Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

Die Erweiterungsdynamik der Europäischen Union


31.5.2012
Die Europäische Integration ist ein dynamisches und auf räumliche Erweiterung angelegtes Projekt. Der Begriff "europäisch" ist ebenso vage wie die mögliche räumliche Ausdehnung Europas ausgelegt. Der EU-Erweiterungen fehlt es an mit der stufenweise Integration verbundene Dynamik. Stets handelt es sich bei Erweiterungen um letztlich politisch motivierte Entscheidungen der nationalen Regierungen.

Die europäischen Verträge sind grundsätzlich für die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten offen. Die europäische Integration ist somit ein dynamisches und auf räumliche Erweiterung angelegtes Projekt. Die Grenzen des Verbandes liegen nicht fest, sondern expandieren mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten. Den EU-Erweiterungen, die von den Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden müssen, fehlt die mit der stufenweisen Integration verbundene Dynamik. Stets handelt es sich bei Erweiterungen um letztlich politisch motivierte Entscheidungen der nationalen Regierungen.

Die fehlende Festlegung von geografischen Grenzen

In den Gründungsverträgen finden sich keine Festlegungen zu den Grenzen des Integrationsraums. Sie enthalten weder geografische noch kulturelle Präzisierungen, auf deren Grundlage man eine eindeutige Unterscheidung zwischen Europa einerseits und nicht zu Europa gehörigen Ländern andererseits treffen könnte. Obwohl laut EU-Vertrag Anträge auf Mitgliedschaft nur von "europäischen Staaten" (EUV Art. 49 EUV) angenommen werden können, bleibt in den Vertragstexten das Attribut "europäisch" (z. B. "europäischer Kontinent", "europäische Völker") ebenso vage wie die mögliche räumliche Ausdehnung Europas.

Die Konstruktion Europas als Wertegemeinschaft

Konkretere Aufnahmebedingungen finden sich hingegen dort in den Verträgen, wo von Werten die Rede ist. Zu den besonders hervorgehobenen gemeinsamen Werten gehören: die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte und Minderheitenschutz. Dabei handelt es sich allerdings um universale Werte, die nicht als spezifisch europäisch gelten können. Demnach verkörpert die EU in dem, im Reformvertrag von Lissabon (Art. 2) nochmals bekräftigten Bekenntnis zu Wertbeziehungen keinen autonomen Werteraum, sondern, "ein 'Weltmodell', aus dem kein spezifisch europäischer Eigenwert folgt, auf dem eine Identifikation aufbauen könnte." (Lepsius 2006: 118).

Osterweiterung

Seit den 70er-Jahren gab es insgesamt sechs Erweiterungsrunden: 1973 traten Irland, Großbritannien und Dänemark bei; 1981 Griechenland; 1986 Portugal und Spanien; 1995 Österreich, Schweden und Finnland; 2004 Estland, Polen, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn, Zypern, Lettland, Litauen, Malta und die Slowakei; 2008 Bulgarien und Rumänien. Die letzten beiden Erweiterungsrunden, die sogenannte "Osterweiterung", stellten die Europäische Union vor die größten politischen und institutionellen Herausforderung ihrer bisherigen Geschichte. Mit den zwölf neuen Beitrittsstaaten vorwiegend aus Mittelost- und Osteuropa, die früher zum kommunistischen Machtblock gehörten, wurde die Europäische Union nicht nur in wirtschaftlicher, politischer und kultureller Hinsicht viel heterogener. Durch die große Zahl der Beitrittsländer war auch ihre politische Handlungsfähigkeit ernsthaft gefährdet. Hinzu kommt, dass die Europäische Union im Osten dem Einflussbereich Russlands immer näher gerückt ist, was eine neue geopolitische Lage schuf.

Die Kriterien für die Aufnahme in die EU

Die Zugehörigkeit der Länder Ost- und Ostmitteleuropas zum gemeinsamen "europäischen" Territorial- und Kulturraum stand sowohl für die betreffenden Staaten selbst als auch für die EU von vornherein außer Frage. Die Kopenhagener Beschlüsse von 1993, mit denen die EU-Osterweiterung eingeleitet wurde, konnten somit zwar von der Selbstverständlichkeit einer kulturellen Zugehörigkeit der mittel-osteuropäischen Länder ausgehen, was die öffentliche Akzeptanz der Erweiterungspolitik erhöhte. Gleichzeitig wurden aber drei Kriterien festgeschrieben, die alle Länder, die der Europäischen Union beitreten wollen, grundsätzlich erfüllen müssen: Erstens muss ein Land Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Minderheitenschutz gewährleisten sowie über stabile Institutionen verfügen. Zweitens muss es eine funktionsfähige Marktwirtschaft aufweisen und dem Wettbewerbsdruck innerhalb des europäischen Binnenmarktes gewachsen sein. Drittens muss das gesamte Regelwerk der EU vollständig übernommen und die Ziele der EU müssen unterstützt werden. Auch dies sind allgemein politische und funktionale und keine kulturraumspezifischen Merkmale. Sie waren aber letztlich ausschlaggebend bei der Heranführung der Staaten Mittelosteuropas an die Europäische Union.

