Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky

Angebot und Nachfrage: Entwicklungstrends des Arbeitskräfteangebotes bis 1990

Das Zusammenspiel von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage auf dem Arbeitsmarkt verläuft nicht immer reibungslos. Das Problem verschärft sich umso mehr, je beschleunigter der Strukturwandel verläuft. Zunächst wird die Entwicklung bis 1990 dargestellt.

Urabstimmung der IG Metall zur 35-Stunden-Woche 1984.Urabstimmung der IG Metall zur 35-Stunden-Woche 1984. (© AP)



Erwerbstätige nach Sektoren 1950 – 2011Erwerbstätige nach Sektoren 1950 – 2011 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Arbeitsplätze erfordern oft andere Berufe und Qualifikationen als sie die Bewerber aufweisen. Unternehmen, die Arbeitskräfte suchen, sind häufig nicht dort ansässig, wo passende Bewerber wohnhaft sind. Dazu gesellt sich seit Mitte der siebziger Jahre das Problem, dass die Zahl aller angebotenen Stellen und die Zahl der Arbeitssuchenden weit auseinander liegen. Nicht zuletzt ist die Zahl der Arbeitssuchenden keine statische Größe. Im Gegenteil: Hier gab es in den letzten Jahrzehnten erhebliche Entwicklungen, beispielsweise durch Zuzüge von Ausländern oder dem stärkeren Eintritt von Frauen in das Erwerbsleben. Auch Beschäftigte können arbeitssuchend sein.

Die Entwicklung des Arbeitskräfteangebotes in der alten Bundesrepublik bis zur Vereinigung zeigte einige generelle Trends:
  • Die Zahl der potentiell Erwerbstätigen (Bevölkerung zwischen 15 und 65 Jahren) war kontinuierlich steigend.
  • Die Zahl der Erwerbstätigen steigt aber nur bis Mitte der sechziger Jahre. Von Mitte der sechziger bis Mitte der achtziger Jahre betrug die Zahl der Erwerbstätigen mit wenigen Ausnahmen immer zwischen 26 und 27 Mio. Personen. Von 1986 bis zur Vereinigung zeigte sich dann eine konstant steigende Zahl an Erwerbstätigen, die 1989 in dem Nachkriegshoch von 27,76 Mio. Erwerbstätigen gipfelte.
  • Die Anteile an der Erwerbstätigkeit haben sich extrem verschoben. In den fünfziger Jahren war jeder zweite Erwerbstätige Arbeiter. Der Anteil der Selbständigen (inklusive mithelfender Familienangehöriger) lag bei über einem Viertel, während nicht einmal jeder fünfte ein Angestellter war. Ende der achtziger Jahre hatten die Angestellten mit knapp 42% den höchsten Anteil an der Erwerbstätigkeit. Der Anteil der Selbständigen (inklusive mithelfender Familienangehöriger) war auf 11% und der der Arbeiter auf unter 39 % geschrumpft.
  • Noch deutlicher zeigt sich ein genereller Trend, wenn die Anteile der Erwerbstätigen nach Sektoren betrachtet werden. Der Anteil der im primären Sektor Beschäftigten sinkt von fast 25 % 1950 auf unter 4 % im Jahr 1989. Umgekehrt stieg der Anteil der im tertiären Sektor Beschäftigten von 32,5 % im Jahr 1950 auf fast 60 Prozent. Wie die Abbildung auch zeigt, setzte sich dieser Trend auch nach der Vereinigung fort.
  • Der Anteil der im sekundären Sektor Beschäftigten steigt bis in die sechziger Jahre und fällt seitdem stetig.
  • Kontinuierlich zugenommen hat die Erwerbsbeteiligung von Frauen, insbesondere von Frauen mit Kindern. Insgesamt stieg die Erwerbsquote der Frauen von 44,4 Prozent (1950) auf 56,4 Prozent (1989).
  • Dagegen sanken die Erwerbsquoten der Männer im gleichen Zeitraum von 97,4 Prozent auf 82,2 Prozent.
  • Deutlich zugenommen hat der Anteil der Ausländer an den Erwerbstätigen. Im Jahr 1957 lag der Anteil der ausländischen Erwerbstätigen an allen Erwerbstätigen bei gerade einmal 0,4 Prozent. Dieser stieg bis zum Höhepunkt im Jahr 1974 auf 11,2 Prozent an. Ende 1973 war ein Anwerbestopp verhängt worden. Im Jahr 1989 betrug er nur noch 7,7 Prozent.
Die systematische Anwerbung von Ausländern war nicht zuletzt eine politische Entscheidung mit der auf die damals große Nachfrage nach Arbeitskräften reagiert wurde. Eine andere politische Entscheidung – der Bau der Mauer am 13. August 1961 – verknappte dagegen das Arbeitsangebot in der Bundesrepublik.

