auf europäischer Ebene. Ein Beispiel dafür ist die Gemeinsame Agrarpolitik: Ein fragwürdiges System zur Preisstützung im Agrarsektor, das die wirtschaftliche Existenz der europäischen Bauern sichern sollte, führte unter anderem zur massenweisen Vernichtung von landwirtschaftlichen Produkten und Flächenstilllegungen im großen Stil, zu überteuerten Lebensmittelpreisen, zu einer enormen Subventionsbürokratie und zur direkten oder indirekten Subventionierung des agro-industriellen Sektors durch die öffentliche Hand.

Die qualifizierte Mehrheitsentscheidung

Zur Vereinfachung und Beschleunigung der Entscheidungsverfahren ging man in der EU in den vergangenen Jahrzehnten immer mehr dazu über, bestimmte Politikbereiche für die qualifizierte Mehrheitsentscheidung zu öffnen, wobei die Mitgliedstaaten je nach Größe ein unterschiedliches Stimmengewicht erhalten. Den Anfang machte Mitte der 1980er-Jahre die erste Vertragsreform im Zusammenhang mit der Einheitlichen Europäischen Akte, mit der im Politikfeld des Binnenmarktes (s. u.) die qualifizierte Mehrheit als Abstimmungsmodus eingeführt wurde. Später weiteten sich die Bereiche, in den mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden kann, immer mehr aus. Mit dem Vertrag von Lissabon (2009 in Kraft getreten) wurde die qualifizierte Mehrheitsentscheidung noch einmal deutlich ausgeweitet. Trotz dieser Entwicklung auf dem Gebiet der Abstimmungsverfahren hat sich der Charakter der EU als Verhandlungssystem jedoch nicht grundlegend geändert. Nach wie vor ist in allen vitalen Interessensbereichen der Staaten grundsätzlich die Vetomöglichkeit gegeben. Außerdem stellt auch die qualifizierte Mehrheitsentscheidung aufgrund der Stimmengewichtungen formal eine hohe Hürde für die Beschlussfassung dar, die dem Einstimmigkeitserfordernis ziemlich nahe kommt. Somit bleibt der Charakter der Europäischen Union als zwischenstaatliches Verhandlungssystem im Kern unangetastet.
Die Europäische Kommission

Ein Gegengewicht zur starken Stellung der Mitgliedstaaten bildet die Europäische Kommission. Sie verleiht dem europäischen Verband durch die Einführung des Organisationsprinzips der Supranationalität seinen besonderen Systemcharakter, den man als doppelgesichtig oder auch als hybrid bezeichnen kann. Jean Monnet hatte, wie wir sahen, mit einer eigens geschaffenen "dritten Instanz", die organisatorisch und rechtlich gegenüber den Mitgliedstaaten selbständig ist, das europäische Gemeinwohl vertritt und die Vertiefung der Integration mit neuen Projekten und Initiativen voranzubringen verpflichtet ist, eine innovative und tragfähige Lösung für die dauerhafte Einbindung der Mitgliedstaaten in den europäischen Verband gefunden.

Die Kommission schlägt vor, der Ministerrat entscheidet

Entscheidend ist dabei die Übertragung des Vorschlagsrechts in der Gesetzgebung auf die Kommission. Das führte zu einer für legislative Institutionen ungewöhnlichen und folgenreichen Trennung der Vorschlags- von der Beschlusskompetenz. Bei dem Ministerrat, dem Organ der versammelten Mitgliedsregierungen, verbleibt die Letztentscheidung über die Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union. Damit können die Mitgliedstaaten die europäische Gesetzgebung in der letzten Stufe der Beschlussfassung kontrollieren. Die Erarbeitung der inhaltlichen Gesetzesvorlagen aber obliegt nahezu ausschließlich der Kommission. Sie hat das Initiativmonopol. Dadurch werden die konkreten europäischen Vorhaben inhaltlich von der supranationalen Agentur, ihren Fachbürokratien und Generaldirektionen vorbereitet. Das hat zur Folge, dass aufgrund der Verselbständigung und Entkopplung der Kommission von der gesellschaftlichen Basis die Europapolitik stark technokratische Züge trägt.

Die "verschränkte Gesetzgebung"

Der legislative Prozess auf europäischer Ebene basiert letztlich auf einer "verschränkten Gesetzgebung" (Hans Peter Ipsen): Zu verbindlichen Beschlüssen der EU kommt es nur durch das Zusammenwirken der zwischenstaatlichen Ebene (Ministerrat) auf der einen Seite und der supranationalen Ebene (Kommission) auf der anderen Seite. Das Europäische Parlament wird gemäß dem Mitentscheidungsverfahren in bestimmten Politikfeldern zwar einbezogen. Obwohl es aus direkten Wahlen in den europäischen Ländern hervorgeht und damit als demokratisch legitimiert gilt, ist es an der zentralen Willensbildung und Entscheidungsfindung der EU nur relativ schwach beteiligt. Das Europaparlament hat weder eine originäre parlamentarische Gesetzgebungsbefugnis, noch vermag es den Rat oder die Kommission, die vereinte Legislative und die Exekutive, effektiv zu kontrollieren.

