Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky

Arbeitslosenversicherung

Seit 1982 besteht ein Anspruch auf Arbeitslosengeld nach einer Mindestbeschäftigungsdauer von 12 (vorher sechs) Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von drei Jahren (Rahmenfrist). 1983 wurde das Verhältnis der Dauer der beitragspflichtigen Beschäftigung zur Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld von 2:1 auf 3:1 geändert, d.h. die Förderungshöchstdauer von einem Jahr wurde nunmehr erst nach dreijähriger statt zweijähriger Beschäftigungsdauer erreicht. 1986 wurde diese Änderung wieder rückgängig gemacht und 2004 durch "Hartz III" wieder eingeführt.

Die Höchstbezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose wurde in den 1980er Jahren schrittweise verlängert. Zunächst wurde zu Jahresbeginn 1985 die Bezugsdauer für Arbeitslose über 49 Jahre von 12 auf 18 Monate verlängert.

Zitat

Der CDU/CSU Abgeordnete Müller im Deutschen Bundestag

"Zukünftig sollte die Dauer der vor Beginn der Arbeitslosigkeit zurückgelegten beitragspflichtigen Beschäftigungszeiten die Dauer des Versicherungsanspruchs bestimmen. Damit trüge man dem Gebot der sozialen Gerechtigkeit Rechnung (...). Wer über Jahrzehnte hinweg Beiträge zur Arbeitslosenversicherung gezahlt hat, darf mit Fug und Recht eine längere Unterstützung durch die Solidargemeinschaft erwarten als derjenige, der ihr vielleicht erst drei Jahre als Versicherter angehört."

Der CDU/CSU Abgeordnete Müller im Deutschen Bundestag am 26.10.1984 (Stenogr. Protokoll 10/95: 6970)

Nur ein Jahr später wurde die Höchstbezugsdauer von Arbeitslosengeld für über 43-jährige Leistungsempfänger in altersabhängiger Staffelung auf maximal zwei Jahre verlängert (ab 44 Jahre bis zu 16 Monate, ab 49 Jahre bis zu 20 Monaten, ab 54 Jahre bis zu 24 Monaten). Wiederum nur ein Jahr später kam es zu einer erneuten Ausdehnung. Für Arbeitslose nach Vollendung des 42. Lebensjahr auf 18 Monate, nach Vollendung des 44. Lebensjahres auf 22 Monate, nach Vollendung des 49. Lebensjahres auf 26 Monate und nach Vollendung des 54. Lebensjahres auf 32 Monate.

In den letzten Jahren wurde die Bezugsdauer im politischen wie im wissenschaftlichen Raum kontrovers diskutiert. Einige wissenschaftliche Untersuchungen kamen zu dem Ergebnis, dass die Bezugsdauer (nicht aber die Höhe der Leistung) Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit hat. Also die Arbeitslosigkeit soll dort höher sein, wo die maximale Bezugsdauer hoch ist. Im Zuge der Hartz-Reformen, aber außerhalb der vier Hartz-Gesetze, wurde daher 2004 die maximale Bezugsdauer deutlich gekürzt. Sie betrug danach für 55-jährige und ältere 18 Monate, für alle anderen 12 Monate. Nach dieser Neuregelung entstand eine lange politische Debatte, ob diese Regelung gerecht sei, an deren Ende die Bezugsdauer für Ältere wieder verlängert wurde. Danach betrug die maximale Bezugsdauer nach Vollendung des 50. Lebensjahres 15 Monate, nach Vollendung des 55. Lebensjahres 18 Monate und nach Vollendung des 58. Lebensjahres 24 Monate. Nach einer weiteren Änderung zum 1.8.2009 besteht aktuell (2012) folgende Regelung:

Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld (§ 147 SGB III)

