Menschen drängen sich zur Weihnachtszeit in der Fußgängerzone von Essen.

31.5.2012 | Von:
Maurizio Bach

Krisen und Zukunftsprobleme

Trotz Erfolge und dynamischer Entwicklung mehren sich seit Beginn des 21. Jahrhunderts Zeichen einer tieferen Krise. Die Ursachen liegen zum einen in den strukturellen Problemen der Europäischen Union. Zum anderen sind sie auf veränderte europa- und weltpolitischen Rahmenbedingungen zurückzuführen.

Kehrseiten der stufenweisen Integration

Die europäische Integration ist weitgehend gleichbedeutend mit europäischer Wirtschaftsintegration. Das integrierte Europa ist primär eine wirtschaftliche Einheit und ein neues System der grenzüberschreitenden funktionalen Arbeitsteilung mit offenen Grenzen im Inneren und relativer Geschlossenheit nach außen gegenüber den Weltmärkten. Wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand haben spätestens seit Mitte der 80er-Jahre die Friedensziele der Gründungsphase als zentrale Leitideen des europäischen Projektes abgelöst. Diese Integrationsmethode hat sich auf dem Gebiet der Wirtschaft und in wirtschaftsnahen Funktionssystemen – Umweltschutz, Beschäftigung, Verbraucherschutz, Forschung und Technologie usw. – im Großen und Ganzen bewährt und zu einer kontinuierlichen Erweiterung der Befugnisse der Europäischen Union in einzelnen Politikbereichen geführt.

Das Fehlen einer Zukunftsvision

Die in Stufen erfolgende Integration hat aber auch eine problematische Kehrseite: Die endgültige Gestalt der Integration – ihre "Finalität" –, bleibt sowohl als Verfassungsform als auch in der geografischen Ausdehnung äußerst vage. Gleichzeitig eignet sich die ungewisse Zukunftsvision bestens dazu, Integrationsvorhaben in bestimmten und begrenzten Bereichen als Etappenziele auf dem Weg zur Endgestalt voranzubringen und dies zu rechtfertigen. Dieser (funktionale) Integrationsmodus entpuppt sich somit als "verschleierte Integration" mit paradoxen Folgen: Integrationsfortschritte in einzelnen Politikbereichen werden als Nebenfolgen von politischen Entscheidungen betrachtet, die als Fernziel die politische Union verfolgen. Der Prozess der europäischen Integration gründet somit immer mehr auf einer Politik der Nebenfolgen. Das erklärt die auffällige Neigung der politischen Akteure in der Europäischen Union, Prozess und Resultat zu vertauschen. Hinzu kommt, dass die hohen Risiken, die mit den "historischen" Beschlüssen (zum Binnenmarkt, zur Währungsunion, zur Osterweiterung) verbunden sind, im Interesse der Fortsetzung des Integrationsprozesses als solchem, in der Regel vernachlässigt werden. Rhetorische Risikoausblendung und verborgene Risikoabwälzung sind ebenfalls direkte Folgen einer solchen Vorgehensweise.

Der Integrationsprozess gerät ins Stocken

Die europäische Integration erlebte nach mehreren Jahrzehnten der langsamen Entwicklung und der Stagnation seit Mitte der 1980er-Jahre eine etwa zwei Jahrzehnte währende, außerordentlich dynamische Phase, die durch bedeutende Integrationsfortschritte gekennzeichnet war. In diese Phase fällt die Verwirklichung des Binnenmarktes, die Erweiterung der Kompetenzen und die institutionellen Reformen im Rahmen des Maastrichter Vertrages sowie die Vorbereitung und Durchführung der fünften Beitrittsrunde, der EU-Osterweiterung, nach dem Fall des Kommunismus in Ostmitteleuropa. Seit Beginn des 21. Jahrhunderts mehren sich allerdings Zeichen einer tieferen Krise. Deren Ursachen liegen teils in strukturellen Problemen der Europäischen Union, teils in den grundlegend veränderten europa- und weltpolitischen Rahmenbedingungen nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende des Kalten Krieges.