Auswirkungen des Mauerbaus auf das Arbeitskräfteangebot

Mit dem Einsetzen der Vollbeschäftigung gewannen sowohl DDR-Flüchtlinge als auch -Pendler eine wichtige Bedeutung für die Volkswirtschaft der Bundesrepublik. Das Versiegen des Flüchtlingsstromes infolge des Mauerbaus verschärfte die Situation nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ. Bei den 3,6 Millionen Deutschen, die bis dahin aus der DDR in die Bundesrepublik übergesiedelt waren, handelte es sich in den meisten Fällen um gut qualifizierte und regional sehr mobile Arbeitskräfte. Es wechselten überdurchschnittlich viele Ingenieure, Ärzte und andere hochqualifizierte Arbeitskräfte in die Bundesrepublik. Die Erwerbsquote der Zuwanderer bzw. Flüchtlinge lag deutlich über der Erwerbsquote der Bevölkerung im Bundesgebiet. Wissenschaftlichen Schätzungen zufolge lag der Wert des Humankapitals des Ost-West-Transfers weit höher als das Ausmaß der Marshallplanhilfe für den Wiederaufbau.

Ausweitung des Arbeitskräfteangebotes durch die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften

Mit dem Übergang zur Vollbeschäftigung begann die Bundesrepublik systematisch ausländische Arbeitskräfte anzuwerben. Bereits 1955 hatte es ein erstes Abwerbeabkommen mit Italien gegeben. Anfang der sechziger Jahre folgten weitere mit Spanien, Griechenland und der Türkei. In dem kurzen Zeitraum von 1958 zu 1966 verzehnfachte sich die Zahl ausländischer Erwerbstätiger von 127.000 auf 1,3 Mio. Bei der Anwerbung von Ausländern spielte die Arbeitsverwaltung eine entscheidende Rolle, da die Anwerbung nur über ihre Außenstellen möglich war. Die Bundesanstalt für Arbeit hatte in den jeweiligen Anwerbeländern Vermittlungsstellen (Deutsche Kommissionen) eingerichtet.

Eine grundsätzliche politische Auseinandersetzung um die Ausländerbeschäftigung fand in den frühen sechziger Jahren praktisch nicht statt, da die Alternativmaßnahmen zur Überwindung eines Arbeitskräftemangels (Ausweitung der Frauenerwerbstätigkeit; Arbeitszeitverlängerung) als wenig realistisch eingeschätzt wurden. Zu diesem Zeitpunkt, also bereits vor dem Bau der Mauer, war die Grundentscheidung über die staatlich organisierte Massenanwerbung ausländischer Arbeiter bereits gefallen. Der Bau der Mauer führte dann allerdings noch zu einer Intensivierung der Anwerbung.

Von grundlegender Bedeutung war ferner die am 1. September 1961 in Kraft getretene Verordnung Nr.15 der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die ersten Maßnahmen zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft. Insbesondere Italiener nutzten die Möglichkeit der problemlosen Arbeitsaufnahme in der Bundesrepublik.

