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15.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky

Arbeitslosenversicherung

Die wichtigste Leistungsart der Arbeitslosenversicherung ist das Arbeitslosengeld. Die Arbeitslosenversicherung in Deutschland ist Teil der Sozialversicherung und als umfassende Pflichtversicherung für alle abhängig Beschäftigten organisiert: Außen vor bleiben Beamte, Mini-Jobber und Selbständige. Letztere können sich unter bestimmten Voraussetzungen allerdings freiwillig in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung weiter versichern.

Seit dem Jahr 1996 kann man sich in Deutschland auch privat gegen die Folgen von Arbeitslosigkeit versichern.Seit dem Jahr 1996 kann man sich in Deutschland auch privat gegen die Folgen von Arbeitslosigkeit versichern. (© AP)

Einleitung

Die Arbeitslosenversicherung in Deutschland ist Teil der Sozialversicherung und als umfassende Pflichtversicherung für alle abhängig Beschäftigten organisiert: Außen vor bleiben Beamte, Mini-Jobber und auch Selbständige. Letztere können sich unter bestimmten Voraussetzungen allerdings freiwillig in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung weiter versichern (Versicherungspflichtverhältnis auf Antrag § 28a SGB III). Die wichtigste Leistungsart der Arbeitslosenversicherung ist das Arbeitslosengeld.

Lohnersatzleistungen wie das Arbeitslosengeld erfüllen eine doppelte Funktion: Sie sichern bei Beschäftigungslosigkeit die materielle Existenz und sie verschaffen Arbeitsuchenden Zeit und Spielraum bei der Stellensuche.

Gestritten wird häufig um eine gerechte und adäquate Höhe und Dauer der Unterstützungsleistung. Fällt die Arbeitslosenunterstützung üppig aus, so ein Argumentationsstrang, erhöht sich der Reservationslohn, was zu Reallohnforderungen oberhalb des markträumenden Niveaus und damit zu Arbeitslosigkeit führt. Eine lang anhaltende Dauer der Unterstützungsleistungen wiederum reduziert den Druck auf Arbeitslose, sich rasch einen neuen Job zu suchen. Das Gegenargument lautet, dass hohe Unterstützungsleistungen die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik verbessern, da eine großzügigere Unterstützung Arbeitslosen den Druck nimmt, das erstbeste, möglicherweise wenig zukunftsträchtige Arbeitsplatzangebot anzunehmen.

Dieser Abschnitt soll einen Überblick über die Entwicklung der Arbeitslosenversicherung in Deutschland bieten. Zudem soll er die aktuellen Leistungen der Arbeitslosenversicherung darstellen.

Die Regelungen des AFG von 1969

Die Frühgeschichte der Arbeitslosenversicherung ist bereits an anderer Stelle beschrieben worden (link). Anders als im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik markierte der Übergang zum Arbeitsförderungsrecht (AFG) im Jahre 1969 im Bereich der Arbeitslosenversicherung keine Zäsur. Ein Großteil der Regelungen des Vorgängergesetzes (AVAVG) wurde übernommen.

Der Kreis der Leistungsberechtigten setzte sich im AFG von 1969 aus Personen zusammen, die arbeitslos waren, der Arbeitsvermittlung zur Verfügung standen und die Anwartschaftszeit erfüllt hatten. Dabei wurde der Begriff der Arbeitslosigkeit neu definiert: Arbeitslos war nun ein Arbeitnehmer, der vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stand oder nur geringfügige Beschäftigungen oder in entsprechendem Umfang selbständige Tätigkeiten oder Tätigkeiten als mithelfender Familienangehöriger ausübte.

Der Tatbestand der Verfügbarkeit war nach § 103 AFG dann gegeben, wenn ein Arbeitsloser "eine Beschäftigung unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes ausüben kann und darf, sowie bereit ist, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er ausüben kann". Im Falle einer Weigerung trat eine Sperrzeit von vier Wochen, die bei Vorliegen einer "besonderen Härte" auf zwei Wochen verkürzt werden konnte, ein.

In die Versicherungspflicht eingebunden waren alle unselbständig Beschäftigten, mit Ausnahme der Beamten und der Arbeitnehmer nach Vollendigung ihres 65. Lebensjahres.

Abweichend von der Regelung im AVAVG verlangte das AFG nicht mehr, dass der Arbeitslose bereit war, jede Arbeit anzunehmen. Es genügte nunmehr die Bereitschaft des Arbeitslosen, jede "zumutbare" Arbeit anzunehmen. Dies durfte allerdings nicht auf den erlernten oder zuletzt ausgeübten Beruf beschränkt bleiben. Genauere Definitionen, welche Arbeiten einem Arbeitslosen zugemutet werden konnten, bot das AFG zunächst nicht.

Anspruch auf Arbeitslosengeld bestand nach einer Mindestbeschäftigungsdauer von 6 Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von drei Jahren (Rahmenfrist).

Der gesetzliche Beitragssatz für den Arbeitnehmer und den Arbeitgeber betrug jeweils 0,65 Prozent der Beitragsbemessungsgrundlage. Diese lag bei 1.700 DM, Arbeitseinkommen darüber blieben beitragsfrei. Eine Wartezeit (oder Karenzzeit), die das Vorgängergesetz noch kannte (wenn auch nur im Umfang von drei Tagen), gab es im AFG nicht mehr.

Die Mindest- und Höchstdauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld war gestaffelt nach fünf Stufen (13, 20, 26, 39 oder 52 Wochen). Die Höhe des Anspruchs wurde kompliziert auf Basis des vorherigen Bruttoentgelts errechnet, wobei 39 Prozent als Untergrenze galten. Umgerechnet auf das vormalige Nettoentgelt wurden Anfang der 1970er Jahre im Durchschnitt 62,5% erzielt.

Nicht unerwähnt bleiben soll, dass das AFG eine moderne Form der Leistungsgewährung schaffte. Es zog die Folgerung aus der Tatsache, dass der Arbeitnehmer, der Arbeitslosengeld beanspruchte, nicht um eine Fürsorgeleistung bat, sondern seinen erworbenen Anspruch geltend machte. Das Gesetz beseitigte deshalb die Bestimmungen des AVAVG, das Arbeitslosengeld grundsätzlich bar auszuzahlen und die Vorschrift, die den Arbeitslosen zu regelmäßigen Meldungen beim Arbeitsamt verpflichtete. Damit gehörte das Bild vom "Stempelgeldempfänger" der Vergangenheit an.

Wesentliche Änderungen im Leistungsrecht

Die Änderungen beim Arbeitslosengeld und bei der Arbeitslosenhilfe sind so zahlreich, dass sie hier nicht vollständig aufgelistet werden können. Daher wird im Folgenden auf zentrale Änderungen abgestellt, die auch für die heutige Zeit noch von Bedeutung sind.

Mit dem Übergang zum SGB III (1998) wurde der Begriff der Arbeitslosigkeit neu definiert. Arbeitslosigkeit setzt Beschäftigungslosigkeit (Verlust des Arbeitsplatzes) und Beschäftigungssuche (Eigenbemühungen des Arbeitsuchenden) sowie Verfügbarkeit (Arbeitsfähigkeit und Bereitschaft alle zumutbaren Beschäftigungen anzunehmen) voraus. In allen wesentlichen Punkten besteht diese Definition auch heute noch.