Die Erweiterungskrise als Folge des Wohlstandsgefälles zwischen West und Ost

Für die Europäische Union erwies sich die sog. Osterweiterung als historische Chance, aber mittel- und langfristig auch als schwere Bürde. Die politische Wiedervereinigung des europäischen Kontinents und damit die Stärkung des weltpolitischen Gewichts Europas, die Ausdehnung des Binnenmarktes und die wirtschaftliche sowie gesellschaftliche Modernisierung der Beitrittsländer gehören zur Erfolgsgeschichte der Osterweiterung. Zur Verschärfung der Krise der europäischen Integration trug die Osterweiterung vor allem dadurch bei, dass die politische und soziale Heterogenität der Europäischen Union dramatisch zunahm. Das Wohlstandsgefälle zwischen West- und Osteuropa wurde zu einem inneren Spaltungsproblem des europäischen Sozialraums. Allerdings verfügt die Europäische Union nur über begrenzte Möglichkeiten, kompensatorisch gegenzusteuern. Auch verschärften sich die Konflikte um die Verteilung der EU-Fördermittel. Schließlich drohte eine Überforderung des supranationalen Entscheidungs- und Verwaltungssystems, das für deutlich weniger als 27 Staaten konzipiert ist. Mit der Zahl der Beitrittsländer vervielfältigten sich auch die möglichen Vetopositionen, zumal der Einfluss nationaler Interessen in den alten wie in den neuen Mitgliedstaaten zunahm. Insgesamt gefährdete somit die Osterweiterung die politische und institutionelle Handlungsfähigkeit des europäischen Verbandes.

Die Eingliederung der Balkanstaaten

Auch die Beitritte im Zusammenhang mit der sog. Osterweiterung haben die endgültige Grenze der Europäischen Union noch nicht geschlossen. Ein besonderes Problem stellt die Eingliederung der Balkanstaaten (Kroatien, Serbien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Kosovo, Mazedonien und Albanien) dar. Deren Zugehörigkeit zu Europa kann nicht bestritten werden, doch sind sie zum Teil nationalstaatlich noch nicht ausreichend konsolidiert, und ethnische Konflikte erschweren vielerorts die politische Stabilisierung. Doch die Mitgliederzahl der Europäischen Union wird sich voraussichtlich von gegenwärtig 27 auf 35 vergrößern.

Der Streitpunkt Türkei

Einen Sonderfall stellt die Türkei dar, deren Aufnahme in den Verband heftig umstritten ist. Ein Beitritt der Türkei gilt aus geographischen, kulturellen und historischen Gründen nicht als selbstverständlich. Die Integration der Türkei würde die europäische Grenze in die unmittelbare Nachbarschaft der Krisenherde des Nahen Ostens und der Kaukasusregion rücken. Und hinter der Türkei steht schon die Ukraine auf der Liste der Beitrittsbewerber. Die Türkeifrage verweist deshalb wieder auf das Grundproblem der Grenzen Europas: Wo endet Europa im Osten und Südosten.

Die Grenzen der Erweiterungsfähigkeit

Die Expansion der Europäischen Union stößt an Grenzen ihrer Erweiterungsfähigkeit. Es zeichnet sich ein Bruch mit dem bisherigen Entwicklungsmuster der konzentrischen Kreise ab. Damit steht auch der bisherige Mechanismus der abgestuften Absicherung ihres wohlhabenden Kerns in Frage. Ein Ende der Erweiterungen durch Beitritte von Staaten zur Union im Zeichen Europas als geografischer Raum ist abzusehen. Seit etwa 2004 versucht die Union sich deshalb auf Expansion ohne Beitritte umzustellen. Dazu wurde das Programm der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) entwickelt (vgl. Vobruba 2010). Das Angebot der EU an seine Peripherie lautet nun: Vielfältige ökonomische und politische Hilfe – aber keine zukünftige EU-Mitgliedschaft. Zur Zeit ist freilich offen, wie sich das Verhältnis zwischen der Union und ihren Nachbarländern auf der Grundlage dieses abgesenkten Angebots längerfristig entwickeln wird.

