Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky

Arbeitslosenversicherung

Der Widerstand der Gewerkschaften gegen den Erlass, aber auch verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einschränkung der freien Wahl des Arbeitsplatzes, veranlassten die Regierung bereits 1979 zu einer Neuformulierung des Zumutbarkeitsbegriffes. Danach konnte eine Entscheidung, ob eine Beschäftigung für einen Arbeitslosen zumutbar war, nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles (berufliche Tätigkeit und Kenntnisse, familiäre und sonstige Verhältnisse) getroffen werden.

Aufgrund dieser vagen Formulierung beauftragte die Bundesregierung schließlich den Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit damit, die Zumutbarkeit näher zu regeln. Im Oktober 1979 erließ der Verwaltungsrat der BA die geforderte Anordnung. Danach war z.B. eine Änderung der beruflichen Tätigkeit dann unzumutbar, wenn sie eine Rückkehr in die frühere Tätigkeit oder die Aufnahme einer der früheren Tätigkeit nach Kenntnissen und Fähigkeiten entsprechenden Beschäftigung wesentlich erschweren würde. Eine Beschäftigung außerhalb des Wohnortes war unzumutbar, wenn dadurch aufsichtspflichtige Kinder oder pflegebedürftige Personen beeinträchtigt wurden. Die familiären, gesundheitlichen und persönlichen Umstände des Arbeitslosen waren in jedem Fall zu berücksichtigen. Bei der Entlohnung wurde das tarifliche oder ortsübliche Arbeitsentgelt als absolute Untergrenze zugrunde gelegt. Unzumutbar war das tarifliche Arbeitsentgelt dann, wenn es erheblich unter dem bisherigen Arbeitsentgelt lag. Die Fortsetzung einer Teilzeitarbeit wurde gewährleistet und die Zumutbarkeit eines Arbeitsplatzes an der Einhaltung der gesetzlichen und tariflichen Arbeitsschutzbestimmungen gemessen.

Allerdings hatte auch diese Regelung nur relativ kurz Bestand. In der Wirtschaftskrise kam es 1982 erneut zu einer Verschärfung der Regelung, die sich stark am Erlass aus dem Jahre 1978 orientierte. Danach stand der Arbeitsvermittlung nur zur Verfügung, wer bereit war, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er/sie ausüben kann und darf, bzw. wenn er/sie bereit war, an zumutbaren Maßnahmen zur beruflichen Ausbildung, Fortbildung und Umschulung, zur Verbesserung der Vermittlungsaussichten sowie zur beruflichen Rehabilitation teilzunehmen. Wieder wurden Qualifikationsstufen für alle Beschäftigten geschaffen, diesmal deren fünf: Hoch- und Fachhochschulbildung, Fachschulausbildung, Ausbildung in einem Ausbildungsberuf, Anlernausbildung und übrige Beschäftigungen. Arbeitsplätze in einer niedrigeren Qualifikationsstufe waren zumutbar, wenn dem Arbeitslosen innerhalb der ersten vier bis sechs Monate der Arbeitslosigkeit kein Arbeitsplatz in seiner Qualifikationsstufe vermittelt werden konnte. Weiterhin wurde festgelegt, dass Arbeitsplätze zumutbar waren, wenn das zu erzielende Nettoeinkommen höher als das Arbeitslosengeld war, wenn die Wegezeit 2,5 Stunden täglich nicht überschritt und wenn die Arbeitsbedingungen nicht gesetzlichen oder tarifvertraglichen Regelungen widersprachen.

