Erde

OECD-Aktionsplan

13.11.2015
Am 15. und 16. November wollen die Staats- und Regierungschefs der G20-Staaten in Antalya Maßnahmen gegen internationale Steuerflucht und Gewinnverlagerungen durch große Konzerne beschließen. Der sogenannte BEPS-Plan umfasst 15 Punkte und wurde von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung erarbeitet. Im Interview beantwortet die Steuerexpertin Katharina Nicolay Fragen zum Aktionsplan.

Auf großen Plakatwänden wird das Treffen der G20 in Antalya, Türkei am 15. und 16. November 2015 angekündigt.Auf großen Plakatwänden wird das Treffen der G20 in Antalya, Türkei am 15. und 16. November 2015 angekündigt. (© picture-alliance)

Worum geht es bei dem OECD-Aktionsplan gegen Steuerflucht im Kern?

In den vergangenen Jahren wurde die Beobachtung gemacht, dass große multinationale Konzerne extrem geringe Steuerquoten haben. Man führt das auf aggressive Steuerplanung zurück. Die Unternehmen nutzen aus, dass die Steuersysteme der Länder nicht aufeinander abgestimmt sind. Es wird kritisiert, dass die wirtschaftliche Aktivität der Unternehmen sehr stark davon losgelöst ist, wo das Einkommen erzielt und besteuert wird. Die Idee des durch die G20-Staaten beauftragten Aktionsplans ist, koordiniert und möglichst umfassend an dieses Problem heranzugehen. Es sollen Mindeststandards entwickelt werden, die die fehlende Abstimmung zwischen den Steuersystemen aufheben.

Können Sie kurz die Entstehungsgeschichte des neuen 15-Punkte-Plans beschreiben? Warum beschäftigt sich die internationale Staatengemeinschaft gerade jetzt mit diesem Thema?

Eine wesentliche Rolle spielt natürlich, dass viele Länder aufgrund ihrer Haushaltslage oder hohen Verschuldung erheblichen Druck haben, ein höheres Steueraufkommen zu generieren, also darauf angewiesen sind, dass Steuern gezahlt werden. Und dann waren da natürlich die Fälle von Unternehmen wie Amazon, Apple, Google oder Starbucks, die auch in der Presse diskutiert wurden. Diese Unternehmen haben alle einstellige Steuerquoten, was extrem niedrig ist. Aktuell wurden auch die Praktiken einzelner Länder aufgedeckt, die dazu führen, dass die Steuerbelastung bei bestimmten Konzernen extrem gering ist.

Können Sie das erläutern? Wie funktioniert der Steuerwettbewerb unter Ländern und welche Auswirkungen hat er?

Den Steuerwettbewerb an sich gibt es ja schon länger. Auch die Gewinnverlagerung der Unternehmen, die den Steuerwettbewerb ausnutzen und dort Gewinne anfallen lassen, wo der Steuersatz am geringsten ist. In den vergangenen Jahren kamen aber neue Instrumente des Steuerwettbewerbs hinzu, mit denen für bestimmte Arten von Einkünften, zum Beispiel für Lizenzgebühren bzw. sogenannte Lizenzboxen, Sonderrechte geschaffen wurden. Momentan erfahren die sogenannten "Tax Rulings" sehr hohe Beachtung, die insbesondere in Luxemburg und den Niederlanden genutzt wurden, um bestimmten Konzernen Sonderbehandlungen einzuräumen. Der Aktionsplan der OECD will in diesem Bereich mehr Transparenz schaffen; es steht zwar im Gesetz, wie hoch der Steuersatz ist, das liegt offen. Aber die Verständigungsverfahren der "Tax Rulings" – also eine Art Steuervereinbarung mit einzelnen Unternehmen – sind eben nicht öffentlich. Deshalb werden sie auch als Teil des schädlichen Steuerwettbewerbs betrachtet, während der Steuersatz nicht in der Kritik steht.

Gewinnverlagerung und Verringerung der Bemessungsgrundlage von Unternehmen (= Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) – was ist das? Wie praktizieren global agierende Konzerne dies bisher?