§

Quellentext

§ 138 SGB III: Arbeitslosigkeit

(1) Arbeitslos ist ein Arbeitnehmer, der
  1. nicht in einem Beschäftigungsverhältnis steht (Beschäftigungslosigkeit),
  2. sich bemüht, seine Beschäftigungslosigkeit zu beenden (Eigenbemühungen) und
  3. den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung steht (Verfügbarkeit).
(2) Eine ehrenamtliche Betätigung schließt Arbeitslosigkeit nicht aus, wenn dadurch die berufliche Eingliederung des Arbeitslosen nicht beeinträchtigt wird.(3) Die Ausübung einer Beschäftigung, selbständigen Tätigkeit oder Tätigkeit als mithelfender Familienangehöriger (Erwerbstätigkeit) schließt die Beschäftigungslosigkeit nicht aus, wenn die Arbeits- oder Tätigkeitszeit (Arbeitszeit) weniger als 15 Stunden wöchentlich umfasst; gelegentliche Abweichungen von geringer Dauer bleiben unberücksichtigt. Die Arbeitszeiten mehrerer Erwerbstätigkeiten werden zusammengerechnet.


(4) Im Rahmen der Eigenbemühungen hat der Arbeitslose alle Möglichkeiten zur beruflichen Eingliederung zu nutzen. Hierzu gehören insbesondere
  1. die Wahrnehmung der Verpflichtungen aus der Eingliederungsvereinbarung,
  2. die Mitwirkung bei der Vermittlung durch Dritte und
  3. die Inanspruchnahme der Selbstinformationseinrichtungen der Agentur für Arbeit.
(5) Den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit steht zur Verfügung, wer
  1. eine versicherungspflichtige, mindestens 15 Stunden wöchentlich umfassende zumutbare Beschäftigung unter den üblichen Bedingungen des für ihn in Betracht kommenden Arbeitsmarktes ausüben kann und darf,
  2. Vorschlägen der Agentur für Arbeit zur beruflichen Eingliederung zeit- und ortsnah Folge leisten kann,
  3. bereit ist, jede Beschäftigung im Sinne der Nummer 1 anzunehmen und auszuüben und
  4. bereit ist, an Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung in das Erwerbsleben teilzunehmen.
Seit 1982 besteht ein Anspruch auf Arbeitslosengeld nach einer Mindestbeschäftigungsdauer von 12 (vorher sechs) Monaten (Anwartschaftszeit) innerhalb von drei Jahren (Rahmenfrist). 1983 wurde das Verhältnis der Dauer der beitragspflichtigen Beschäftigung zur Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld von 2:1 auf 3:1 geändert, d.h. die Förderungshöchstdauer von einem Jahr wurde nunmehr erst nach dreijähriger statt zweijähriger Beschäftigungsdauer erreicht. 1986 wurde diese Änderung wieder rückgängig gemacht und 2004 durch "Hartz III" wieder eingeführt.

Die Höchstbezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose wurde in den 1980er Jahren schrittweise verlängert. Zunächst wurde zu Jahresbeginn 1985 die Bezugsdauer für Arbeitslose über 49 Jahre von 12 auf 18 Monate verlängert.

Zitat

Der CDU/CSU Abgeordnete Müller im Deutschen Bundestag

"Zukünftig sollte die Dauer der vor Beginn der Arbeitslosigkeit zurückgelegten beitragspflichtigen Beschäftigungszeiten die Dauer des Versicherungsanspruchs bestimmen. Damit trüge man dem Gebot der sozialen Gerechtigkeit Rechnung (...). Wer über Jahrzehnte hinweg Beiträge zur Arbeitslosenversicherung gezahlt hat, darf mit Fug und Recht eine längere Unterstützung durch die Solidargemeinschaft erwarten als derjenige, der ihr vielleicht erst drei Jahre als Versicherter angehört."

Der CDU/CSU Abgeordnete Müller im Deutschen Bundestag am 26.10.1984 (Stenogr. Protokoll 10/95: 6970)

Nur ein Jahr später wurde die Höchstbezugsdauer von Arbeitslosengeld für über 43-jährige Leistungsempfänger in altersabhängiger Staffelung auf maximal zwei Jahre verlängert (ab 44 Jahre bis zu 16 Monate, ab 49 Jahre bis zu 20 Monaten, ab 54 Jahre bis zu 24 Monaten). Wiederum nur ein Jahr später kam es zu einer erneuten Ausdehnung. Für Arbeitslose nach Vollendung des 42. Lebensjahr auf 18 Monate, nach Vollendung des 44. Lebensjahres auf 22 Monate, nach Vollendung des 49. Lebensjahres auf 26 Monate und nach Vollendung des 54. Lebensjahres auf 32 Monate.

In den letzten Jahren wurde die Bezugsdauer im politischen wie im wissenschaftlichen Raum kontrovers diskutiert. Einige wissenschaftliche Untersuchungen kamen zu dem Ergebnis, dass die Bezugsdauer (nicht aber die Höhe der Leistung) Einfluss auf die Höhe der Arbeitslosigkeit hat. Also die Arbeitslosigkeit soll dort höher sein, wo die maximale Bezugsdauer hoch ist. Im Zuge der Hartz-Reformen, aber außerhalb der vier Hartz-Gesetze, wurde daher 2004 die maximale Bezugsdauer deutlich gekürzt. Sie betrug danach für 55-jährige und ältere 18 Monate, für alle anderen 12 Monate. Nach dieser Neuregelung entstand eine lange politische Debatte, ob diese Regelung gerecht sei, an deren Ende die Bezugsdauer für Ältere wieder verlängert wurde. Danach betrug die maximale Bezugsdauer nach Vollendung des 50. Lebensjahres 15 Monate, nach Vollendung des 55. Lebensjahres 18 Monate und nach Vollendung des 58. Lebensjahres 24 Monate. Nach einer weiteren Änderung zum 1.8.2009 besteht aktuell (2012) folgende Regelung:

Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld (§ 147 SGB III)

Nach Versicherungspflichtverhältnissen
mit einer Dauer von insgesamt … Monaten"
Nach Vollendung des … Lebensjahres"… Monate
126
168
2010
2412
3050.15
3655.18
4858.24
Neu eingeführt wurde zum 1.2.2006 durch "Hartz III" die Möglichkeit für drei Personengruppen, die nicht kraft Gesetzes der Versichertengemeinschaft angehören, sich freiwillig weiter zu versichern und damit ihren Versicherungsschutz aufrecht zu erhalten:
  • Personen, die leistungsberechtigte Angehörige nach dem SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) wenigstens 14 Stunden wöchentlich pflegen
  • Personen, die mindestens im Umfange von 15 Wochenstunden eine selbständige Tätigkeit ausüben
  • Arbeitnehmer, die eine Beschäftigung mit einem Umfang von mindestens 15 Stunden wöchentlich außerhalb der Europäischen Union, eines Vertragsstaates des Europäischen Wirtschaftsraumes oder der Schweiz aufnehmen oder ausüben.
Insgesamt befinden sich prozentual immer weniger Arbeitslose im Versicherungszweig, die Zahl der Arbeitslosengeldempfänger ist stark abnehmend. Von den 2007 jahresdurchschnittlich insgesamt 3,78 Mio. Arbeitslosen wurden 33% im Rechtskreis SGB III und 67% im Rechtskreis SGB II betreut, d.h. zwei Drittel der arbeitslosen Personen erhielten die Grundsicherungsleistung Arbeitslosengeld II. Diese Relation galt auch 2009, doch gab es rund 900.000 weniger Leistungsempfänger im SGB III, aber nur 540.000 weniger als 2005 im SGB II-Bereich. Fast 15% aller Arbeitslosen waren Nichtleistungsempfänger. Diese werden im Rechtskreis SGB III betreut. Im Jahr 2007 erhielten 44% der im SGB III betreuten Arbeitslosen kein Arbeitslosengeld. Nur noch 19% aller arbeitslos registrierten Personen bezogen eine materielle Leistung aus der Arbeitslosenversicherung, die nicht wegen zu niedriger Zahlbeträge durch Arbeitslosengeld II aufgestockt werden musste.

