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29.5.2019

Vor 70 Jahren: Erste Verfassung für die DDR

Am 29. und 30. Mai 1949 tagte in der sowjetischen Besatzungszone der Dritte Deutsche Volkskongress. Nachdem sechs Tage zuvor in Westdeutschland das Grundgesetz verkündet worden war, leitete er die Verabschiedung einer Verfassung für den Osten Deutschlands und damit die Gründung der DDR ein. Sie wurde am 7. Oktober 1949 vollzogen.

30.5.1949. 3. Deutscher Volkskongress im Admiralspalast (heute Metropol-Theater). - Otto Grotewohl im Gespräch mit Erich Honecker und dessen Frau Margot während der Sitzung des 3. Volkskongress am 30. Mai 1949.30.5.1949. 3. Deutscher Volkskongress im Admiralspalast (heute Metropol-Theater). - Otto Grotewohl im Gespräch mit Erich Honecker und dessen Frau Margot während der Sitzung des 3. Volkskongress am 30. Mai 1949. (© picture-alliance/akg)

Die Vorbereitungen für die Ausarbeitung einer Verfassung in der sowjetischen Besatzungszone (SBZ) begannen bereits im Juli 1946. Zu diesem Zeitpunkt wies die Sowjetische Militäradministration in Deutschland (SMAD) die Führung der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) dazu an, einen Entwurf für eine gesamtdeutsche "Reichsverfassung" zu erarbeiten. Der Entwurf sollte einerseits einen verbindlichen, kommunistisch geprägten Rahmen für die bevorstehende Verfassungsgebung der Länder in der SBZ schaffen. Andererseits wollte die SED darin deutlich machen, dass ihr Ziel ein vereintes und vermeintlich demokratisches Gesamtdeutschland sei.

Mit dem Verfassungsentwurf beauftragte die SED den Juristen Karl Polak, der nach einem rechtswissenschaftlichen Studium in Deutschland von 1933 bis 1946 in Moskau gelebt hatte. Dort war er in verschiedenen juristischen Institutionen des sowjetischen Staates tätig gewesen, bevor er 1946 in die SBZ übersiedelte. Polak war folglich sowohl mit dem deutschen als auch dem sowjetischen Rechtssystem vertraut. Nicht zuletzt aufgrund dieser Voraussetzungen wurde Polak die zentrale Figur für die Ausarbeitung der verschiedenen Verfassungsentwürfe in der SBZ. Als späteres Mitglied des Ersten und Zweiten Deutschen Volksrates (1948/49), prägte er nicht nur den Entwurf von 1946, sondern auch den Text der 1949 tatsächlich in Kraft gesetzten Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) maßgeblich mit.

Nach Inkrafttreten der Verfassung trug Polak, der ab 1952 Mitglied des Zentralkomitees der SED war, entscheidend dazu bei, die Lehre von der Vorrangstellung des Parteiwillens in der Rechtssetzung und in der Rechtsanwendung zu verankern. Er legitimierte damit zugleich das Auseinanderklaffen von Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit: Vorrangig waren im Zweifel immer die "höheren Ziele" der Partei. Auch in der Verfassung verankerte Grundrechte waren diesen Zielen unterzuordnen, wenn dies aus Sicht der Partei notwendig erschien.

Erster Verfassungsentwurf lag bereits im August 1946 vor

Der erste Entwurf einer "Verfassung der demokratischen deutschen Republik" wurde von Polak im August 1946 vorgelegt. Gemäß den Vorgaben der sowjetischen Militäradministration und der SED war er in weiten Teilen angelehnt an die Weimarer Reichsverfassung. Er enthielt das Bekenntnis zu einem deutschen Einheitsstaat mit einer dezentralen Verwaltung in den Ländern sowie die Garantie von Grundrechten. Gleichzeitig trug der Entwurf aber auch sozialistischen Verfassungspositionen und Zielen Rechnung, wie beispielsweise die absolute Volkssouveränität, Gewalteneinheit statt Gewaltenteilung und das Prinzip der Wirtschaftsplanung. Ebenso wurde der Erhalt der antifaschistisch-demokratischen Errungenschaften garantiert. Dennoch war der Entwurf insgesamt so abgefasst, dass er auch für Sozialdemokraten und Bürgerliche in den westdeutschen Zonen als gemeinsame Diskussionsgrundlage für eine gesamtdeutsche Verfassung annehmbar sein sollte.

Anfang November 1946 konnte eine überarbeitete Fassung des Entwurfs, nach den erforderlichen Rücksprachen mit Moskau und der sowjetischen Militäradministration in Deutschland, schließlich von den verantwortlichen SED-Gremien verabschiedet werden. Am 16. November 1946 stellte die SED der Öffentlichkeit schließlich ihren Entwurf einer "Verfassung für die Deutsche Demokratische Republik" als Modell für eine gesamtdeutsche Verfassung vor.