Mit der neuen Zumutbarkeitsregelung durch das Arbeitsförderungsreformgesetz von 1997 änderte sich dies erneut. Danach musste der Arbeitslose einen Nachweis von Eigenbemühungen erbringen. "Einem Arbeitslosen sind alle seiner Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen zumutbar, soweit allgemeine oder personenbezogene Gründe der Zumutbarkeit einer Beschäftigung nicht entgegenstehen". Die Zuordnung des Arbeitslosen zu bestimmten Qualifikationsstufen wurde ersatzlos aufgehoben. In den ersten drei Monaten der Arbeitslosigkeit sind Beschäftigungen zumutbar, deren Arbeitsentgelt nicht mehr als 20% unter dem Arbeitsentgelt liegt, nach dem das Arbeitslosengeld bemessen worden ist. In den folgenden drei Monaten ist auch eine Beschäftigung mit insgesamt 30% niedrigerem Entgelt zumutbar. Anschließend ist jede Beschäftigung zumutbar, welche die Höhe des Arbeitslosengeldes erreicht.

Untersuchungen zeigten, dass beim Wohnortwechsel die Arbeitslosen vergleichsweise die geringste Konzessionsbereitschaft zeigten. Daher wurde durch das "Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" ("Hartz I") die geografische Zumutbarkeit neu formuliert. Die Neuregelung sieht vor, dass familiär ungebundenen Arbeitslosen ein Umzug dann zugemutet werden kann, wenn sie nach Prognose der Agentur für Arbeit während der ersten drei Monate innerhalb des zumutbaren Pendelbereichs (i. d. R. 2,5 Stunden) keine Beschäftigung aufnehmen werden. Ab dem vierten Monat ist Arbeitslosen ohne "familiäre Bindungen" ein Umzug in der Regel zumutbar. Eine Beschäftigung ist nicht schon deshalb unzumutbar, weil sie befristet ist, vorübergehend eine getrennte Haushaltsführung erfordert oder nicht zum Kreis der Beschäftigungen gehört, für die der Arbeitnehmer ausgebildet ist oder die er bisher ausgeübt hat. Die Gesetzesbegründung sieht nur im verfassungsrechtlichen Schutz von Ehe und Familie ein Hindernis für die Umzugsobliegenheit. Inwieweit dies auf nichteheliche Lebensgemeinschaften und gleichgeschlechtliche Beziehungen übertragen werden kann, geht weder aus der Gesetzesbegründung noch aus dem verabschiedeten Gesetz eindeutig hervor. Ziel der Neuregelung ist es, bei Personen ohne familiäre Bindungen eine größere regionale Mobilität zu erreichen. Dadurch sollen Arbeitslose schneller wieder in den Arbeitsmarkt eingegliedert und regionale Arbeitsmarktungleichgewichte besser ausgeglichen werden.

Wirkungsanalytische Ergebnisse zu der Frage, ob oder wie sich die Kriterien zumutbarer Beschäftigungen auf die Höhe der registrierten Arbeitslosigkeit und Beschäftigung auswirken, liegen trotz der Vielzahl der beschriebenen Neuregelungen nicht vor. Hier besteht entsprechend großer Forschungsbedarf.

Sanktionen (Sperrzeiten)

Um Missbrauch in der Arbeitslosenversicherung zu reduzieren, sind zum einen Dauer und Höhe der Unterstützungszahlungen begrenzt. Zum anderen existieren Sanktionen in Form von Sperr- und Säumniszeiten, nach denen die Versicherungsleistung ausgesetzt oder gekürzt wird.

Missbrauchstatbestände liegen u.a. vor, wenn der Leistungsempfänger überhaupt nicht arbeitslos ist, sich nicht korrekt arbeitslos gemeldet und Arbeitslosengeld beantragt hat, der Arbeitsvermittlung nicht zur Verfügung steht oder die Anwartschaftszeiten nicht erfüllt hat.

Die "Besonderheit" des Versicherungsfalls Arbeitslosigkeit bringt es mit sich, dass sowohl gegenüber der Beitragszahlergemeinschaft als auch gegenüber dem Einzelnen definiert sein muss, was vom Versicherten erwartet werden kann, um den Bezug von Leistungen zu vermeiden oder zu verkürzen. Deshalb wird neben den versicherungstechnischen Regelungen auch die Arbeitswilligkeit überprüft, um das System vor missbräuchlicher Inanspruchnahme zu schützen.

