Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Beschäftigung schaffende Maßnahmen

Arbeitsgelegenheiten ("Ein-Euro-Jobs")

Die häufig "Ein-Euro-Jobs" genannten Arbeitsgelegenheiten sind wohl das meist diskutierte arbeitsmarktpolitische Instrument, nicht zuletzt auf Grund seines starken quantitativen Einsatzes. Bei den "Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung" (häufig auch als AGH-MAE abgekürzt; zum Teil auch "Zusatzjobs" genannt) handelt es sich um gemeinnützige Beschäftigungen, bei denen die Maßnahmeteilnehmer zusätzlich zum Arbeitslosengeld II und zu den Kosten der Unterkunft eine Mehraufwandsentschädigung von bis zu zwei Euro je Stunde erhalten.

Historie

Die Arbeitsgelegenheiten des SGB II (§ 16 d) stehen in einer langen Tradition ähnlicher Maßnahmen, die bis in das 17. Jahrhundert zurückreichen. Im Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 finden sich Regelungen, die fast wortgleich mit denen der Arbeitsgelegenheiten im SGB II sind. Damals handelte es sich jedoch praktisch um Pflichtarbeit, denn der Anspruch auf eine "Krisenunterstützung" (ähnlich der späteren Arbeitslosenhilfe) war unmittelbar davon abhängig, dass die Arbeitslosen, die ihnen zugewiesenen Arbeiten ausführten.

Zudem sind die Arbeitsgelegenheiten im Grunde eine Fortschreibung der Regelungen im Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Das BSHG sah die Förderung von Arbeitsgelegenheiten ohne bestimmte Zielsetzung sowie gemeinnützige und zusätzliche Arbeit vor. Allerdings wurden diese Regelungen bis Anfang der achtziger Jahre nur sporadisch genutzt.

Mit dem erneuten Anstieg der Arbeitslosigkeit Anfang der achtziger Jahre und der Verringerung der Lohnersatzleistungen für Arbeitslose stieg die Sozialhilfebedürftigkeit von Arbeitslosen und damit die Sozialhilfebelastung der Kommunen erheblich an. Dies führte zu einem Ausbau der häufig "Hilfe zur Arbeit" titulierten Arbeitsgelegenheiten der kommunalen Sozialhilfeträger. Da dafür keine einheitliche Statistik existierte, ist man im Hinblick auf die Größenordnung dieses Beschäftigungssegments auf Schätzungen angewiesen. Der Deutsche Städtetag schätzte auf Basis von Befragungen, dass im Jahr 2002 rund 400.000 Personen durch kommunale Programme vorübergehend in Arbeit gebracht worden sind. Die Hälfte davon in Form von befristeten sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen, die andere Hälfte in Form der so genannten gemeinnützigen Arbeit, einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis mit einer geringen Arbeitsprämie bei Weiterzahlung der Sozialhilfeleistungen. Sofern es sich um sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse handelte, zielte es in der Regel darauf, arbeitslose Sozialhilfebezieher wieder zeitweilig in den Arbeitsmarkt und damit in das Arbeitslosenversicherungssystem zu integrieren und den kommunalen Haushalt von Sozialhilfe zu entlasten (sog. Verschiebebahnhof). Die meisten Arbeitsplätze befanden sich in Gebieten, in denen auch ABM durchgeführt wurden. Das waren etwa die Pflege öffentlicher Anlagen, soziale und kulturelle Dienstleistungen, Renovierung und Ausbau öffentlicher Bauten, Abfallwirtschaft, Recycling, Naturschutz und anderes mehr.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen von Arbeitsgelegenheiten

Arbeitsgelegenheiten (AGH) gab es in zwei unterschiedlichen Formen: Der sogenannten "Mehraufwandsvariante" (AGH-MAE) und der "Entgeltvariante" (AGH-E). Arbeitsgelegenheiten der Mehraufwandsvariante sind gemeinnützige Beschäftigungen, bei denen erwerbsfähige Leistungsberechtigte neben der Fortzahlung der Kosten der Unterkunft und des Arbeitslosengeldes II eine Mehraufwandsentschädigung in Höhe von ein bis zwei Euro je geleisteter Arbeitsstunde erhalten. Arbeitsgelegenheiten sollen für diejenigen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten eingesetzt werden, die keine Chance auf eine Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt haben.

Die wöchentliche Arbeitszeit ist abhängig vom Einzelfall und soll den Teilnehmern weiterhin Zeit lassen, nach einer regulären Stelle zu suchen. Für die wöchentliche Arbeitszeit gibt es keine festen Grenzen. Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit betrug 2011 27,5 Stunden (AGH-MAE) bzw. 35,3 Stunden (AGH-E). Teilnehmer haben zudem Anspruch auf Urlaub nach dem Bundesurlaubsgesetz. Teilnehmer an einer AGH-MAE erhalten während des Urlaubs jedoch keine Mehraufwandsentschädigung. Auch Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall wird für sie nicht geleistet, da die AGH-MAE kein Arbeitsverhältnis begründet. Die Mehraufwandsentschädigung wird lediglich für tatsächlich geleistete Arbeitsstunden erbracht.