2011 erhielten jahresdurchschnittlich 5.360.000 erwerbsfähige Menschen Lohnersatzleistungen nach dem SGB III oder Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes nach dem SGB II. Von den Leistungsempfängern waren 2.654.000 oder 50 Prozent arbeitslos gemeldet. 2.706.000 Personen bezogen Leistungen ohne arbeitslos zu sein. Die Gründe dafür können sein: vorübergehende Arbeitsunfähigkeit, die Teilnahme an Maßnahmen der Arbeitsförderung, die Inanspruchnahme von vorruhestandsähnlichen Regelungen, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit von mehr als 15 Wochenstunden oder eine zulässige Einschränkung der Verfügbarkeit insbesondere wegen § 10 SGB II (z.B. wegen Kindererziehung oder Schulbesuch). Außer den Leistungsempfängern und Leistungsempfängerinnen gab es noch 322.000 Arbeitslose, die keine Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung oder der Grundsicherung bezogen. Jahresdurchschnittlich erhielten 829.000 Personen Arbeitslosengeld nach dem SGB III (ohne Arbeitslosengeld für Weiterbildung). Jahresdurchschnittlich bekamen 82.000 Arbeitslosengeld-Empfänger und Arbeitslosengeld-Empfängerinnen noch zusätzlich Leistungen aus der Grundsicherung für Arbeitsuchende (sogenannte Aufstocker). Von den Arbeitslosengeld-Empfängern und Arbeitslosengeld-Empfängerinnen waren 88 Prozent arbeitslos gemeldet. Von den im Jahr 2011 jahresdurchschnittlich 2,976 Mio. Arbeitslosen erhielten insgesamt nur 24 Prozent Arbeitslosengeld.

Selbständige können sich in der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung freiwillig und auf Antrag weiter versichern, wenn sie in den zwei Jahren vor der selbständigen Tätigkeit ein Jahr in der Arbeitslosenversicherung pflichtversichert waren oder unmittelbar vorher Arbeitslosengeld bezogen haben. Der monatliche Beitrag zur freiwilligen Arbeitslosenversicherung bemisst sich 2012 an der Bezugsgröße von 2.240 Euro in den neuen Bundesländern und 2.625 Euro in den alten Bundesländern. Daraus ergeben sich Beiträge von 78,75 Euro (West) bzw. 67,20 Euro (Ost). Für Gründerinnen und Gründer gibt es eine Sonderregelung. Sie zahlen bis zum Ablauf des ersten Kalenderjahres nach Aufnahme der selbständigen Tätigkeit generell nur den hälftigen Beitrag.

Leistungshöhe und -bemessung

In Folge der Wirtschaftskrise Mitte der siebziger Jahre wurde 1975 antizyklisch das Arbeitslosengeld (wie auch das Kurzarbeitergeld und das Schlechtwettergeld) auf 68 % und die Arbeitslosenhilfe auf 58% des Nettoarbeitsentgelts erhöht. Im Jahr zuvor waren bereits die Geldleistungen des AFG in Anlehnung an die in der Rentenversicherung geltenden Regelungen dynamisiert worden. Diese Dynamisierung (also Anpassung der Entgeltersatzleistungen an die allgemeine Lohnentwicklung) wurde 2003 durch die "Hartz-Gesetze" beendet.

Seit 1982 wurden Einmalzahlungen (z.B. das dreizehnte Gehalt, Urlaubsgeld etc.) nicht mehr bei der Berechnung des Arbeitslosengeldes berücksichtigt, obwohl hiervon Beiträge erhoben wurden. Seit dem gleichen Jahr wurde die originäre Arbeitslosenhilfe nur noch nach einer Beschäftigungszeit von 150 (vorher 70) Kalendertagen gewährt.

1984 wurde das Arbeitslosengeld für Kinderlose auf 63% des letzten Nettoentgelts und die Arbeitslosenhilfe für Kinderlose auf 56% gesenkt. Immerhin zehn lange Jahre blieb die Leistungshöhe auf diesem Stand, ehe zum Jahresbeginn 1994 das Arbeitslosengeld auf 67% (mit Kind) bzw. 60% (ohne Kind) erneut gesenkt wurde. Die Arbeitslosenhilfe sank auf 57% (mit Kind) bzw. 53% (ohne Kind).

Seit 1998 wird als Bemessungsentgelt das gesamte beitragspflichtige Entgelt im Bemessungszeitraum zugrunde gelegt (also z.B. auch Überstunden). Als eine im gewissen Sinne neue Leistung wurde 1998 ein Teilarbeitslosengeld eingeführt. Die Regelung gleicht für diejenigen Arbeitnehmer, die mehrere beitragspflichtige Beschäftigungen nebeneinander ausüben, den Einkommensausfall bei Verlust einer Stelle durch ein Teilarbeitslosengeld aus. Zugleich wurde in diesem Jahr die originäre Arbeitslosenhilfe auf 312 Tage begrenzt.

Im Jahr 2000 wurde die originäre Arbeitslosenhilfe komplett gestrichen. Anspruch auf Arbeitslosenhilfe konnte fortan nur noch nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes entstehen (Anschluss-Arbeitslosenhilfe). Mit Hartz IV und der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe ging die Arbeitslosenhilfe in der neuen Leistung Arbeitslosengeld II auf. Die Berechnung des Arbeitslosengeldes II orientiert sich nicht am vorherigen Verdienst.

Welche Arbeitsangebote muss ein Arbeitsloser annehmen (Zumutbarkeitsregelungen)?

Der Grundgedanke hinter Zumutbarkeitsregelungen liegt in der Interessenabwägung und Verteilung von Lasten und Risiken zwischen der Solidargemeinschaft der Beitragszahler und dem individuellen Arbeitslosen. Zumutbarkeitsregelungen bestimmen, in welchem Ausmaß ein Bezieher von Entgeltersatzleistungen bereit sein muss, Kompromisse einzugehen und Verschlechterungen gegenüber seinem letzten beruflichen Status und Einkommensniveau hinzunehmen. Sie können aber auch einen Schutz in Gestalt von Mindeststandards bieten.