Da kommen zwei Dinge zusammen. Einmal die Eigenschaften der multinationalen Konzerne: Sie sind global aufgestellt und sehr mobil, haben viele grenzüberschreitende Waren- und Finanzierungsströme. Gleichzeitig beobachten solche Unternehmen, dass die Steuersysteme relativ heterogen sind. Sie beobachten, dass sich Vorteile in bestimmten Ländern ergeben, die sie aufgrund ihrer globalen Struktur ausnutzen können. Die Konzerne werden dann nicht als Konzerne besteuert, sondern es wird jede einzelne Konzerneinheit in dem jeweiligen Land besteuert. Das ist das sogenannte Trennungsprinzip.

Zum anderen spielen auch Steueroasen eine Rolle, wo gar keine Steuer erhoben werden. Oder eben das Sonderrecht für die Besteuerung von Lizenzgebühren und die „Tax Rulings“. Bei all dem geht es quasi um die Gewinnaufteilung im Konzern. Konzerninterne Transaktionen können so gestaltet werden, dass die Aufwendungen besonders in den Konzerneinheiten verbucht werden, die sich in Hochsteuerländern befinden, weil sie dort abzugsfähig sind und damit die Bemessungsgrundlage für die Steuern verringern. So werden entsprechend weniger Steuern gezahlt. Die Erträge werden dann wiederum in den Konzerneinheiten in Niedrigsteuerländern angegeben, wo sie einem niedrigeren Steuersatz unterliegen.

Faktenkasten BEPS-Projekt

Auf einem Gipfeltreffen am 15./16. November 2015 in Antalya wollen die G20-Staats- und Regierungschefs ein Maßnahmenbündel gegen Steuerflucht und Gewinnverlagerung beschließen. Der 15 Punkte umfassende Plan wurde von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erarbeitet. Anfang Oktober hatten die Finanzminister der G20-Staaten den sogenannten BEPS-Plan (Englisch: Base Erosion and Profit Shifting) bei ihrem Treffen in Lima bereits bestätigt.

Über 60 Staaten, darunter die G20- und OECD-Mitglieder sowie internationale Organisationen wie die UNO, der IWF, die Weltbank und die EU wollen damit neue Standards in der internationalen Steuerpolitik setzen. Zu den 15 Handlungsfeldern zählen unter anderem die Eindämmung von Gewinnverlagerungen sowie die Verbesserung der Transparenz zwischen den Steuerverwaltungen.

Nach Schätzungen der OECD verlieren die Mitgliedsstaaten durch Gewinnverschiebungen der multinationalen Konzerne jährlich bis zu 240 Milliarden US-Dollar. Denn viele global agierende Konzerne nutzen legale Schlupfköcher, um möglichst wenig Steuern zu zahlen. Ganz legal verschieben Unternehmen wie Apple, Amazon, Google oder Starbucks ihre Gewinne von einem Land ins nächste, um so ihre Gewinne zu maximieren. Solchen Praktiken will die OECD künftig den Riegel vorschieben. Die Standards sollen dafür sorgen, dass Unternehmen dort, wo sie Geschäfte machen, auch Steuern zahlen. Das Hin- und Herschieben von Patenten, Lizenzgebühren oder Darlehenszinsen soll in Zukunft erschwert, schädlicher Steuerwettbewerb sowie aggressive Steuergestaltung sollen eingeschränkt werden.

Problematisch am Status Quo sind nicht nur die Steuerausfälle für die nationalen Staatshaushalte, sondern auch, dass kleine und mittelständische Unternehmen benachteiligt sind. Sie spüren die Wettbewerbsverzerrung besonders, weil sie nach dem gesetzlichen Regelsatz besteuert werden und nicht wie die großen Konzerne von den internationalen Steuerschlupflöchern profitieren. Damit die neuen Standards wirksam werden, müssen die beteiligten Staaten sie allerdings erst in geltendes Recht umsetzen.

Das EU-Recht sowie das Recht einiger Mitgliedsstaaten werden vom Bundesfinanzministerium als ursächlich für bestimmte BEPS-Probleme bezeichnet. Warum?

Innerhalb der EU gibt es die Zielsetzung, steuerliche Hemmnisse abzubauen, um die Integration des Binnenmarktes voranzutreiben. Das ist auch sinnvoll, aber einige dieser Regelungen werden ausgenutzt, indem Investoren von außerhalb in bestimmte Länder investieren, in denen sie keine Quellensteuern zahlen und über die sie dann trotzdem Zugang zur EU haben. Quellensteuerzahlungen werden so insgesamt vermieden – das sogenannte "Treaty Shopping".

Welche sind die wichtigsten der 15 Aktionspunkte, mit denen die OECD zukünftig BEPS verhindern will?