Nach Versicherungspflichtverhältnissen
mit einer Dauer von insgesamt … Monaten"
Nach Vollendung des … Lebensjahres"… Monate
126
168
2010
2412
3050.15
3655.18
4858.24
Neu eingeführt wurde zum 1.2.2006 durch "Hartz III" die Möglichkeit für drei Personengruppen, die nicht kraft Gesetzes der Versichertengemeinschaft angehören, sich freiwillig weiter zu versichern und damit ihren Versicherungsschutz aufrecht zu erhalten:
  • Personen, die leistungsberechtigte Angehörige nach dem SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) wenigstens 14 Stunden wöchentlich pflegen
  • Personen, die mindestens im Umfange von 15 Wochenstunden eine selbständige Tätigkeit ausüben
  • Arbeitnehmer, die eine Beschäftigung mit einem Umfang von mindestens 15 Stunden wöchentlich außerhalb der Europäischen Union, eines Vertragsstaates des Europäischen Wirtschaftsraumes oder der Schweiz aufnehmen oder ausüben.
Insgesamt befinden sich prozentual immer weniger Arbeitslose im Versicherungszweig, die Zahl der Arbeitslosengeldempfänger ist stark abnehmend. Von den 2007 jahresdurchschnittlich insgesamt 3,78 Mio. Arbeitslosen wurden 33% im Rechtskreis SGB III und 67% im Rechtskreis SGB II betreut, d.h. zwei Drittel der arbeitslosen Personen erhielten die Grundsicherungsleistung Arbeitslosengeld II. Diese Relation galt auch 2009, doch gab es rund 900.000 weniger Leistungsempfänger im SGB III, aber nur 540.000 weniger als 2005 im SGB II-Bereich. Fast 15% aller Arbeitslosen waren Nichtleistungsempfänger. Diese werden im Rechtskreis SGB III betreut. Im Jahr 2007 erhielten 44% der im SGB III betreuten Arbeitslosen kein Arbeitslosengeld. Nur noch 19% aller arbeitslos registrierten Personen bezogen eine materielle Leistung aus der Arbeitslosenversicherung, die nicht wegen zu niedriger Zahlbeträge durch Arbeitslosengeld II aufgestockt werden musste.

2011 erhielten jahresdurchschnittlich 5.360.000 erwerbsfähige Menschen Lohnersatzleistungen nach dem SGB III oder Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes nach dem SGB II. Von den Leistungsempfängern waren 2.654.000 oder 50 Prozent arbeitslos gemeldet. 2.706.000 Personen bezogen Leistungen ohne arbeitslos zu sein. Die Gründe dafür können sein: vorübergehende Arbeitsunfähigkeit, die Teilnahme an Maßnahmen der Arbeitsförderung, die Inanspruchnahme von vorruhestandsähnlichen Regelungen, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit von mehr als 15 Wochenstunden oder eine zulässige Einschränkung der Verfügbarkeit insbesondere wegen § 10 SGB II (z.B. wegen Kindererziehung oder Schulbesuch). Außer den Leistungsempfängern und Leistungsempfängerinnen gab es noch 322.000 Arbeitslose, die keine Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung oder der Grundsicherung bezogen. Jahresdurchschnittlich erhielten 829.000 Personen Arbeitslosengeld nach dem SGB III (ohne Arbeitslosengeld für Weiterbildung). Jahresdurchschnittlich bekamen 82.000 Arbeitslosengeld-Empfänger und Arbeitslosengeld-Empfängerinnen noch zusätzlich Leistungen aus der Grundsicherung für Arbeitsuchende (sogenannte Aufstocker). Von den Arbeitslosengeld-Empfängern und Arbeitslosengeld-Empfängerinnen waren 88 Prozent arbeitslos gemeldet. Von den im Jahr 2011 jahresdurchschnittlich 2,976 Mio. Arbeitslosen erhielten insgesamt nur 24 Prozent Arbeitslosengeld.

Selbständige können sich in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung freiwillig und auf Antrag weiter versichern, wenn sie in den zwei Jahren vor der selbständigen Tätigkeit ein Jahr in der Arbeitslosenversicherung pflichtversichert waren oder unmittelbar vorher Arbeitslosengeld bezogen haben. Der monatliche Beitrag zur freiwilligen Arbeitslosenversicherung bemisst sich 2012 an der Bezugsgröße von 2.240 Euro in den neuen Bundesländern und 2.625 Euro in den alten Bundesländern. Daraus ergeben sich Beiträge von 78,75 Euro (West) bzw. 67,20 Euro (Ost). Für Gründerinnen und Gründer gibt es eine Sonderregelung. Sie zahlen bis zum Ablauf des ersten Kalenderjahres nach Aufnahme der selbständigen Tätigkeit generell nur den hälftigen Beitrag.

Leistungshöhe und -bemessung

In Folge der Wirtschaftskrise Mitte der siebziger Jahre wurde 1975 antizyklisch das Arbeitslosengeld (wie auch das Kurzarbeitergeld und das Schlechtwettergeld) auf 68 % und die Arbeitslosenhilfe auf 58% des Nettoarbeitsentgelts erhöht. Im Jahr zuvor waren bereits die Geldleistungen des AFG in Anlehnung an die in der Rentenversicherung geltenden Regelungen dynamisiert worden. Diese Dynamisierung (also Anpassung der Entgeltersatzleistungen an die allgemeine Lohnentwicklung) wurde 2003 durch die "Hartz-Gesetze" beendet.