Der Begriff der Zumutbarkeit war im AFG von 1969 ohne jede Erläuterung geblieben. Der Tatbestand der Verfügbarkeit war dann gegeben, wenn ein Arbeitsloser "eine Beschäftigung unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes ausüben kann und darf, sowie bereit ist, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er ausüben kann." Im Falle einer Weigerung trat eine Sperrzeit ein. 1976 wurde der Begriff der Zumutbarkeit erstmals konkretisiert. Danach galt eine Beschäftigung auch dann als zumutbar, wenn sie nicht der bisherigen beruflichen Tätigkeit des Arbeitslosen entsprach, vom Wohnort weiter als bisher entfernt war, ungünstigere Arbeitsbedingungen aufwies und schlechter entlohnt wurde.

Deutlich verschärft wurde die Zumutbarkeitsregelung durch einen Erlass der damaligen Bundesanstalt für Arbeit aus dem Jahr 1978. Insbesondere wurden die Anforderungen hinsichtlich regionaler Pendel- und Mobilitätsbereitschaft, zur Hinnahme veränderter Arbeitsbedingungen (Einkommen, Arbeitszeit) und zur Übernahme von Tätigkeiten geringerer Qualifikationsstufen heraufgesetzt. Nach einem dreistufigen Qualifikationsschema wurde damit eine berufliche Degradierung von der Stufe A (Hochschulausbildung) über die Stufe B (Fachausbildung) bis zur Stufe C (restliche Beschäftigungen) zumindest theoretisch möglich. Die Abstufung um eine Stufe sollte in der Regel nach sechs Monaten erfolgen, die von A nach C in der Regel nach zwölf Monaten vergeblicher "vielseitiger" Vermittlungsbemühungen vorgenommen werden. Immerhin sollte die vorhandene Qualifikation für die genannten Monate einen entsprechenden Arbeitsplatz sichern.
Der Widerstand der Gewerkschaften gegen den Erlass, aber auch verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einschränkung der freien Wahl des Arbeitsplatzes, veranlassten die Regierung bereits 1979 zu einer Neuformulierung des Zumutbarkeitsbegriffes. Danach konnte eine Entscheidung, ob eine Beschäftigung für einen Arbeitslosen zumutbar war, nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles (berufliche Tätigkeit und Kenntnisse, familiäre und sonstige Verhältnisse) getroffen werden.

Aufgrund dieser vagen Formulierung beauftragte die Bundesregierung schließlich den Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit damit, die Zumutbarkeit näher zu regeln. Im Oktober 1979 erließ der Verwaltungsrat der BA die geforderte Anordnung. Danach war z.B. eine Änderung der beruflichen Tätigkeit dann unzumutbar, wenn sie eine Rückkehr in die frühere Tätigkeit oder die Aufnahme einer der früheren Tätigkeit nach Kenntnissen und Fähigkeiten entsprechenden Beschäftigung wesentlich erschweren würde. Eine Beschäftigung außerhalb des Wohnortes war unzumutbar, wenn dadurch aufsichtspflichtige Kinder oder pflegebedürftige Personen beeinträchtigt wurden. Die familiären, gesundheitlichen und persönlichen Umstände des Arbeitslosen waren in jedem Fall zu berücksichtigen. Bei der Entlohnung wurde das tarifliche oder ortsübliche Arbeitsentgelt als absolute Untergrenze zugrunde gelegt. Unzumutbar war das tarifliche Arbeitsentgelt dann, wenn es erheblich unter dem bisherigen Arbeitsentgelt lag. Die Fortsetzung einer Teilzeitarbeit wurde gewährleistet und die Zumutbarkeit eines Arbeitsplatzes an der Einhaltung der gesetzlichen und tariflichen Arbeitsschutzbestimmungen gemessen.

Allerdings hatte auch diese Regelung nur relativ kurz Bestand. In der Wirtschaftskrise kam es 1982 erneut zu einer Verschärfung der Regelung, die sich stark am Erlass aus dem Jahre 1978 orientierte. Danach stand der Arbeitsvermittlung nur zur Verfügung, wer bereit war, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, die er/sie ausüben kann und darf, bzw. wenn er/sie bereit war, an zumutbaren Maßnahmen zur beruflichen Ausbildung, Fortbildung und Umschulung, zur Verbesserung der Vermittlungsaussichten sowie zur beruflichen Rehabilitation teilzunehmen. Wieder wurden Qualifikationsstufen für alle Beschäftigten geschaffen, diesmal deren fünf: Hoch- und Fachhochschulbildung, Fachschulausbildung, Ausbildung in einem Ausbildungsberuf, Anlernausbildung und übrige Beschäftigungen. Arbeitsplätze in einer niedrigeren Qualifikationsstufe waren zumutbar, wenn dem Arbeitslosen innerhalb der ersten vier bis sechs Monate der Arbeitslosigkeit kein Arbeitsplatz in seiner Qualifikationsstufe vermittelt werden konnte. Weiterhin wurde festgelegt, dass Arbeitsplätze zumutbar waren, wenn das zu erzielende Nettoeinkommen höher als das Arbeitslosengeld war, wenn die Wegezeit 2,5 Stunden täglich nicht überschritt und wenn die Arbeitsbedingungen nicht gesetzlichen oder tarifvertraglichen Regelungen widersprachen.

Mit der neuen Zumutbarkeitsregelung durch das Arbeitsförderungsreformgesetz von 1997 änderte sich dies erneut. Danach musste der Arbeitslose einen Nachweis von Eigenbemühungen erbringen. "Einem Arbeitslosen sind alle seiner Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen zumutbar, soweit allgemeine oder personenbezogene Gründe der Zumutbarkeit einer Beschäftigung nicht entgegenstehen". Die Zuordnung des Arbeitslosen zu bestimmten Qualifikationsstufen wurde ersatzlos aufgehoben. In den ersten drei Monaten der Arbeitslosigkeit sind Beschäftigungen zumutbar, deren Arbeitsentgelt nicht mehr als 20% unter dem Arbeitsentgelt liegt, nach dem das Arbeitslosengeld bemessen worden ist. In den folgenden drei Monaten ist auch eine Beschäftigung mit insgesamt 30% niedrigerem Entgelt zumutbar. Anschließend ist jede Beschäftigung zumutbar, welche die Höhe des Arbeitslosengeldes erreicht.

Untersuchungen zeigten, dass beim Wohnortwechsel die Arbeitslosen vergleichsweise die geringste Konzessionsbereitschaft zeigten. Daher wurde durch das "Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" ("Hartz I") die geografische Zumutbarkeit neu formuliert. Die Neuregelung sieht vor, dass familiär ungebundenen Arbeitslosen ein Umzug dann zugemutet werden kann, wenn sie nach Prognose der Agentur für Arbeit während der ersten drei Monate innerhalb des zumutbaren Pendelbereichs (i. d. R. 2,5 Stunden) keine Beschäftigung aufnehmen werden. Ab dem vierten Monat ist Arbeitslosen ohne "familiäre Bindungen" ein Umzug in der Regel zumutbar. Eine Beschäftigung ist nicht schon deshalb unzumutbar, weil sie befristet ist, vorübergehend eine getrennte Haushaltsführung erfordert oder nicht zum Kreis der Beschäftigungen gehört, für die der Arbeitnehmer ausgebildet ist oder die er bisher ausgeübt hat. Die Gesetzesbegründung sieht nur im verfassungsrechtlichen Schutz von Ehe und Familie ein Hindernis für die Umzugsobliegenheit. Inwieweit dies auf nichteheliche Lebensgemeinschaften und gleichgeschlechtliche Beziehungen übertragen werden kann, geht weder aus der Gesetzesbegründung noch aus dem verabschiedeten Gesetz eindeutig hervor. Ziel der Neuregelung ist es, bei Personen ohne familiäre Bindungen eine größere regionale Mobilität zu erreichen. Dadurch sollen Arbeitslose schneller wieder in den Arbeitsmarkt eingegliedert und regionale Arbeitsmarktungleichgewichte besser ausgeglichen werden.