Um eine rechtliche Basis zu haben, sind Regelungen aufgestellt worden, die klarstellen sollen, welche Arbeit einem Arbeitslosen zugemutet werden kann und welche nicht (Zumutbare Beschäftigungen nach § 140 SGB III). Die Verweigerung angebotener zumutbarer Beschäftigungsverhältnisse (wie auch beruflicher Eingliederungsmaßnahmen) haben Sanktionen in Form von Sperrzeiten zur Folge (§ 159 SGB III), während der die Zahlungen der Arbeitsagenturen eingestellt werden. Die Höhe und Dauer der möglichen Sanktion wurden wiederholt verändert.

Die Entwicklung ging bis zu den "Hartz-Gesetzen" einseitig in Richtung Verschärfung und Ausdehnung. Das AFG von 1969 sah zunächst eine Regelsperrzeit von vier Wochen vor, bei Vorliegen einer Härte konnte sie auf zwei Wochen reduziert werden. Seit 1978 werden Sperrzeiten auf die Anspruchsdauer des Arbeitslosengeldes angerechnet, d.h. die Sperrzeit reduziert die maximale Bezugsdauer. 1982 wurde die Regelsperrzeit von vier auf acht Wochen erhöht. 1985 wurde die Sperrzeitdauer für Selbstkündigung von acht auf zwölf Wochen verlängert. Seit 1989 führt auch der Abbruch von Bildungsmaßnahmen zu einer Sperrzeit. 1994 wurde die zwölfwöchige Regelsperrzeit auf alle Tatbestände ausgedehnt.

Seit dem Jahr 2002 werden Arbeitslose, die bei einem Arbeitsangebot durch das Arbeitsamt nicht unverzüglich einen Vorstellungstermin vereinbaren, einen vereinbarten Vorstellungstermin versäumen oder durch ihr Verhalten im Vorstellungsgespräch eine Arbeitsaufnahme verhindern, ohne dafür einen wichtigen Grund zu haben, ebenfalls sanktioniert. Mit "Hartz I" traten diverse Neuregelungen in Kraft. Das starre "Alles-oder-Nichts-Prinzip", entweder keine oder eine zwölfwöchige Sperrzeit zuzuordnen, wurde zugunsten gefächerter, nach verschiedenen Tatbeständen geordneter Sperrzeiten aufgegeben. Darüber hinaus wurde die Beweislast im Sperrzeitenrecht umgekehrt; sie liegt nun nicht mehr bei der Arbeitsverwaltung, sondern bei den Leistungsempfängern (sofern diese ihrer Sphäre bzw. ihrem Verantwortungsbereich zugeordnet sind).

Die vorher in der Regel einheitliche Sperrzeitdauer von zwölf Wochen ist zwar im Falle der Arbeitsaufgabe beibehalten worden, für Fälle bei Arbeitsablehnung bzw. Ablehnung oder Abbruch einer Maßnahme aber durch ein abgestuftes System ersetzt worden. Die Dauer einer solchen Sperrzeit beträgt nunmehr beim ersten Vergehen nur noch drei Wochen. Der zweite Verstoß wird mit sechs Wochen geahndet, und erst bei dritten und folgenden Verstößen verbleibt es grundsätzlich bei einer Sperrzeitdauer von zwölf Wochen. Neu ist auch, dass der Anspruch auf Arbeitslosengeld bereits bei 21 Wochen (statt wie vorher 24 Wochen) Sperrzeiten erlischt. In der Praxis bedeutet dies, dass bei einer dritten Ablehnung (früher überwiegend nach der zweiten) einer zumutbaren Arbeit der Leistungsanspruch verloren geht.