Bei den Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante (AGH-E) handelte es sich um sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen (ohne Beiträge zur Arbeitslosenversicherung), bei denen der Leistungsberechtigte das übliche Arbeitsentgelt an Stelle des ALG II erhielt. Im Gegensatz zu AGH-MAE mussten AGH in der Entgeltvariante nicht zwingend im öffentlichen Interesse liegen. Sie konnten auch erwerbswirtschaftlich ausgerichtet sein. Im Rahmen der Neugestaltung der öffentlich geförderten Beschäftigung durch die Instrumentenreform sind Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante abgeschafft worden. Alternativ besteht jetzt die Möglichkeit einer Förderung über das neue Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen (siehe unten).

Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante sollen immer nachrangig gegenüber Vermittlung in Arbeit oder Ausbildung, Qualifizierung und anderen Eingliederungsinstrumenten sein ("ultima ratio“). Zielsetzung ist die (Wieder-)Herstellung und Aufrechterhaltung der Beschäftigungsfähigkeit von arbeitsmarktfernen Personen. AGH sollen mittelfristig als Brücke zum allgemeinen Arbeitsmarkt dienen, d. h. es erfolgt eine Teilhabe am Arbeitsleben mit dem Ziel der Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt. Um diese Ziele zu erreichen, können AGH mit anderen Instrumenten und länder- sowie kommunalspezifischen Programmen kombiniert werden. Als weitere Zieldimension kommt hinzu, dass mittels Arbeitsgelegenheiten die Arbeitsbereitschaft der Teilnehmer überprüft werden kann. Sie sind damit einerseits ein Förderinstrument, aber andererseits auch Instrument des Forderns.

Bisher mussten die Tätigkeiten in Arbeitsgelegenheiten im öffentlichen Interesse ("gemeinnützig") und zusätzlich sein. Das heißt, sie dürfen keine bestehenden Arbeitsplätze verdrängen oder die Entstehung neuer Arbeitsplätze verhindern. Mit der Instrumentenreform 2012 ist zudem die Wettbewerbsneutralität mit in das Gesetz aufgenommen worden. Sie dürfen keine Beeinträchtigung der Wirtschaft sein und Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt weder verdrängen noch in ihrer Entstehung verhindern. Diese Regelung führte vielfach zu der Kritik, dass unter diesen Voraussetzungen keine sinnvolle Beschäftigung angeboten werden könnte. Arbeitslose dürfen seit der Instrumentenreform 2012 in einem Fünfjahreszeitraum nur noch maximal zwei Jahre in Arbeitsgelegenheiten zugewiesen werden.

In Arbeitsgelegenheiten wurden bisher zusätzlich Qualifizierungsanteile und Praktika (z. B. Profiling, Bewerbungstraining und Qualifizierungen im niedrigschwelligen Bereich wie z. B. Computerkurse) durchgeführt. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt sind die förderfähigen Maßnahmekosten auf die Sach- und Personalkosten der Träger beschränkt worden, so dass Qualifizierungsanteile nur noch über andere Instrumente gefördert werden können.

Einsatzfelder von Arbeitsgelegenheiten waren 2011 insbesondere Infrastrukturverbesserung (38,9 %), Umweltschutz und Landschaftspflege (20,2 %), Gesundheit und Pflege (8,9 %), Erziehung und Bildung (8,4 %), Kinderbetreuung und Jugendhilfe (8,1 %) sowie Beratungsdienste (8,1%). Die durchschnittliche Teilnahmedauer variiert und lag 2011 im Durchschnitt für die AGH-MAE bei 3,9 Monaten und bei der AGH-E bei 5,1 Monaten.

Im Vergleich zum Leistungsempfängerbestand waren 2011 Frauen und Ausländer unter- und Männer sowie Jugendliche und junge Erwachsene dagegen deutlich überrepräsentiert. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) kommt nach einer Analyse der Teilnehmerstrukturen zu folgendem Ergebnis: "Insgesamt ist eine Fokussierung auf einige wichtige Problemgruppen am Arbeitsmarkt nicht zu erkennen. Es handelt sich bei den Teilnahmen nicht um eine Negativauswahl von Teilnehmern mit besonders geringen Beschäftigungschancen."