Wirkungsanalytische Ergebnisse zu der Frage, ob oder wie sich die Kriterien zumutbarer Beschäftigungen auf die Höhe der registrierten Arbeitslosigkeit und Beschäftigung auswirken, liegen trotz der Vielzahl der beschriebenen Neuregelungen nicht vor. Hier besteht entsprechend großer Forschungsbedarf.

Sanktionen (Sperrzeiten)

Um Missbrauch in der Arbeitslosenversicherung zu reduzieren, sind zum einen Dauer und Höhe der Unterstützungszahlungen begrenzt. Zum anderen existieren Sanktionen in Form von Sperr- und Säumniszeiten, nach denen die Versicherungsleistung ausgesetzt oder gekürzt wird.

Missbrauchstatbestände liegen u.a. vor, wenn der Leistungsempfänger überhaupt nicht arbeitslos ist, sich nicht korrekt arbeitslos gemeldet und Arbeitslosengeld beantragt hat, der Arbeitsvermittlung nicht zur Verfügung steht oder die Anwartschaftszeiten nicht erfüllt hat.

Die "Besonderheit" des Versicherungsfalls Arbeitslosigkeit bringt es mit sich, dass sowohl gegenüber der Beitragszahlergemeinschaft als auch gegenüber dem Einzelnen definiert sein muss, was vom Versicherten erwartet werden kann, um den Bezug von Leistungen zu vermeiden oder zu verkürzen. Deshalb wird neben den versicherungstechnischen Regelungen auch die Arbeitswilligkeit überprüft, um das System vor missbräuchlicher Inanspruchnahme zu schützen.

Um eine rechtliche Basis zu haben, sind Regelungen aufgestellt worden, die klarstellen sollen, welche Arbeit einem Arbeitslosen zugemutet werden kann und welche nicht (Zumutbare Beschäftigungen nach § 140 SGB III). Die Verweigerung angebotener zumutbarer Beschäftigungsverhältnisse (wie auch beruflicher Eingliederungsmaßnahmen) haben Sanktionen in Form von Sperrzeiten zur Folge (§ 159 SGB III), während der die Zahlungen der Arbeitsagenturen eingestellt werden. Die Höhe und Dauer der möglichen Sanktion wurden wiederholt verändert.

Die Entwicklung ging bis zu den "Hartz-Gesetzen" einseitig in Richtung Verschärfung und Ausdehnung. Das AFG von 1969 sah zunächst eine Regelsperrzeit von vier Wochen vor, bei Vorliegen einer Härte konnte sie auf zwei Wochen reduziert werden. Seit 1978 werden Sperrzeiten auf die Anspruchsdauer des Arbeitslosengeldes angerechnet, d.h. die Sperrzeit reduziert die maximale Bezugsdauer. 1982 wurde die Regelsperrzeit von vier auf acht Wochen erhöht. 1985 wurde die Sperrzeitdauer für Selbstkündigung von acht auf zwölf Wochen verlängert. Seit 1989 führt auch der Abbruch von Bildungsmaßnahmen zu einer Sperrzeit. 1994 wurde die zwölfwöchige Regelsperrzeit auf alle Tatbestände ausgedehnt.

Seit dem Jahr 2002 werden Arbeitslose, die bei einem Arbeitsangebot durch das Arbeitsamt nicht unverzüglich einen Vorstellungstermin vereinbaren, einen vereinbarten Vorstellungstermin versäumen oder durch ihr Verhalten im Vorstellungsgespräch eine Arbeitsaufnahme verhindern, ohne dafür einen wichtigen Grund zu haben, ebenfalls sanktioniert. Mit "Hartz I" traten diverse Neuregelungen in Kraft. Das starre "Alles-oder-Nichts-Prinzip", entweder keine oder eine zwölfwöchige Sperrzeit zuzuordnen, wurde zugunsten gefächerter, nach verschiedenen Tatbeständen geordneter Sperrzeiten aufgegeben. Darüber hinaus wurde die Beweislast im Sperrzeitenrecht umgekehrt; sie liegt nun nicht mehr bei der Arbeitsverwaltung, sondern bei den Leistungsempfängern (sofern diese ihrer Sphäre bzw. ihrem Verantwortungsbereich zugeordnet sind).

Die vorher in der Regel einheitliche Sperrzeitdauer von zwölf Wochen ist zwar im Falle der Arbeitsaufgabe beibehalten worden, für Fälle bei Arbeitsablehnung bzw. Ablehnung oder Abbruch einer Maßnahme aber durch ein abgestuftes System ersetzt worden. Die Dauer einer solchen Sperrzeit beträgt nunmehr beim ersten Vergehen nur noch drei Wochen. Der zweite Verstoß wird mit sechs Wochen geahndet, und erst bei dritten und folgenden Verstößen verbleibt es grundsätzlich bei einer Sperrzeitdauer von zwölf Wochen. Neu ist auch, dass der Anspruch auf Arbeitslosengeld bereits bei 21 Wochen (statt wie vorher 24 Wochen) Sperrzeiten erlischt. In der Praxis bedeutet dies, dass bei einer dritten Ablehnung (früher überwiegend nach der zweiten) einer zumutbaren Arbeit der Leistungsanspruch verloren geht.

Mit den Neuregelungen wurde die Hoffnung verbunden, die Verbindlichkeit des Vermittlungsprozesses zu erhöhen. Die Ernsthaftigkeit der im SGB III normierten Pflicht des Leistungsbeziehers, sich auch eigeninitiativ um eine neue Beschäftigung zu bemühen, sollte durch eine differenzierte und flexibel handhabbare Sperrzeitenregelung verstärkt werden (Bundestags-Drucksache 15/25: 25). Angestrebt wurde eine deutliche Vereinfachung in der Handhabung von Sanktionen und größere Transparenz für Anwender und Leistungsberechtigte. Der dabei unterstellte Zusammenhang lautet: Die erleichterte Androhung und die Verhängung von Sanktionen führen zur schnelleren Integration der Arbeitslosen, weil die Ablehnung von Vermittlungs- oder Maßnahmenvorschlägen häufiger bestraft wird und somit seltener vorkommt.

Gesamtzahl verhängter SperrzeitenGesamtzahl verhängter Sperrzeiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
"Hartz III" (2005) brachte zwei neue Sperrzeittatbestände: Unzureichende Eigenbemühungen werden seit 2005 mit zwei Wochen und Meldeversäumnisse (die vorher mit einer Säumniszeit geahndet wurden) mit einer Woche sanktioniert. Seit 2006 wird die vorher mit einer Minderung des Arbeitslosengeldes sanktionierte verspätete Arbeitsuchendmeldung ebenfalls mit einer (einwöchigen) Sperrzeit sanktioniert. Bis zum Jahr 2009 nahm die Gesamtzahl der verhängten Sperrzeiten kontinuierlich zu. Im Jahr 2009 wurden 843.092 Sperrzeiten verhängt. Anschließend nahm die Zahl ab.