Mit den Neuregelungen wurde die Hoffnung verbunden, die Verbindlichkeit des Vermittlungsprozesses zu erhöhen. Die Ernsthaftigkeit der im SGB III normierten Pflicht des Leistungsbeziehers, sich auch eigeninitiativ um eine neue Beschäftigung zu bemühen, sollte durch eine differenzierte und flexibel handhabbare Sperrzeitenregelung verstärkt werden (Bundestags-Drucksache 15/25: 25). Angestrebt wurde eine deutliche Vereinfachung in der Handhabung von Sanktionen und größere Transparenz für Anwender und Leistungsberechtigte. Der dabei unterstellte Zusammenhang lautet: Die erleichterte Androhung und die Verhängung von Sanktionen führen zur schnelleren Integration der Arbeitslosen, weil die Ablehnung von Vermittlungs- oder Maßnahmenvorschlägen häufiger bestraft wird und somit seltener vorkommt.

Gesamtzahl verhängter SperrzeitenGesamtzahl verhängter Sperrzeiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
"Hartz III" (2005) brachte zwei neue Sperrzeittatbestände: Unzureichende Eigenbemühungen werden seit 2005 mit zwei Wochen und Meldeversäumnisse (die vorher mit einer Säumniszeit geahndet wurden) mit einer Woche sanktioniert. Seit 2006 wird die vorher mit einer Minderung des Arbeitslosengeldes sanktionierte verspätete Arbeitsuchendmeldung ebenfalls mit einer (einwöchigen) Sperrzeit sanktioniert. Bis zum Jahr 2009 nahm die Gesamtzahl der verhängten Sperrzeiten kontinuierlich zu. Im Jahr 2009 wurden 843.092 Sperrzeiten verhängt. Anschließend nahm die Zahl ab.

Verteilung der SperrzeitenVerteilung der Sperrzeiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Aktuell (2012) bestimmt das Gesetz in § 159 nunmehr sieben Fallkonstellationen. Eine Sperrzeit tritt demzufolge ein, wenn:
  1. die oder der Arbeitslose das Beschäftigungsverhältnis gelöst oder durch ein arbeitsvertragswidriges Verhalten Anlass für die Lösung des Beschäftigungsverhältnisses gegeben oder dadurch vorsätzlich oder grob fahrlässig die Arbeitslosigkeit herbeigeführt hat (Sperrzeit bei Arbeitsaufgabe),
  2. die bei der Agentur für Arbeit als arbeitsuchend gemeldete (§ 38 Absatz 1) oder die arbeitslose Person trotz Belehrung über die Rechtsfolgen eine von der Agentur für Arbeit unter Benennung des Arbeitgebers und der Art der Tätigkeit angebotene Beschäftigung nicht annimmt oder nicht antritt oder die Anbahnung eines solchen Beschäftigungsverhältnisses, insbesondere das Zustandekommen eines Vorstellungsgespräches, durch ihr Verhalten verhindert (Sperrzeit bei Arbeitsablehnung),
  3. die oder der Arbeitslose trotz Belehrung über die Rechtsfolgen die von der Agentur für Arbeit geforderten Eigenbemühungen nicht nachweist (Sperrzeit bei unzureichenden Eigenbemühungen),
  4. die oder der Arbeitslose sich weigert, trotz Belehrung über die Rechtsfolgen an einer Maßnahme zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (§ 45) oder einer Maßnahme zur beruflichen Ausbildung oder Weiterbildung oder einer Maßnahme zur Teilhabe am Arbeitsleben teilzunehmen (Sperrzeit bei Ablehnung einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme),
  5. die oder der Arbeitslose die Teilnahme an einer in Nummer 4 genannten Maßnahme abbricht oder durch maßnahmewidriges Verhalten Anlass für den Ausschluss aus einer dieser Maßnahmen gibt (Sperrzeit bei Abbruch einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme),
  6. die oder der Arbeitslose einer Aufforderung der Agentur für Arbeit, sich zu melden oder zu einem ärztlichen oder psychologischen Untersuchungstermin zu erscheinen (§ 309), trotz Belehrung über die Rechtsfolgen nicht nachkommt oder nicht nachgekommen ist (Sperrzeit bei Meldeversäumnis),
  7. die oder der Arbeitslose der Meldepflicht nach § 38 Absatz 1 nicht nachgekommen ist (Sperrzeit bei verspäteter Arbeitsuchendmeldung).
Häufigster Tatbestand ist seit 2011 die Sperrzeit nach Meldeversäumnis gefolgt von der verspäteten Arbeitsuchendmeldung und der Arbeitsaufgabe. Die Ablehnung einer angebotenen Arbeit ist nur in wenigen Fällen Grund für eine Sperrzeit.