Die Ausländermigration erreichte aber bei weitem nicht das Ausmaß der Zuwanderung durch Vertriebene und DDR-Flüchtlinge, faktisch stellte sie aber eine dritte Migrationswelle in die Bundesrepublik dar. Auf dem Arbeitsmarkt füllten die ausländischen Arbeitnehmer eine den Vertriebenen analoge Funktion aus: Sie besetzten Arbeitsplätze mit unterdurchschnittlichen Arbeitsbedingungen, und sie entsprachen den Anforderungen an nahezu absoluter Mobilität. Sie stellten zudem in der Regel die Arbeitskraft ihrer besten Jahre zur Verfügung. Sie leisteten nicht zuletzt einen großen Beitrag zur Sicherung der Finanzierung der deutschen Rentenversicherungsträger, da ihre Beiträge äquivalent zu denen der deutschen Arbeitnehmer waren, die Ausgaben für Renten an ausländische Arbeitnehmer jedoch gering waren. Allerdings konnten durch die ausländischen Arbeitnehmer nicht alle Spannungen auf dem Arbeitsmarkt beseitigt werden. Dies galt insbesondere für den Bedarf an Facharbeitern, da ausgebildete Fachkräfte auch in den Anwerbeländern nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung standen und ein beruflicher Aufstieg der ausländischen Arbeitnehmer zu Facharbeitern die Ausnahme war.

In dieser Phase beurteilten nahezu alle damit befassten Stellen die Ausländerbeschäftigung positiv. Den Unternehmen war durch die Ausländerrekrutierung die Möglichkeit gegeben worden, auf eine Ausweitung der Beschäftigung von Teilzeitkräften oder nicht voll leistungsfähigen Arbeitnehmern (Behinderte, Rehabilitanden) verzichten zu können. Zudem war die Beschaffung von Arbeitskräften für Anlerntätigkeiten einfacher geworden, und ein Lohndruck in den unteren Lohngruppen konnte vermieden werden. Auch die Gewerkschaften standen in dieser Phase der Ausländerbeschäftigung positiv gegenüber, waren doch dadurch die Voraussetzungen für die von ihnen angestrebten Arbeitszeitverkürzungen günstiger. Für die damalige Bundesregierung stand im Vordergrund, dass die Ausländerbeschäftigung weiteres Wirtschaftswachstum ermöglichte und durch die hohe Sparquote der Gastarbeiter die Konsumgüternachfrage gedämpft und die Preise stabilisiert wurden. Den deutschen Arbeitnehmern wurde durch die Beschäftigung von Ausländern auf wenig qualifizierten Arbeitsplätzen ein Aufstieg in qualifiziertere und bessere Positionen ermöglicht. Allerdings bestand die Gefahr, dass durch die Ausländerbeschäftigung an sich rationalisierungsbedürftige Arbeitsplätze konserviert wurden.

Die Ausländerbeschäftigung verteilte sich in dieser Phase sowohl sektoral als auch regional sehr unterschiedlich. Im Einzelnen nahm die Ausländerbeschäftigung in Sektoren zu, die insgesamt einen Rückgang der Arbeitsnachfrage aufwiesen. Dieser führte zusätzlich zu einer freiwilligen Abwanderung von inländischen Arbeitskräften, so z.B. in der Landwirtschaft sowie im Steinkohlenbergbau. Ende September 1966 waren ein Drittel aller in der BRD beschäftigten ausländischen Arbeitnehmer in der Eisen- und Metallerzeugung und -verarbeitung tätig, ein Viertel war im verarbeitenden Gewerbe beschäftigt und ein knappes Fünftel in der Baubranche. Insgesamt waren weit über 70 % im sekundären Sektor beschäftigt. Der Anteil der Ausländer an den unselbständig Beschäftigten erhöhte sich bis Mitte der sechziger Jahre auf 6,2 %. Dies war damals verglichen mit anderen westlichen Industriestaaten nicht ungewöhnlich hoch (Belgien: 6%, Frankreich 8%, Schweiz 26%). Die regionalen Schwerpunkte der Ausländerbeschäftigung waren Baden-Württemberg (10 % aller unselbständig Beschäftigten), Hessen (7 %), Südbayern (6,5 %) und Nordrhein-Westfalen (5,6 %). Der Anteil der ausländischen Arbeitnehmerinnen an der gesamten Ausländerbeschäftigung war anfangs sehr gering; er stieg bis Mitte der sechziger Jahre zwar auf 25,3 % an, lag damit aber immer noch deutlich unter dem Frauenanteil an der Gesamtzahl der in der Bundesrepublik beschäftigten Arbeitnehmer (34 %).