An sich ist es zu begrüßen, dass die Länder auf einer so breiten Basis zusammengearbeitet und den Status Quo der Probleme erfasst haben. Ich denke, es werden viele wichtige Punkte angesprochen; aus deutscher Sicht ist es nicht unbedingt so, dass es Konsequenzen nach sich zieht. Zum Beispiel wenn es darum geht, den Zinsabzug zu limitieren, wird es in Deutschland gar keine Änderungen geben, da es schon recht strenge Vorschriften gibt. Was wichtig und in gewisser Weise neu ist, ist Aktionspunkt 2. Dort steht, dass die Effekte von hybriden Konstruktionen neutralisiert werden sollen. Das sind Fälle, wo die Steuersysteme nicht zueinander passen. Dabei kommt es zum Beispiel dazu, dass ein Steuerpflichtiger aus Sicht des einen Landes als in einem anderen Land ansässig betrachtet wird, aus Sicht dieses zweiten Landes jedoch nicht, sodass es dort zu keiner Besteuerung kommt. Das sind klassische Fälle, bei denen es an Koordination der Steuersysteme mangelt und es wichtig ist, dass dies behoben wird.

Im Aktionspunkt 5 geht es darum, schädliche Steuerpraktiken zu bekämpfen. Das betrifft auch die "Tax Rulings", bei denen einige Unternehmen durch die Steuerbehörden bestimmter Länder bevorzugt werden. Es ist wichtig, dass das Problem angegangen wird. Mit Aktionspunkt 14 sollen bessere Verständigungsverfahren zwischen den Steuerbehörden geschaffen werden, sodass Unstimmigkeiten zwischen ihnen schneller behoben werden, auch um für eine größere Rechtssicherheit zu sorgen. Das führt zu einer besseren Analyse von BEPS, aber natürlich auch zu Kosten für Unternehmen, weil ganz detailliert aufgeschlüsselt werden muss, wie hoch Gewinn und Steuerzahlung in jeder Einheit des Konzerns in jedem Land sind. Mir ist bisher unklar, wie das eigentlich gehändelt werden soll und wer diese Daten auswertet. Es wird die Unternehmen nicht davon abhalten, bestimmte Konstruktionen zu verwenden, weil sie ja legal sind. Andererseits ist es vielleicht eine Art Frühwarnsystem, um zu zeigen, dass sich an einer Stelle Auffälligkeiten finden, dass zum Beispiel in einem Land besonders hohe Gewinne anfallen. Dort könnte man im Nachhinein tätig werden und die Vorschriften, die dazu führen, analysieren.

Schwierig in der Umsetzung wird sein, dass der ganze BEPS-Bericht darauf zielt, die Besteuerung an der Wertschöpfung stärker anzugleichen. Intuitiv leuchtet das ein – man würde denken, dass die Gewinne dort besteuert werden, wo die Wertschöpfung erfolgt -, das passt aber nicht zur Ausgestaltung des gegenwärtigen Rechts.

Wird es gelingen, die multinationalen Konzerne, die bisher sehr geschickt in dem System agieren, gewissermaßen einzufangen?

Die Länder, die Sonderrechte für Unternehmen schaffen, versprechen sich ja etwas davon. Deshalb ist es an sich eher unrealistisch, dass diese Länder ihre Gesetze anpassen werden – es sei denn, sie bekommen Druck durch ein Verfahren der Europäischen Kommission wegen schädlicher Beihilfe. Aber auch dann würden sich wieder neue Lücken auftun. Denn die Staaten haben natürlich ein Interesse daran, ein attraktives Umfeld für die Firmen zu schaffen, weil sie sich dadurch Wachstumswirkungen und Beschäftigungseffekte versprechen.

Kritiker gehen auch davon aus, dass der Unterbietungswettlauf bei Steuern trotz der neuen Standards anhalten wird. Teilen Sie diese Einschätzung?

Das denke ich schon. Mit der Ansiedlung multinationaler Unternehmen sind Vorteile verbunden. Dementsprechend sind Steuern auch ein Standortfaktor. Trotzdem denke ich, dass die Debatte auf OECD-Ebene oder auch die Vorschläge der Europäischen Kommission für mehr Transparenz eine sehr wichtige Diskussion anstoßen, die geführt werden muss, und an der möglichst viele Länder beteiligt sein müssen.




 

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