Theoretische und empirische Befunde

Die Beschäftigungswirkung von Sanktionen auf Entgeltersatzleistungen wird im Rahmen der ökonomischen Suchtheorie behandelt. Zahlungen zur Arbeitslosenunterstützung führen danach zu (in Richtung und Stärke) unterschiedlichen Effekten auf die Arbeitslosigkeitsdauer, abhängig von der Berechtigung zu Entgeltersatzleistungen oder der Phase des Leistungsbezugs bzw. der Arbeitslosigkeit.

Sanktionen setzen an den unerwünschten (Neben-)Wirkungen der Arbeitslosenunterstützung an, die die Arbeitslosigkeitsdauer der Leistungsberechtigten erhöhen können. Suchtheoretische Modelle, die Sanktionen explizit berücksichtigen, unterscheiden folgende Wirkungen:
  • Die Existenz von Sanktionen in Arbeitslosenversicherungssystemen erhöht die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit im Vergleich zu Systemen ohne Sanktionen (sog. Ex-ante-Effekt von Sanktionen).
  • Mit dem Eintreten einer Sanktion erhöht sich die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit sprunghaft (sog. Ex-post-Effekt von Sanktionen).
  • Individuelle Merkmale des Arbeitslosen beeinflussen sowohl die Wahrscheinlichkeit, sanktioniert zu werden, als auch die Wahrscheinlichkeit, den Zustand der Arbeitslosigkeit zu verlassen (beobachtbare und unbeobachtbare Heterogenität).
  • Durch die Kontrolle von Arbeitslosen und Sanktionen kann es zur Substitution von informellen durch formelle Suchkanäle kommen, was wiederum eine neutrale oder sogar negative Beschäftigungswirkung induziert.
Die unerwünschten Anreizeffekte in Arbeitslosenversicherungssystemen können demnach zu "moral hazard" (moralische Gefahr des Missbrauchs) bei Beschäftigten und Arbeitslosen oder "adverser Selektion (Negativauslese) führen. Die Überprüfung der Arbeitsbereitschaft und Sanktionen bei Fehlverhalten sind somit Elemente der Institution Arbeitslosenversicherung, die solche negativen Effekte reduzieren sollen. In der internationalen Evaluationsliteratur gibt es eine ganze Reihe von Evaluationsstudien zu den individuellen Auswirkungen von Sanktionen auf die (Dauer der) Inanspruchnahme von Lohnersatzleistungen. Ein großer Teil beruht auf sozialen Experimenten. Daneben nutzen einige nichtexperimentelle Studien administrative Daten von Arbeitsverwaltungen.Zusammengefasst lassen sich zwei Effekte von Sperrzeiten und Sanktionen unterscheiden: Ex-post-Effekte von Sanktionen entstehen durch die tatsächliche Verhängung einer Sanktion und beziehen sich somit auf das Verhalten von sanktionierten Personen nach der Sanktion. Ex-ante-Effekte hingegen entstehen dadurch, dass prinzipiell Sanktionen möglich sind. Neuere Untersuchungen für Deutschland deuten darauf hin, dass früh eingesetzte Sanktionen insbesondere bei jüngeren Arbeitslosengeldempfängern Beschäftigungswirkungen entfalten und die Arbeitslosigkeitsdauer verkürzen. Gleichzeitig scheint dies jedoch mit negativen Nebeneffekten in Form einer Aufnahme geringfügiger Beschäftigung sowie eines Rückzugs vom Arbeitsmarkt einherzugehen. Auch Ergebnisse internationaler Studien kommen zu dem Ergebnis, dass sich Sanktionierung nachteilig auf die Qualität der Beschäftigung auswirken kann, gleichzeitig aber auch die Arbeitslosigkeitsdauer reduziert wird.

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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