Die gescheiterte Verfassung

Auch das gescheiterte Projekt einer Neugründung der Union auf der Basis einer europäischen Verfassung ist Teil der krisenhaften Entwicklung der europäischen Integration in neuerer Zeit. Mit der EU-Verfassung sollte die Handlungsfähigkeit des Systems gestärkt und die Kluft zwischen den Bürgerinnen und Bürgern überbrückt werden. Davon versprachen sich die Regierungen vor allem eine Überwindung der Legitimationsdefizite des supranationalen politischen Systems insgesamt. Nach vielen Jahren der Beratungen im EU-Verfassungskonvent ist das Projekt nicht nur an zwei negativen Volksabstimmungen, in Frankreich und den Niederlanden (beide 2005), gescheitert, sondern letztlich auch daran, dass es die in es gesetzten Erwartungen nicht erfüllen konnte. Zentrale institutionelle Reformen des Verfassungsvertrages, darunter die Schaffung des Postens eines Ratspräsidenten mit mehrjähriger Amtszeit sowie eines "EU-Außenministers", wurden im Lissabonner Vertrag übernommen. Zu einer Neugründung der Europäischen Union auf der Basis eines Verfassungsvertrages kam es aber nicht. Der hybride Charakter der Union als zwischenstaatliches Verhandlungsregime und supranationales Rechtssystem blieb unverändert erhalten.

Ausblick

Zu Beginn des zweiten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts steht die Europäische Union vor neuen, teilweise unerwarteten Herausforderungen, ohne die vorausgegangenen Erweiterungs- und Verfassungskrisen vollständig bewältigt zu haben. In der Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008/09 und noch mehr in der Eurokrise 2011 hat sich gezeigt, dass die Europäische Union nicht ausreichend gerüstet ist für ein internationales Krisenmanagement. Es fehlen ihr die erforderlichen Finanzmittel, um effiziente Krisenbewältigungsprogramme auflegen zu können. Erstmals wurden auch die Schwächen und Risiken der europäischen Währungsunion deutlich. Diese haben damit zu tun, dass Europa aufgrund der Heterogenität seiner Volkswirtschaften und des unterentwickelten europäischen Arbeitsmarktes, kein optimaler Währungsraum ist. Außerdem mangelt es an einer zentralen Wirtschaftsregierung auf europäischer Ebene. In globalen wie europäischen Wirtschaftskrisen erweist sich die Europäische Union somit eher als schwacher Akteur. Es dominieren die Einzelstaaten, die bemüht sind in erster Linie die Ursachen und Folgen der ökonomischen Krisen auf nationaler Ebene und im Interesse der eigenen Volkswirtschaften zu bekämpfen. Das ist Ausdruck eines langfristigen Trends zur Abnahme der Integrationskraft der Union und zum Einflussgewinn nationaler Präferenzen selbst in der Europäischen Union. Bereits die »historischen« Entscheidungen zur Verwirklichung der Währungsunion und zur Einführung des Euro sowie für die EU-Osterweiterung, ganz zu schweigen von den Entwicklungen in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, wurden in erster Linie von den Regierungen der Mitgliedstaaten initiiert und umgesetzt. Das führte zu einem tendenziellen Machtverlust der supranationalen Kommission.

Aber auch die großen Herausforderungen der Gegenwartsgesellschaft, wie die demografische Schrumpfung, der Umbau der Sozialversicherungssysteme und der Ausbau der Bildungssysteme, lassen die Bedeutung der Europapolitik gegenüber den nationalen Reformbestrebungen zurücktreten. Unter diesen Rahmenbedingungen werden sich die Erwartungen der Bürger verstärkt auf die nationale Ebene mit ihren Kompetenzen für Sozialpolitik sowie für Bildungs-, Gesundheits- und Erziehungswesen richten.

Die Europäische Union befindet sich mithin zu Beginn der zwanziger Jahre des 21. Jahrhunderts erneut in einer Situation, die zu einem Überdenken ihrer grundlegenden Leitideen und Ordnungsvorstellungen auffordert. Dabei stellt sich das Problem, ob die Europäische Union sich zu einem europäischen Bundesstaat weiterentwickeln soll (und kann) oder ob sie sich auf ihre Kernkompetenzen konzentrieren sollte und als wirtschaftspolitischer Zweckverband bestehen bleiben sollte.