Weder Staat noch Demokratie

Die Unterschiede der Europäischen Union im Vergleich mit den bekannten staatlichen und insbesondere demokratischen politischen Systemen sind offensichtlich. Zwar finden sich in ihrer Organstruktur alle Grundelemente politischer Ordnungen – demokratische Legitimation, Legislativkompetenzen, personelle und finanzielle Ressourcen – in ein Gefüge von checks and balances, d. h. der wechselseitigen Kontrollen und des Ausgleichs, gebracht. Aber die Art ihrer institutionellen Zuordnung entspricht nicht annähernd dem üblichen Modell parlamentarischer Demokratien, und so lässt sich der europäische Staatenverband mit herkömmlichen Kategorien der Verfassungslehre wie Staatlichkeit, Gewaltenteilung, Demokratie nicht angemessen beschreiben und analysieren. Stattdessen handelt es sich um ein Gebilde "sui generis", d. h. ohne Vorbild und singulär, das man ganz allgemein als Mehrebenensystem bezeichnen kann.

Das Demokratiedefizit der Europäischen Union

Zweifelhaft ist, ob die Europäische Union überhaupt demokratiefähig sei, da es kein einheitliches europäisches Volk oder "Demos" gibt und auch in Zukunft voraussichtlich nicht geben wird. Die Völker Europas sind bereits politisch in ihren Nationalstaaten organisiert. Die Nationalstaaten verkörpern heute optimal das Demokratieprinzip. Höchst umstritten ist, ob sich die in den europäischen Nationalstaaten eingespielten Formen wohlfahrtstaatlicher Demokratie auf die Europäische Union übertragen lassen. Das sogenannte "Demokratiedefizit" der Europäischen Union ist so gesehen kein einfach, etwa durch Stärkung der Kompetenzen des Europaparlaments, behebbarer Defekt, sondern ein Strukturproblem des europäischen politischen Verbandes.

Integration durch Recht

Ein weiteres grundlegendes Systemmerkmal der Europäischen Union ist die Rechtsgemeinschaft. Die europäische Integration hat ein eigenes Rechtssystem hervorgebracht: das Europarecht. Es besteht aus dem Vertragsrecht ("EU-Vertrag" und "Vertrag über die Arbeitsweise der EU"), den Richtlinien und Verordnungen, die vom Ministerrat und der Kommission erlassen werden, sowie aus der Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes. Zusammen bilden sie den sog. acquis communautaire, die Gesamtheit der europäischen Normen, die einen Bestandschutz genießt, der über dem der nationalen Verfassungen liegt. Das Europarecht ist dem nationalen Recht übergeordnet und der Europäische Gerichtshof beansprucht die oberste Rechtssetzungskompetenz.

Europarecht bricht Landesrecht

Die flächendeckende Rechtsintegration in der Europäischen Union basiert auf den vom Europäischen Gerichtshof konkretisierten "Doktrinen" der unmittelbaren und direkten Geltung des europäischen Rechts in allen Mitgliedstaaten (1), der prinzipiellen Höherrangigkeit des Gemeinschaftsrechts (2) sowie der exklusiven Zuständigkeit der Gemeinschaft für bestimmte Felder, auf denen die Nationalstaaten keine Rechtsbefugnisse mehr haben (3). Die Rechtsgemeinschaft bildet das stabile Gerüst der Europäischen Union. Ihre Normen sind für alle verbindlich und können von keinem Mitgliedstaat verändert werden. Europarecht bricht Landesrecht. Wenn innerhalb der Europäischen Union in zahlreichen Bereichen, von der Marktordnung über den Umweltschutz und die Regionalförderung bis zur Gleichstellungspolitik, die gleichen Rechtsstandards gelten, dann ist dies eine unmittelbare Wirkung der Rechtsintegration. Ihre Bedeutung kann gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. In der Tat ist davon auszugehen, "dass die Europäische Gemeinschaft maßgeblich als eine juristische Konstruktion Europas zu begreifen ist." (Münch 2008: 20) Selbst die Organstruktur und das Entscheidungssystem der Europäischen Union sind bis ins kleinste Detail rechtlich, d. h. in der Form der Gründungsverträge geregelt. Dadurch haben die europäischen Verträge Verfassungscharakter, ohne eine echte staatliche Verfassung wie etwa das deutsche Grundgesetz zu sein.

Die EU – ein besonderes supranationales Verhandlungs- und Rechtssystem

Als Zwischenresümee kann festgehalten werden: Die Europäische Union ist kein Staat und weit davon entfernt demokratisch legitimiert zu sein. Sie ist ein supranationales Verhandlungs- und Rechtssystem sui generis. Die unbestreitbaren Erfolge der europäischen Integration in den ersten fünfzig Jahren ihrer Geschichte sind wesentlich auf die einzigartige Kombination von Verhandlungsregime, Supranationalität und Rechtsintegration im "europäischen Mehrebenesystem" zurückzuführen. Eines ausgeprägten europäischen Bewusstseins auf Seiten der Bürger bedurfte es dazu nicht. Europa wurde durch die Bindekräfte der institutionellen Integration politisch und ökonomisch geeint. Die Systemmerkmale des supranationalen Institutionenverbandes sind aber auch verantwortlich für Fehlentwicklungen und Fallstricke des europäischen Integrationsprojektes. Sie ergeben sich unter anderem aus der "Politikverflechtungsfalle", den Legitimationsdefiziten, der schwachen Parlamentarisierung und der bürokratisch-technokratischen Überregulierung.
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