Die SED wollte Wiedervereinigung Deutschlands – als sozialistischen Staat

Ende 1947 initiierte die SED in der ostdeutschen Zone einen "Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden". Dieser demokratisch nicht legitimierte Volkskongress sollte mit Delegierten aus Ost- und Westzonen die Rolle eines gesamtdeutschen Vorparlaments übernehmen. Er blieb in seiner Wirkung jedoch auf die SBZ beschränkt. Auf dem Zweiten Deutschen Volkskongress, der im März 1948 tagte, protestierten die Delegierten gegen die Gründung eines westdeutschen Teilstaats und wählten aus ihren Reihen einen 400-köpfigen "Ersten Deutschen Volksrat".

Der Volksrat sollte unter anderem einen gesamtdeutschen Verfassungsentwurf ausarbeiten, da die SED eine Wiedervereinigung unter sozialistischen Vorzeichen anstrebte. Den Vorsitz in dem entscheidenden Ausschuss hatte der spätere DDR-Ministerpräsident Otto Grotewohl und bereits im Oktober 1948 konnte eine Arbeitsversion der neuen Verfassung zur öffentlichen Diskussion gestellt werden. Nachdem rund 15.000 Anregungen eingegangen waren, beendete die SED das Angebot zur Diskussion im Februar 1949 wieder.

"Wahlen" zum Dritten Deutschen Volkskongress

Im März 1949 stand der Parlamentarische Rat der drei Westzonen kurz vor der Verabschiedung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, wodurch eine deutsche Einheit unter sozialistischer Führung in weite Ferne gerückt schien. Daher entschied sich die SED mit Billigung der Sowjetunion dazu, die Schaffung eines ostdeutschen Staates zu forcieren.

Am 16. Mai 1949 fanden in der SBZ und Ost-Berlin Wahlen für einen Dritten Deutschen Volkskongress statt. Die Wahlberechtigten konnten jedoch nur für oder gegen die Einheitsliste des "Demokratischen Blocks" abstimmen, welcher der SED die Mehrheit der Listenplätze absicherte. Offiziellen Angaben zufolge stimmten zwei Drittel der 13,5 Millionen Wahlberechtigten dem Vorschlag zu. Knapp zwei Wochen später trat der Dritte Deutsche Volkskongress zusammen und wählte den Zweiten Deutsche Volksrat, der sich am 7. Oktober 1949 zusammenfand. Auf dieser ersten Sitzung konstituierte er sich als provisorische Volkskammer der DDR und setzte die "Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik" in Kraft.

DDR-Verfassung bot Grundrechte nur auf dem Papier

Diese erste DDR-Verfassung hielt noch an einer Wiedervereinigung Deutschlands als "unteilbare demokratische Republik" (Artikel 1) fest und beinhaltete formell viele Elemente, die auch westliche Demokratien kennzeichnen. So waren zum Beispiel umfassende Grund- und Bürgerrechte festgeschrieben. Sie garantierten den Bürgerinnen und Bürgern der DDR zumindest formal Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Meinungsfreiheit, das Postgeheimnis und das Recht auf Unverletzbarkeit der Wohnung. Mann und Frau waren explizit gleichberechtigt. Die Abgeordneten der Volkskammer sollten in "allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl" bestimmt werden (Artikel 51). Das Parlament sollte zudem auch über eine Länderkammer verfügen, ähnlich dem westdeutschen Bundesrat. Doch in der Realität wurden diese Rechte nicht umgesetzt.

Schon die erste Verfassung der DDR enthielt die rechtlichen Voraussetzungen für den Aufbau einer sozialistischen Diktatur. So wurde beispielsweise in Artikel 6 die sogenannte "Boykotthetze" unter Strafe gestellt, die auch Kritik an Partei und Staat umfasste: "Boykotthetze gegen demokratische Einrichtungen und Organisationen, Mordhetze gegen demokratische Politiker, Bekundung von Glaubens-, Rassen-, Völkerhass, militärische Propaganda sowie Kriegshetze und alle sonstigen Handlungen, die sich gegen die Gleichberechtigung richten, sind Verbrechen im Sinne des Strafgesetzbuches." (Art. 6, Abs. 2). Diese Generalklausel, die kein einheitliches Strafmaß vorgab, wurde von der DDR-Führung konsequent gegen die politischen Gegner des Regimes ausgelegt. Der Vorwurf der Boykotthetze diente in einigen Fällen sogar als verfassungsrechtliche Grundlage für Todesurteile.