Verteilung der SperrzeitenVerteilung der Sperrzeiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Aktuell (2012) bestimmt das Gesetz in § 159 nunmehr sieben Fallkonstellationen. Eine Sperrzeit tritt demzufolge ein, wenn:
  1. die oder der Arbeitslose das Beschäftigungsverhältnis gelöst oder durch ein arbeitsvertragswidriges Verhalten Anlass für die Lösung des Beschäftigungsverhältnisses gegeben oder dadurch vorsätzlich oder grob fahrlässig die Arbeitslosigkeit herbeigeführt hat (Sperrzeit bei Arbeitsaufgabe),
  2. die bei der Agentur für Arbeit als arbeitsuchend gemeldete (§ 38 Absatz 1) oder die arbeitslose Person trotz Belehrung über die Rechtsfolgen eine von der Agentur für Arbeit unter Benennung des Arbeitgebers und der Art der Tätigkeit angebotene Beschäftigung nicht annimmt oder nicht antritt oder die Anbahnung eines solchen Beschäftigungsverhältnisses, insbesondere das Zustandekommen eines Vorstellungsgespräches, durch ihr Verhalten verhindert (Sperrzeit bei Arbeitsablehnung),
  3. die oder der Arbeitslose trotz Belehrung über die Rechtsfolgen die von der Agentur für Arbeit geforderten Eigenbemühungen nicht nachweist (Sperrzeit bei unzureichenden Eigenbemühungen),
  4. die oder der Arbeitslose sich weigert, trotz Belehrung über die Rechtsfolgen an einer Maßnahme zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (§ 45) oder einer Maßnahme zur beruflichen Ausbildung oder Weiterbildung oder einer Maßnahme zur Teilhabe am Arbeitsleben teilzunehmen (Sperrzeit bei Ablehnung einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme),
  5. die oder der Arbeitslose die Teilnahme an einer in Nummer 4 genannten Maßnahme abbricht oder durch maßnahmewidriges Verhalten Anlass für den Ausschluss aus einer dieser Maßnahmen gibt (Sperrzeit bei Abbruch einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme),
  6. die oder der Arbeitslose einer Aufforderung der Agentur für Arbeit, sich zu melden oder zu einem ärztlichen oder psychologischen Untersuchungstermin zu erscheinen (§ 309), trotz Belehrung über die Rechtsfolgen nicht nachkommt oder nicht nachgekommen ist (Sperrzeit bei Meldeversäumnis),
  7. die oder der Arbeitslose der Meldepflicht nach § 38 Absatz 1 nicht nachgekommen ist (Sperrzeit bei verspäteter Arbeitsuchendmeldung).
Häufigster Tatbestand ist seit 2011 die Sperrzeit nach Meldeversäumnis gefolgt von der verspäteten Arbeitsuchendmeldung und der Arbeitsaufgabe. Die Ablehnung einer angebotenen Arbeit ist nur in wenigen Fällen Grund für eine Sperrzeit.

Theoretische und empirische Befunde

Die Beschäftigungswirkung von Sanktionen auf Entgeltersatzleistungen wird im Rahmen der ökonomischen Suchtheorie behandelt. Zahlungen zur Arbeitslosenunterstützung führen danach zu (in Richtung und Stärke) unterschiedlichen Effekten auf die Arbeitslosigkeitsdauer, abhängig von der Berechtigung zu Entgeltersatzleistungen oder der Phase des Leistungsbezugs bzw. der Arbeitslosigkeit.

Sanktionen setzen an den unerwünschten (Neben-)Wirkungen der Arbeitslosenunterstützung an, die die Arbeitslosigkeitsdauer der Leistungsberechtigten erhöhen können. Suchtheoretische Modelle, die Sanktionen explizit berücksichtigen, unterscheiden folgende Wirkungen:
  • Die Existenz von Sanktionen in Arbeitslosenversicherungssystemen erhöht die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit im Vergleich zu Systemen ohne Sanktionen (sog. Ex-ante-Effekt von Sanktionen).
  • Mit dem Eintreten einer Sanktion erhöht sich die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit sprunghaft (sog. Ex-post-Effekt von Sanktionen).
  • Individuelle Merkmale des Arbeitslosen beeinflussen sowohl die Wahrscheinlichkeit, sanktioniert zu werden, als auch die Wahrscheinlichkeit, den Zustand der Arbeitslosigkeit zu verlassen (beobachtbare und unbeobachtbare Heterogenität).
  • Durch die Kontrolle von Arbeitslosen und Sanktionen kann es zur Substitution von informellen durch formelle Suchkanäle kommen, was wiederum eine neutrale oder sogar negative Beschäftigungswirkung induziert.
Die unerwünschten Anreizeffekte in Arbeitslosenversicherungssystemen können demnach zu "moral hazard" (moralische Gefahr des Missbrauchs) bei Beschäftigten und Arbeitslosen oder "adverser Selektion (Negativauslese) führen. Die Überprüfung der Arbeitsbereitschaft und Sanktionen bei Fehlverhalten sind somit Elemente der Institution Arbeitslosenversicherung, die solche negativen Effekte reduzieren sollen. In der internationalen Evaluationsliteratur gibt es eine ganze Reihe von Evaluationsstudien zu den individuellen Auswirkungen von Sanktionen auf die (Dauer der) Inanspruchnahme von Lohnersatzleistungen. Ein großer Teil beruht auf sozialen Experimenten. Daneben nutzen einige nichtexperimentelle Studien administrative Daten von Arbeitsverwaltungen.Zusammengefasst lassen sich zwei Effekte von Sperrzeiten und Sanktionen unterscheiden: Ex-post-Effekte von Sanktionen entstehen durch die tatsächliche Verhängung einer Sanktion und beziehen sich somit auf das Verhalten von sanktionierten Personen nach der Sanktion. Ex-ante-Effekte hingegen entstehen dadurch, dass prinzipiell Sanktionen möglich sind. Neuere Untersuchungen für Deutschland deuten darauf hin, dass früh eingesetzte Sanktionen insbesondere bei jüngeren Arbeitslosengeldempfängern Beschäftigungswirkungen entfalten und die Arbeitslosigkeitsdauer verkürzen. Gleichzeitig scheint dies jedoch mit negativen Nebeneffekten in Form einer Aufnahme geringfügiger Beschäftigung sowie eines Rückzugs vom Arbeitsmarkt einherzugehen. Auch Ergebnisse internationaler Studien kommen zu dem Ergebnis, dass sich Sanktionierung nachteilig auf die Qualität der Beschäftigung auswirken kann, gleichzeitig aber auch die Arbeitslosigkeitsdauer reduziert wird.

Akzeptanz der Arbeitslosenversicherung in der Bevölkerung

Das Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung hat umfangreiche Umfragen im Jahr 2004 zur Akzeptanz des Wohlfahrtsstaates in Deutschland durchgeführt und dabei auch die Akzeptanz der Arbeitslosenversicherung in der Bevölkerung abgefragt. Dabei zeigte sich, dass die Akzeptanz der Arbeitslosenversicherung nicht besonders groß ist.