Seit 1982 wurden Einmalzahlungen (z.B. das dreizehnte Gehalt, Urlaubsgeld etc.) nicht mehr bei der Berechnung des Arbeitslosengeldes berücksichtigt, obwohl hiervon Beiträge erhoben wurden. Seit dem gleichen Jahr wurde die originäre Arbeitslosenhilfe nur noch nach einer Beschäftigungszeit von 150 (vorher 70) Kalendertagen gewährt.

1984 wurde das Arbeitslosengeld für Kinderlose auf 63% des letzten Nettoentgelts und die Arbeitslosenhilfe für Kinderlose auf 56% gesenkt. Immerhin zehn lange Jahre blieb die Leistungshöhe auf diesem Stand, ehe zum Jahresbeginn 1994 das Arbeitslosengeld auf 67% (mit Kind) bzw. 60% (ohne Kind) erneut gesenkt wurde. Die Arbeitslosenhilfe sank auf 57% (mit Kind) bzw. 53% (ohne Kind).

Seit 1998 wird als Bemessungsentgelt das gesamte beitragspflichtige Entgelt im Bemessungszeitraum zugrunde gelegt (also z.B. auch Überstunden). Als eine im gewissen Sinne neue Leistung wurde 1998 ein Teilarbeitslosengeld eingeführt. Die Regelung gleicht für diejenigen Arbeitnehmer, die mehrere beitragspflichtige Beschäftigungen nebeneinander ausüben, den Einkommensausfall bei Verlust einer Stelle durch ein Teilarbeitslosengeld aus. Zugleich wurde in diesem Jahr die originäre Arbeitslosenhilfe auf 312 Tage begrenzt.

Im Jahr 2000 wurde die originäre Arbeitslosenhilfe komplett gestrichen. Anspruch auf Arbeitslosenhilfe konnte fortan nur noch nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes entstehen (Anschluss-Arbeitslosenhilfe). Mit Hartz IV und der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe ging die Arbeitslosenhilfe in der neuen Leistung Arbeitslosengeld II auf. Die Berechnung des Arbeitslosengeldes II orientiert sich nicht am vorherigen Verdienst.

Welche Arbeitsangebote muss ein Arbeitsloser annehmen (Zumutbarkeitsregelungen)?

Der Grundgedanke hinter Zumutbarkeitsregelungen liegt in der Interessenabwägung und Verteilung von Lasten und Risiken zwischen der Solidargemeinschaft der Beitragszahler und dem individuellen Arbeitslosen. Zumutbarkeitsregelungen bestimmen, in welchem Ausmaß ein Bezieher von Entgeltersatzleistungen bereit sein muss, Kompromisse einzugehen und Verschlechterungen gegenüber seinem letzten beruflichen Status und Einkommensniveau hinzunehmen. Sie können aber auch einen Schutz in Gestalt von Mindeststandards bieten.

Der Begriff der Zumutbarkeit war im AFG von 1969 ohne jede Erläuterung geblieben. Der Tatbestand der Verfügbarkeit war dann gegeben, wenn ein Arbeitsloser "eine Beschäftigung unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes ausüben kann und darf, sowie bereit ist, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er ausüben kann." Im Falle einer Weigerung trat eine Sperrzeit ein. 1976 wurde der Begriff der Zumutbarkeit erstmals konkretisiert. Danach galt eine Beschäftigung auch dann als zumutbar, wenn sie nicht der bisherigen beruflichen Tätigkeit des Arbeitslosen entsprach, vom Wohnort weiter als bisher entfernt war, ungünstigere Arbeitsbedingungen aufwies und schlechter entlohnt wurde.

Deutlich verschärft wurde die Zumutbarkeitsregelung durch einen Erlass der damaligen Bundesanstalt für Arbeit aus dem Jahr 1978. Insbesondere wurden die Anforderungen hinsichtlich regionaler Pendel- und Mobilitätsbereitschaft, zur Hinnahme veränderter Arbeitsbedingungen (Einkommen, Arbeitszeit) und zur Übernahme von Tätigkeiten geringerer Qualifikationsstufen heraufgesetzt. Nach einem dreistufigen Qualifikationsschema wurde damit eine berufliche Degradierung von der Stufe A (Hochschulausbildung) über die Stufe B (Fachausbildung) bis zur Stufe C (restliche Beschäftigungen) zumindest theoretisch möglich. Die Abstufung um eine Stufe sollte in der Regel nach sechs Monaten erfolgen, die von A nach C in der Regel nach zwölf Monaten vergeblicher "vielseitiger" Vermittlungsbemühungen vorgenommen werden. Immerhin sollte die vorhandene Qualifikation für die genannten Monate einen entsprechenden Arbeitsplatz sichern.

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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