Erweiterung in konzentrischen Kreisen

Die Dynamik der räumlichen Expansion der Europäischen Union gründet nicht auf kultureller oder gesellschaftlicher Homogenität, sondern erfolgt durch Beitritte bestehender Staaten zum Rechtsraum der EU auf der Basis von zwischenstaatlichen Verhandlungen und politischen Entscheidungen. Im Rückblick auf die Erweiterungen seit den 1990er-Jahren ist dabei ein Muster konzentrischer Kreise zu erkennen (Vobruba 2007). Dies ist Ausdruck des folgenden Mechanismus: Der wohlhabende Kern der EU bietet den Nachbarländern diverse Formen von ökonomischer und politischer Unterstützung und eine zukünftige Mitgliedschaft an. Dafür kooperieren die Nachbarländer bei der Behebung ihrer ökonomischen Rückständigkeit, ihrer politischen Instabilität und der Probleme, die sich daraus ergeben: Grenzüberschreitende Umweltverschmutzung, Kriminalität, Migration etc. Probleme, die auf die EU übergreifen, sollen also dort bekämpft werden, wo sie entstehen. Diese Expansion durch Beitritte hat eine Tendenz sich immer wieder zu wiederholen. Denn jedes neue EU-Mitglied macht sich zum Anwalt der Beitrittsinteressen seiner Nachbarn, um so deren grenzüberschreitende Probleme in den Griff zu bekommen und negative Auswirkungen auf das eigene Territorium abzuwehren. Daraus ergibt sich einerseits, dass die wohlhabende Kernzone der EU durch einen »Sicherheitsgürtel« abgesichert wird. Andererseits entspricht das einem grenzüberschreitenden Zentrum-Peripherie-Muster, das dem europäischen Sozialraum eine neue räumliche Ungleichheitsstruktur aufprägt: In der Form konzentrischer Kreise entstehen mit zunehmender Entfernung vom Zentrum soziale Grenzen, die von Wohlstandsgefällen geprägt sind. Bei Wohlstandsgefällen handelt es sich darum, dass zwei geographische Räume mit deutlichen Einkommensdifferenzen aneinanderstoßen. Innerhalb der EU besteht ein markantes Wohlstandsgefälle an der Grenzlinie, die bis zum Fall des Eisernen Vorhangs 1989 das kommunistische Europa von Westeuropa trennte. Die EU-Außengrenzen im Süden (südliches Mittelmeer), Südosten (Türkei) und Osten (Ukraine, Weißrussland, Russland) bilden zusammen eine weitere relativ hohe Wohlstandsschwelle.

Migration und die EU-Außengrenze

Wohlstandgefälle sind in dem Maße sozial und politisch relevant, wie sie Ursache für grenzüberschreitende soziale Prozesse werden. Ein besonderes Problem für die Europäische Union stellt die Zuwanderung aus den Anrainerstaaten und weiter entfernten Weltregionen (Afrika, Asien und Lateinamerika) dar. Daher entwickelt die Europäische Union im Zuge ihrer Erweiterungen ein eigenständiges europäisches Grenzenregime zur Kontrolle und Abwehr unerwünschter Immigration. Dieses trägt nicht nur zur Befestigung der EU-Außengrenzen sondern auch zur Regulierung der Beziehungen zu den Anrainerstaaten bei. Der Handlungsbedarf auf europäischer Ebene ergibt sich aus dem gemeinsamen Interesse der EU-Mitgliedsländer, nach Wegfall der Binnengrenzkontrollen im Rahmen des Schengen-Besitzstands, verstärkte Kontrollen an den EU-Außengrenzen sicherzustellen. Betroffen sind in erster Linie grenzüberschreitende kriminelle Aktivitäten und unerwünschte Zuwanderung.

Die Etablierung eines europäischen Grenzregimes

Mit der Übernahme des Schengen- Übereinkommens in den EU-Rechtsbestand im Jahre 1999 beseitigten die Unterzeichnerstaaten die Personenkontrollen sowie die materiellen Grenzkontrollanlagen an den Binnengrenzen und schufen gemeinsame Regelungen über Kontrollen an den Außengrenzen. Dazu gehört eine gemeinsame Visapolitik, flankierende Maßnahmen wie verbesserte polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit sowie der Aufbau des Schengener Informationssystems (SIS), eine zentrale Datenbank für gesuchte Personen, Gegenstände und Fahrzeuge. Zugleich betrieb die EU-Kommission planmäßig die Institutionalisierung eines weitgehend verselbstständigten supranationalen Grenzenregimes. Die rechtliche Grundlage dafür ist der Schengener Grenzkodex von 2006, mit dem die EU ihren Randstaaten strenge und verbindliche Vorgaben macht, wie die EU-Außengrenzen zu schützen und abzusichern sind. Die Herausbildung des europäischen Grenzensystems ermöglicht es den an verschärften Außengrenzkontrollen interessierten Mitgliedstaaten die Kosten für das Grenzregime entweder der EU oder den Peripheriestaaten aufzubürden. Zugleich gestattet das europäische Grenzenmanagement, insbesondere an den Seeaußengrenzen der EU, eine effektive Vorverlagerung der Grenzkontrollen in die Hoheitsgebiete im Vorfeld der territorialen EU-Außengrenzen, etwa auf hoher See im Mittelmeer und im Atlantik, auf Schiffen oder auch in den Abfahrtshäfen in den Maghrebstaaten. Dem aus dem Wohlstandsgefälle resultierenden Einwanderungsdruck versucht die Europäische Union somit durch Grenzschließung an den Außengrenzen und eine Vorverlagerung der Kontrollgrenzen in die Anrainerstaaten entgegenzuwirken.