Beurteilung des "gesellschaftlichen Wertes" der ArbeitslosenversicherungBeurteilung des "gesellschaftlichen Wertes" der Arbeitslosenversicherung Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Einschätzungen der Bevölkerung sind annähernd normal verteilt. Nur knapp über 40 Prozent der Befragten gaben an, dass die Arbeitslosenversicherung für unsere Gesellschaft "gut" oder "sehr gut" sei. Die Westdeutschen sehen dabei die Funktion der Arbeitslosenversicherung positiver als die Ostdeutschen. Weitere Umfrageergebnisse zeigten, dass die Mehrheit (53,5%) der Bevölkerung ein höheres Arbeitslosengeld befürwortet (in Ostdeutschland über zwei Drittel der Befragten), nur knapp 20 Prozent dagegen ein geringeres.

Ein anderes Forschungsprojekt der Universität Frankfurt im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zu Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger zum Sozialstaat und seinen Teilsystemen kam hinsichtlich der Arbeitslosenversicherung zu folgenden zentralen Ergebnissen (Befragungswelle 2008):

Im Vergleich der sozialen Sicherungssysteme nimmt die Arbeitslosenversicherung hinsichtlich des Vertrauens nach der Kranken- und der Unfallversicherung den dritten Rang ein. 12 Prozent haben großes Vertrauen in die Arbeitslosenversicherung und weitere 45 Prozent etwas Vertrauen. Hinter der Arbeitslosenversicherung liegen die Pflegeversicherung, die Sozialhilfe, die Grundsicherung für Arbeitsuchende und als Schlusslicht die Rentenversicherung.

Die Leistungen des Arbeitslosengeldes werden von etwa der Hälfte der Befragten als gut bzw. eher gut bewertet, die andere Hälfte bewertet sie schlecht oder eher schlecht. Die Bewertung fällt dabei in West- und Ostdeutschland fast gleich aus. Die Leistungsbezieher selber bewerten die Leistungen allerdings schlechter.

Hinsichtlich einzelner Modalitäten der Leistungsgewährung zeigten sich folgende Ergebnisse:
  • Eine sehr hohe Zustimmung (ca. 80 %) gibt es zu der Frage, dass ältere Arbeitslose in jedem Fall länger Arbeitslosengeld als jüngere beziehen sollten.
  • Der Aussage "wer als Arbeitsloser eine zumutbare Arbeit ablehnt, sollte keine Leistungen mehr erhalten, auch wenn die angebotene Arbeit unter seiner Qualifikation liegt oder schlecht bezahlt ist" stimmten 60 Prozent zu.
  • Die Notwendigkeit permanenter Kontrolle zur Verhinderung von Missbrauch fand bei 80 Prozent der Befragten Zustimmung.

Arbeitslosenversicherung im internationalen Vergleich

Betrachtet man die Arbeitslosenversicherungssysteme im internationalen Vergleich, so zeigen sich bei einigen Aspekten kaum Unterschiede, bei anderen dafür erhebliche Unterschiede. Im Folgenden werden einige Gemeinsamkeiten und Unterschiede aufgezeigt.

Grundprinzipien von Arbeitslosenversicherungssystemen

Öffentliche Arbeitsmarktpolitik wird in der Regel entweder aus Steuern oder aus Abgaben (Sozialversicherungsbeiträgen) oder einer Mischform von beiden finanziert. Eine spezielle Variante existiert in den skandinavischen Ländern Schweden, Dänemark und Finnland. Hier ist die Arbeitslosenversicherung zum einen freiwillig und zum anderen von gewerkschaftlich organisierten Kassen verwaltet, die staatlich subventioniert werden ("Genter System").

Ähnlich wie Deutschland konzipierte beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherungssysteme haben beispielsweise Frankreich, die Niederlande und Österreich. Allerdings ist der Anteil der Arbeitgeber in Frankreich deutlich höher als der Arbeitnehmeranteil. In Italien finanzieren nur die Arbeitgeber die Arbeitslosenversicherung. Die Höhe des Beitrages ist dabei branchenabhängig. In der Schweiz und in Dänemark werden Beiträge ergänzt durch Steuern.

Finnland besitzt ein aus zwei Teilen bestehendes Sozialversicherungssystem: 1. Ein Basis-Arbeitslosengeld, das aus Steuern und Beiträgen derjenigen Arbeitnehmer finanziert wird, die keinem freiwilligen Sicherungssystem angehören. 2. Ein optionales einkommensbezogenes Arbeitslosengeld für Arbeitnehmer und Selbständige, das aus freiwilligen Beiträgen und Steuern finanziert wird. Auch das schwedische Sozialversicherungssystem besteht aus zwei Teilen. Einer aus Arbeitgeberbeiträgen und Mitgliedsbeiträgen finanzierten freiwilligen Versicherung gegen den Einkommensausfall für die aktive Bevölkerung mit einkommensbezogenen Leistungen, und einer aus Arbeitgeberbeiträgen finanzierten Grundversicherung mit einer pauschalen Leistung für diejenigen, die keiner freiwilligen Versicherung angehören. Ein der ehemaligen deutschen Arbeitslosenhilfe ähnliches nachrangiges System mit einer Leistung, die sich am ehemaligen Einkommen orientiert, haben noch Frankreich, Belgien, Finnland und Österreich.

Anwartschaftszeit und Rahmenfrist

Die Regelanwartschaftszeit beträgt in Deutschland 12 Monate, was bedeutet, dass der Antragsteller in den letzten 2 Jahren vor Antragstellung mindestens 12 Monate in einem versicherungspflichtigen Arbeitsverhältnis gestanden haben muss. Dies ist zwingende Voraussetzung. Erfüllt er diese 12 Monate der Anwartschaftszeit in der Rahmenfrist nicht, besteht kein Anspruch auf das Arbeitslosengeld. Die Rahmenfrist steckt den Zeitraum ab, innerhalb dessen die versicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse gelegen haben müssen. Ein Vergleich der EU-15 Staaten zeigt durchaus beträchtliche Unterschiede in den Regelungen. In Dänemark und vor allem in Spanien finden sich deutlich längere Rahmenfristen. Wobei in Spanien Hintergrund der großzügigen Regelung nicht zuletzt der Umstand ist, dass etwa ein Drittel aller spanischen Arbeitnehmer befristet beschäftigt ist. Die kürzeste Anwartschaftsdauer findet sich in Frankreich. Dort erwerben Beschäftigte bereits nach vier Monaten einen Anspruch auf Arbeitslosengeld.

Anwartschaftszeit und Rahmenfrist in den EU-15-Mitgliedstaaten 2011

LandAnwartschaftszeit (Monate)Rahmenfrist (Monate)
Belgien15,627
Dänemark1236
Deutschland1224
Finnland8,528
Frankreich428
Griechenland6,724
Großbritannien624
Irland9,712
Italien1224
Luxemburg612
Niederlande69
Österreich1224
Portugal1524
Schweden66
Spanien1272

Quelle: Dietz u.a. 2012; Venn 2012. In Finnland, Irland und Schweden müssen Arbeitslose vor dem ersten Anspruch mindestens 10 bis 24 Monatsbeiträge an die Arbeitslosenversicherung gezahlt haben.