Entwicklung der Teilnehmerzahlen

Entwicklung der Eintritte von Teilnehmern in ArbeitsgelegenheitenEntwicklung der Eintritte von Teilnehmern in Arbeitsgelegenheiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Von Beginn an war geplant, Arbeitsgelegenheiten zum zentralen arbeitsmarktpolitischen Instrument des SGB II zu machen. Pläne des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit gingen bereits im ersten Jahr von 600.000 Maßnahmeplätzen aus, die CDU/CSU sah sogar fast das Doppelte vor.

Betrachtet man die Jahreszugangssummen in AGH-MAE und AGH-E in Jobcentern inklusive zugelassener kommunaler Träger, dann sind zumindest die Planzahlen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit übertroffen worden. Die Zugangszahlen summieren sich im Jahr 2006 auf 840.000 im Jahr 2007 auf knapp 820.000 und im Jahr 2008 auf wieder knapp über 830.000 Teilnehmer.

Entwicklung der Bestände von Teilnehmern in ArbeitsgelegenheitenEntwicklung der Bestände von Teilnehmern in Arbeitsgelegenheiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Im Jahresdurchschnitt wurden 2006 knapp 330.000 Personen mit Arbeitsgelegenheiten gefördert. Seitdem sank der Bestand der Teilnehmer in Arbeitsgelegenheiten kontinuierlich ab und 2011 wurden nur noch knapp 190.000 AGH-Teilnehmer gezählt.

Die Arbeitsgelegenheiten sind damit immer noch das quantitativ bedeutsamste Instrument des SGB II. Der überwiegende Teil der Arbeitsgelegenheiten wird in der Variante Mehraufwandsentschädigung durchgeführt. Im Jahresdurchschnitt 2011 erfolgten 91% aller Zugänge in Arbeitsgelegenheiten in die Mehraufwandsvariante.

Wirkungen

Die Wirkung von Arbeitsgelegenheiten ist in verschiedenen Studien vor allem vom IAB untersucht worden. Auf Basis von prozessproduzierten Daten der Bundesagentur für Arbeit lassen sich mit großen Fallzahlen Aussagen zu Wirkungen von "Ein-Euro-Jobs“ treffen. Untersucht wurden die Arbeitsgelegenheiten hinsichtlich der Fragestellungen, ob sie die Beschäftigungschancen der Teilnehmer verbessern, also die Wahrscheinlichkeit eine reguläre Erwerbstätigkeit aufzunehmen und ob die Teilnehmer ihre Hilfebedürftigkeit überwinden, also nach einer bestimmten Zeit keine Leistungen der Grundsicherung mehr beziehen. Dabei werden Teilnehmer von Arbeitsgelegenheiten mit nicht teilnehmenden erwerbsfähigen Leistungsberechtigten verglichen, die ihnen möglichst ähnlich sind.

Die Studien kommen zu dem Ergebnis, dass die Förderung kaum zu sog. Einsperreffekten ("lock in“-Effekten) führt. Der Einsperreffekt meint, dass die Geförderten während der Teilnahme nicht im gleichen Maße nach Arbeit suchen wie die Nichtteilnehmer. Für Teilnehmer an AGH würde das bedeuten, dass für sie das Absolvieren der Maßnahme Vorrang vor der weiteren Stellensuche hat, die erst nach Abschluss der Maßnahme wieder aufgenommen wird. Die Teilnahme an "Ein-Euro-Jobs“ erhöht die Wahrscheinlichkeit, eine Beschäftigung aufzunehmen, bereits innerhalb der ersten 20 Monate nach Beginn der Maßnahme. Das gilt aber nur für einige Teilnehmergruppen. Dazu gehören west- und ostdeutsche Frauen, Personen der Altersgruppen von 36 bis 50 und 51 bis 62 Jahren und insbesondere Personen, die mehrere Jahre lang nicht regulär beschäftigt waren. Die Wahrscheinlichkeit, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen, erhöht sich 20 Monate nach Beginn der Förderung um 1 bis 6 Prozentpunkte.

Auch Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante, die in weitaus geringerem Umfang eingesetzt wurden, haben sich die Chancen der meisten Teilnehmergruppen auf eine reguläre Beschäftigung erhöht. Im Vergleich zu AGH in der Mehraufwandsvariante waren die Chancen jedoch besser und die Aufnahme einer Beschäftigung erfolgt schneller. Als mögliche Erklärung wird angeführt, dass die Kriterien der Zusätzlichkeit und des öffentlichen Interesses nicht so streng ausgelegt wurden, sodass die Arbeiten näher am regulären Arbeitsmarkt angesiedelt waren und somit die Wahrscheinlichkeit erhöhten, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen. Die Einsperreffekte für AGH-E-Teilnehmer waren größer als für "Ein-Euro-Jobber“. Auch diese Entwicklung lässt sich vermutlich mit der höheren Nähe der Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante zu regulären Beschäftigungsverhältnissen erklären.