In der ersten kleinen Rezessionsphase der Nachkriegszeit (1966/67) reduzierte sich die Ausländerbeschäftigung insbesondere durch Rückzüge in die Heimat um ca. 400.000 Personen. Damit hatte die Gastarbeiterbeschäftigung geradezu den Rang eines konjunkturellen Ausgleichsinstrumentes angenommen. Daher schien in der konjunkturellen Aufschwungphase eine erneute Aktivierung der Ausländerbeschäftigung unbedenklich.

Die Rekordzuwächse an ausländischen Arbeitnehmern in den Folgejahren führten aber auch dazu, dass seit Beginn der siebziger Jahre die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer nicht mehr nur als Wirtschafts- und Beschäftigungsproblem betrachtet wurde. Insbesondere die starke regionale Konzentration der Ausländer in den Ballungsgebieten schuf erhebliche soziale und infrastrukturelle Probleme, die allmählich ins Zentrum der öffentlichen Diskussion rückten.

Vom ausschließlich arbeitsmarktpolitischen Ansatz der Ausländerbeschäftigung wurde nunmehr zunehmend abgewichen. Den ersten Schritt zur Begrenzung der Arbeitsaufnahme hatte es bereits im November 1972 mit der Sperrung des so genannten "Zweiten Weges" gegeben. Danach konnten ausländische Arbeitnehmer, die Staatsangehörige von Nicht-EG-Ländern waren und mit deren Herkunftsländern bilaterale Anwerbevereinbarungen bestanden, nur noch über die Auslandsdienststellen der BA vermittelt werden. Dadurch war eine genaue Abstimmung der Zuwanderung mit vorliegenden Arbeitsangeboten möglich.

Ausländische Arbeitnehmer 1954 – 2011Ausländische Arbeitnehmer 1954 – 2011 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Mit dem Ausbruch der "Ölpreiskrise" 1973 kam es zu einer politischen Kehrtwende und einem rigorosen "Anwerbestopp". Auf Anweisung des Bundesministers für Arbeit mussten die Auslandsdienststellen der Bundesanstalt für Arbeit – außer in Italien – die Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer einstellen. Auch galt fortan das "Inländerprimat" für die Arbeitsvermittlung. Zu diesem Zeitpunkt waren rund 2,45 Millionen Ausländer sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen. Anders als 1966/67 kehrten nun aber nur wenige Ausländer in ihre Heimatländer zurück. Als sich die Arbeitsmarktsituation Ende 1974 immer mehr verschlechterte, wurde die Praxis für eine Beschäftigung von Ausländern weiter verschärft. Sie führte dazu, dass Ausländer in der Krise 1974/75 fast fünfmal so stark aus Beschäftigung verdrängt wurden wie Inländer. Die Zahl der sozialversicherungspflichtig beschäftigten ausländischen Arbeitnehmer sank von 1973 bis 1978 um knapp 600.000 (-25 %).

Eine weitere Grenze des Abbaus der Ausländerbeschäftigung bestand in der Segmentierung des Arbeitsmarktes in einen In- und einen Ausländermarkt. Gerade aufgrund ihrer spezifischen Einsatzfelder und Einsetzbarkeit ließen sich die ausländischen Arbeitnehmer nicht einfach aus den Betrieben hinausdrängen, ohne dass es zu enormen Beschäftigungsengpässen kam.

In Folge der zweiten Ölkrise Anfang der achtziger Jahre wurde erneut versucht, das ausländische Arbeitsangebot zu beschränken. Durch finanzielle Anreize verschiedenster Art wurden rückkehrwillige arbeitslose und kurzarbeitende Ausländer unterstützt. 11.000 Arbeitslose und 2.000 Kurzarbeiter machten davon Gebrauch. Angesichts der 1983 fast 300.000 gemeldeten arbeitslosen Ausländer war der Erfolg der Maßnahme als nicht sehr hoch anzusehen. Nicht zuletzt deshalb wurde diese Art der Arbeitsmarktpolitik nicht mehr weiter verfolgt.

Eine andere Migrationswelle wurde durch die politischen Umwälzungen im ehemaligen Ostblock ausgelöst. Ende der achtziger Jahre stieg die Zahl der Aussiedler drastisch an, von 78.000 im Jahr 1987 auf 203.000 im Jahr 1988 und 377.000 im Jahr 1989. 1989 nahmen allein über 150.000 Personen an Deutschlehrgängen teil, was zu einer enormen Belastung der Arbeitsämter führte.

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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