Die Verfassung wurde von der DDR-Führung überdies regelmäßig gebrochen, beispielsweise wenn es um die Abhaltung von Wahlen ging: Bereits die erste Wahl in der neugegründeten DDR, die Volkskammerwahl von 1950, war eine Scheinwahl. Wahlberechtigte konnten nur für oder gegen die Einheitsliste der der "Nationalen Front" stimmen, die der SED die absolute Mehrheit garantierte. Die Wahl einzelner Abgeordneter war nicht möglich. Zudem konnte vielfach nicht geheim gewählt werden, da die Stimmabgabe teilweise ohne Wahlkabine erfolgte. Zudem wurden im Jahr 1952 die fünf Länder aufgelöst und das Parlament zum sozialistischen Ein-Kammer-System umstrukturiert, das von der SED dominiert wurde.

"Sozialistische Verfassung" von 1968

Auf ihrem siebten Parteitag beschloss die SED im Jahr 1967, eine neue Verfassung ausarbeiten zu lassen. Diese trat im April 1968 in Kraft und schrieb bereits in Artikel 1 den Herrschaftsanspruch der SED fest: "Die Deutsche Demokratische Republik ist ein sozialistischer Staat der Arbeiter und Bauern. Sie ist die politische Organisation der Werktätigen in Stadt und Land unter der Führung der Arbeiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen Partei."

Zwar gewährte die Verfassung von 1968 den Bürgerinnen und Bürger weiterhin Grundrechte, diese gingen aber mit politischen Pflichten einher, wie zum Beispiel dem Schutz des sozialistischen Vaterlandes (Artikel 23). Die verfassungsrechtlich verankerten Grundrechte der DDR dienten dementsprechend nicht in erster Linie der Verwirklichung des Individuums, sondern vorrangig der Verwirklichung des Kommunismus. Dies wurde mit der vermeintlichen Interessenidentität zwischen Bevölkerung und Staat begründet, sodass die Grundrechte an die sozialistischen Grundsätze und Ziele der Verfassung gebunden waren. Vorrangig waren im Zweifel immer die "höheren Ziele" der Partei. Stärker betont wurden hingegen soziale Rechte, wie das Recht auf Arbeit, Bildung oder den Schutz der Gesundheit und der Altersfürsorge.

Dritte Verfassungsreform 1974

Zudem enthielt die Verfassung der DDR keine Vorkehrung, die es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht hätte, ihre Bürgerrechte gegenüber dem Staat gerichtlich geltend zu machen. Eine unabhängige Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit war nicht vorgesehen. Über Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften sollte zunächst der Staatsrat, ab 1974 die Volkskammer entscheiden (Artikel 89, Absatz 3). Statt der Gewaltenteilung war die Gewalteneinheit eines der zentralen Verfassungsprinzipien. Es sollte die "absolute Volkssouveränität", in der Praxis also die Durchsetzungsmacht der Partei garantieren.

Im Jahr 1974 reformierte das Regime die Verfassung erneut. Das Ziel einer deutschen Einheit wurde aufgegeben und das Bündnis mit der Sowjetunion "für immer und unwiderruflich" bekräftigt (Artikel 6, Absatz 2).

Neuer Verfassungsentwurf am Runden Tisch

Im Verlauf der Friedlichen Revolution in der DDR Ende 1989 wurde am zentralen Runden Tisch der DDR ein letzter eigener Verfassungsentwurf entwickelt. Eine Arbeitsgruppe "Neue Verfassung", zu der Vertreter aller damals in der DDR existenten Parteien und Bürgerrechtler gehörten, wurde auch von Verfassungsrechtlern aus Ost und West beraten, darunter der westdeutsche Verfassungsrechtler Ulrich K. Preuß. Die Präambel wurde von der DDR-Schriftstellerin Christa Wolf formuliert. Vorbild des Verfassungsentwurfs war das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Darüber hinaus sollten soziale Grundrechte und Elemente der direkten Demokratie, wie Volksabstimmungen, einbezogen und der Menschenrechtskatalog erweitert werden (siehe auch: Hintergrundtext zum Verfassungsentwurf des Runden Tisches (pdf)).

Doch nach der ersten freien und geheimen Volkskammerwahl in der DDR am 18. März 1990 spielte der Entwurf keine größere Rolle mehr. Die Wählerinnen und Wähler in der DDR votierten mehrheitlich für Parteien, die eine schnelle Wiedervereinigung Deutschlands anstrebten.

Infolge beschloss das erste frei gewählte DDR-Parlament am 23. August 1990 mit 294 Ja-Stimmen gegen 62 Nein-Stimmen und sieben Enthaltungen den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik. Dies geschah auf Grundlage von Artikel 23 des westdeutschen Grundgesetzes, der in seiner Urfassung vom 23. Mai 1949 lautete: „Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiete der Länder Baden, Bayern, Bremen, Groß-Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen.“

Als Beitrittsdatum der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes wurde der 3. Oktober 1990 festgelegt, erste gesamtdeutsche Wahlen folgten am 2. Dezember 1990.

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