Karenztage

In einigen Ländern wird Arbeitslosengeld nicht vom ersten Tag der Arbeitslosigkeit an gezahlt, es gibt hier so genannte Karenztage oder Karenzfristen. In der Schweiz und in Schweden beträgt die Karenzfrist in der Regel fünf Tage, in Frankreich und Finnland 7 Tage, in Italien 8 Tage und in Großbritannien 3 Tage. In Deutschland, den Niederlande, Österreich und Dänemark (außer bei Selbständigen) gibt es keine Karenzfristen.

Leistungshöhe

In den meisten Ländern bestimmt sich die Höhe des Arbeitslosengeldes als Prozentsatz vom vorherigen Einkommen bis zu einer gewissen Grenze. So erhält in Deutschland ein Arbeitsloser 60 % seines letzten Nettolohnes bzw. 67 % bei Arbeitslosen mit Kindern.

In der Schweiz sind es 70% bei Kinderlosen und 80% mit Kindern. In Österreich beträgt die Höhe 55 % des täglichen Nettolohns, zusätzlich werden Kinderzuschläge gezahlt. In Dänemark beträgt die Leistung 90% des Bezugslohns, höchstens jedoch bei 456 Euro pro Woche, in Schweden 80 %. In Frankreich wird ein Arbeitslosengeld in Höhe von 57,4 % (für die höchsten Arbeitsentgelte) bis maximal 75 Prozent (für die niedrigsten Arbeitsentgelte) des Bezugsentgelts gezahlt. In Italien werden in den ersten 6 Monaten 50%, im 7. Monat 40% der durchschnittlichen Vergütung innerhalb der letzten 3 Monate gezahlt. Großzügigere Sonderregelungen gibt es für die Bauwirtschaft.

In Finnland ist die Berechnungsgrundlage etwas anders. So bekommen Niedrigverdiener einen festen Tagessatz - zuzüglich 45% des durchschnittlichen Tageslohns. In Großbritannien dagegen wird das frühere Arbeitseinkommen gar nicht berücksichtigt, stattdessen bekommen frühere Arbeitnehmer rund 365 Euro über eine Dauer von 26 Wochen. Berufsanfänger von 18 bis 24 Jahren bekommen nur 289 Euro.

In allen Ländern ist die aktive Arbeitssuche eine Voraussetzung für den Bezug von Arbeitslosengeld. Die Arbeitssuchenden haben bestimmte Verpflichtungen (z.B. müssen sie regelmäßig Gespräche mit einem Berater für Eingliederungsmaßnahmen führen) und müssen verfügbar und bereit sein, jede "zumutbare Arbeit" anzunehmen. In allen Ländern gibt es bei Fehlverhalten Sanktionen in Form von Kürzungen oder Streichungen der Leistung.

Leistungsdauer

Nicht nur bei der Leistungshöhe, auch bei der Leistungsdauer haben die Dänen das großzügigste System. Die Leistung wird 4 Jahre lang gewährt. In Österreich ist die Zahlungsdauer abhängig von Versicherungszeit und Lebensalter. Gezahlt wird zwischen 20 und 52 Wochen. Diese Kriterien gelten auch in Frankreich. Hier variiert die Dauer zwischen 7 und 36 Monaten. In Schweden wird Arbeitslosengeld 300 Tage bzw. 450 Tage für Berechtigte mit Kind unter 18 Jahren gewährt. In Italien gibt es in der Regel 210 Tage lang Unterstützung. Über 50-jährige erhalten die Leistung 300 Tage. In der Schweiz gilt eine maximale Bezugsdauer von 400 Werktagen, bei über 55-jährigen bis zu 520 Werktagen. In Finnland wird die Leistung 500 Tage lang gewährt, bei älteren auch länger.

In Großbritannien ist die Leistung begrenzt auf maximal 182 Tage. In den Niederlanden wird die kurzfristige Leistung 6 Monate gewährt. Bei der entgeltbezogenen Leistung wird für jedes Beschäftigungsjahr die Leistung für einen Monat (maximal 38 Monate) gewährt.

In Deutschland betrug in den 1980er Jahren die maximale Leistungsdauer für über 54-jährige noch 32 Monate. 2005 wurde sie auf 12 Monate für Versicherte bis 55 Jahre und 18 Monate für Ältere über 55 Jahre verkürzt. Seit 1.1. 2008 können ältere Arbeitslose ab 57 Jahren bis zu 24 Monate lang Arbeitslosengeld I beziehen.

Literatur



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Boone, J., A. Sadrieh und J. C. van Ours (2004): Experiments on Unemployment Benefit Sanctions and Job Search Behavior. IZA Discussion Paper No. 1000. Bonn. http://ftp.iza.org/dp1000.pdf

Boone, J. und J. C. Van Ours (2000): Modeling Financial Incentives to Get Unemployed Back to Work. IZA Discussion Paper No. 108. Bonn. http://ftp.iza.org/dp108.pdf

Bundesagentur für Arbeit (2012): Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit. Arbeitsmarkt 2011; Nürnberg.

Deutscher Bundestag (2011): Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Sabine Zimmermann, Jutta Krellmann, Diana Golze, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. – Drucksache 17/4502 – Zumutbarkeit von Arbeitsangeboten nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch – Arbeitsförderung – und dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitsuchende –; BT-Drucksache 17/4655.

Dietz, M. u.a. (2012): Reformvorschläge der Bundestagsparteien zum Zugang zur Arbeitslosenversicherung. IAB-Stellungnahme 4/2012; Nürnberg.

Dörre, Klaus; Behr, Michael; Bescherer, Peter; Röbenack, Silke; Seiwert, Tina; Kuhirt, Katrin; Schierhorn, Karen (2008): Eigensinnige 'Kunden': Der Einfluss strenger Zumutbarkeit auf die Erwerbsorientierung Arbeitsloser und prekär Beschäftigter. Jena.

Hofmann, Barbara (2012): Short- and long-term ex-post effects of unemployment insurance sanctions; evidence from West Germany. In: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 232, H. 1, S. 31-60.

Jahn, Elke; Stephan, Gesine (2012): Arbeitslosengeld – wie lange man dafür arbeiten muss. IAB-Kurzbericht 19/2012, Nürnberg. http://www.iab.de/194/section.aspx/Publikation/k121108307

Müller, Kai-Uwe; Steiner, Viktor (2008): Imposed Benefit Sanctions and the Unem-ployment-to-Employment Transition : The German Experience. Discussion Papers of DIW Berlin 792.
http://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.83472.de/dp792.pdf

Nüchter, Oliver; Bieräugel, Roland; Glatzer, Wolfgang; Schmid, Alfons (2010): Der Sozialstaat im Urteil der Bevölkerung; Opladen & Framington Hills.

Van den Berg, Gerard J.; Vikström, Johan (2009): Monitoring Job Offer Decisions, Punishments, Exit to Work, and Job Quality, Institut zur Zukunft der Arbeit, Discussion Paper Nr. 4325. http://ftp.iza.org/dp4325.pdf

Venn, Danielle (2012): Eligibility Criteria for Unemployment Benefits: Quantitative Indicators for OECD and EU Countries. OECD Social, Employment ans Migration Working Papers, No. 131; Paris.
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