Mit Arbeitsgelegenheiten wird nicht unmittelbar das Ziel verfolgt, die Teilnehmer in reguläre Beschäftigung zu integrieren, sondern die Teilnahme soll als mittelfristige Brücke dienen, um arbeitsmarktferne Personen wieder an den ersten Arbeitsmarkt heranzuführen. Es gibt deshalb weitere Studien, die danach fragen, ob die Teilnahme die Lebenszufriedenheit, den sozialen Status und das Gefühl, an der Gesellschaft teilzuhaben, verbessert. Teilnehmer an AGH schätzen vor allem die Tatsache, wieder mit anderen Menschen zu tun zu haben und darüber hinaus einer sinnvollen Tätigkeit nachzugehen. Sie fühlen sich weniger gesellschaftlich ausgegrenzt und die Teilnahme erhöht ihre Lebenszufriedenheit.

Die Ergebnisse der Wirkungsforschung zu Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwands- und Entgeltvariante fallen insgesamt positiver aus als für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Zur Verbesserung der Beschäftigungschancen der Teilnehmer liegen robuste Ergebnisse vor, die für einige Gruppen positive Wirkungen identifizieren können. Die Herauslösung der Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug wird durch die Teilnahme an einer AGH jedoch kaum erreicht.

Pro und Contra

Die Arbeitsgelegenheiten stehen sowohl im wissenschaftlichen als auch im (arbeitsmarkt-)politischen Diskurs unter Kritik. Allerdings sind die jeweils benannten Kritikpunkte höchst unterschiedlich: Aus dem linken politischen Spektrum und von Erwerbsloseninitiativen wird kritisiert, dass sich in ihnen die Umsetzung von "Workfare“ widerspiegelt. Demgegenüber monieren sowohl die interne Revision der Bundesagentur für Arbeit als auch der Bundesrechnungshof deren nicht gesetzesgetreue Umsetzung in der Praxis und die damit verbundenen Folgen (Verdrängung regulärer Beschäftigung), die auch im gewerkschaftlichen Umfeld und in der Wissenschaft als dringend zu überwindendes Problem thematisiert werden. Diese Gefahr ist deshalb besonders hoch, weil die Einsatzstellen ("Arbeitgeber") der Teilnehmer an Arbeitsgelegenheiten diese Arbeitskräfte äußerst kostengünstig beschäftigen und "ihre" Ein-Euro-Kräfte außerdem nach Ablauf der Förderdauer durch neue, auf gleiche Weise geförderte Personen ersetzen können.

Bei den Wohlfahrtsverbänden, die vorrangig aufgerufen sind, Arbeitsgelegenheiten anzubieten, ist die Debatte widersprüchlich. In vielen Bereichen gibt es nach den Stellenreduktionen im öffentlichen Sektor sinnvolle, zusätzliche und auch gemeinnützige Betätigungsmöglichkeiten, die allerdings früher von regulär bezahlten Beschäftigten ausgeführt wurden und insofern reguläre Arbeitsplätze verdrängen. Manche Beschäftigungsträger, darunter viele gemeinnützige, greifen aber nach der Abschaffung und Reduktion anderer Arbeitsmarktinstrumente wie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Strukturanpassungsmaßnahmen und Weiterbildungsmaßnahmen aus purem Überlebensinteresse zu diesem Strohhalm.

Kritiker monieren zudem, dass die Arbeitsgelegenheiten insbesondere dazu dienen, die Arbeitsmarktstatistik zu schönen: Obwohl Teilnehmer an Arbeitsgelegenheiten weiterhin Leistungen zum Lebensunterhalt und Kosten der Unterkunft beziehen, werden sie statistisch nicht mehr als Arbeitslose erfasst, sondern gelten vielmehr als Erwerbstätige.

Befürworter der Arbeitsgelegenheiten halten die geforderte Zusätzlichkeit der Maßnahmen für nicht notwendig. Betont wird bei den Befürwortern insbesondere die Möglichkeit, mit Arbeitsgelegenheiten kostengünstig die Arbeitsbereitschaft zu testen sowie der durch Arbeitsgelegenheiten verstärkte Anreiz, gering entlohnte Tätigkeiten im Niedriglohnbereich anzunehmen.

Befürworter aus dem arbeitsmarktpolitischen Umfeld betonen, dass Arbeitsgelegenheiten für bestimmte Gruppen unter den Arbeitslosen ein sinnvolles Instrument sind, um Tagesabläufe zu strukturieren und die Beschäftigungsfähigkeit der Teilnehmer zu erhöhen. Mit Blick auf die sozialpolitischen Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende seien Arbeitsgelegenheiten häufig das einzige Instrument für arbeitsmarktferne Personen.

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