Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Beschäftigung schaffende Maßnahmen

Bürgerarbeit

Im Jahr 2006 machten Meldungen aus dem kleinen Kurort Bad Schmiedeberg in Sachsen-Anhalt die Runde, wonach es dort gelungen war, mit einem neuen Beschäftigungsmodell die Arbeitslosigkeit drastisch zu reduzieren. Innerhalb kürzester Zeit, zwischen September und Dezember, sank die offizielle Arbeitslosenquote in der gut 4.000 Einwohner zählenden Gemeinde von 15,6 auf 6,3 Prozent. Alle großen Zeitungen berichteten ausführlich darüber. Die deutlich gesunkene Arbeitslosenquote in Bad Schmiedeberg wurde überwiegend durch öffentlich geförderte Beschäftigung erreicht, der vierten Stufe eines Modellprojektes, der so genannten “Bürgerarbeit“. Die Grundidee der Bürgerarbeit besteht in der konsequenten "Aktivierung" arbeitsloser Leistungsempfänger bei gleichzeitigem Angebot von gemeinnütziger, sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung für diejenigen Menschen, denen selbst bei guter konjunktureller Lage aufgrund multipler Vermittlungshemmnisse auch mittelfristig keine Chancen auf dem ersten Arbeitsmarkt eingeräumt werden. Am 15. Juli 2010 startete das Modellprojekt Bürgerarbeit bundesweit.

Historie

Bürgerarbeit wurde zunächst im Jahr 2006 als Modellprojekt von der Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen der Bundesagentur für Arbeit und der Landesregierung Sachsen-Anhalt konzipiert. Das primäre Ziel dieses später an zehn Modellstandorten in Sachsen-Anhalt, Thüringen und Bayern getesteten Aktivierungskonzeptes war es, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren und durch einen ganzheitlichen Ansatz einer konsequenten Aktivierung des gesamten Arbeitslosenbestandes die Anzahl arbeitsloser Menschen erheblich zu reduzieren, ohne den regulären Arbeitsmarkt zu beeinträchtigen und diejenigen in der Arbeitslosenstatistik zu entfernen, die nach Einschätzung der Arbeitsverwaltung nicht wirklich nach Arbeit suchen. Nach einem vierstufigen System sollte jedem Arbeitslosen ein auf die individuelle Situation zugeschnittenes Angebot unterbreitet werden.

Das Konzept der Bürgerarbeit wurde in dem Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Legislaturperiode aufgenommen und startete bundesweit am 15. Juli 2010. Zum Start beteiligten sich 197 Jobcenter aus allen 16 Bundesländern an dem Modellprojekt, für das eine Laufzeit von zunächst drei Jahren vorgesehen ist und das wissenschaftlich evaluiert wird.

Das Konzept der Bürgerarbeit verfolgt eine Vielzahl von Zielen und weist sowohl Elemente von "Workfare" als auch eines "sozialen Arbeitsmarktes" auf. Bürgerarbeit soll der sozialen Stabilisierung und der (Wieder-)Heranführung Langzeitarbeitsloser an den Arbeitsmarkt dienen. Durch sinnvolle und sinnstiftende Arbeiten sollen sich die soziale Teilhabe und das Wohlbefinden der Teilnehmer verbessern. Hierbei unterscheidet sich Bürgerarbeit nicht stark von anderen Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik, beispielsweise den angesprochenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder den Arbeitsgelegenheiten (den sogenannten Ein-Euro-Jobs). Ein weiterer Kernpunkt ist die erhoffte Missbrauchsbekämpfung: Bürgerarbeit soll auch als Test für die Arbeitsbereitschaft von Leistungsempfängern und als ein Mittel der Bekämpfung von Schwarzarbeit eingesetzt werden.

Die Grundidee beschreibt der für die Grundsicherung zuständige Vorstand der Bundesagentur für Arbeit, Heinrich Alt, wie folgt:
    "Die Grundidee der Bürgerarbeit besteht in der konsequenten Aktivierung des gesamten Arbeitslosenbestandes bei gleichzeitigem Angebot von gemeinnütziger, sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung für diejenigen Menschen, die trotz guter konjunktureller Lage auch mittelfristig keine Chance am ersten Arbeitsmarkt haben.“
Das dreijährige Projekt wird mit Mitteln des Bundes (230 Mio. Euro jährlich) und Mitteln des Europäischen Sozialfonds (200 Mio. Euro jährlich) finanziert. Die nötigen zusätzlichen Ressourcen für die Aktivierungsphase müssen die Grundsicherungsstellen alleine aufbringen. Ein Überblick über die zur Verfügung stehenden Plätze nach Bundesländern findet sich in den Literaturhinweisen.

Anders als bei den regionalen Modellversuchen im Vorfeld werden im dreijährigen bundesweiten Modellprojekt nur ausgewählte Bezieher von Grundsicherungsleistungen in das Projekt aufgenommen. Die sonstigen Konzeptbausteine aus den regionalen Modellprojekten wurden übernommen.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Im Rahmen des Modellprojekts können grundsätzlich alle erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Sinne des SGB II gefördert werden. Bei einigen Grundsicherungsstellen werden jedoch Schwerpunkte bei der Förderung auf spezielle Personengruppen wie z.B. Alleinerziehende gelegt. Laut Arbeitsministerin Ursula von der Leyen soll das Modell aber „gezielt schwerer vermittelbare Gruppen in den Blick nehmen“. Das Projekt Bürgerarbeit besteht aus einem vierstufigen aufeinander aufbauenden Konzept. Die vier Stufen sind Aktivierung, Integration/Vermittlung, Förderung und Angebot von zusätzlicher, gemeinnütziger Beschäftigung (Bürgerarbeit im engeren Sinne).

Die erste Stufe der Aktivierung besteht aus einem Beratungsgespräch in der Agentur für Arbeit bzw. beim Träger der Grundsicherung. Ziel ist es, Bedarfe und Ressourcen des Arbeitsuchenden zu erheben. Ist das Ergebnis dieser Beratung/Standortbestimmung (Profiling), dass der Arbeitsuchende "arbeitsmarktnah" ist, so wird versucht, ihn umgehend zu vermitteln (Stufe 2).

Sofern die Standortbestimmung (Profiling) ergibt, dass zur Integration in den Arbeitsmarkt der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente nötig ist, werden in einer dritten Stufe geeignete Angebote (beispielsweise Qualifizierungsmaßnahmen) unterbreitet. All denjenigen Arbeitslosen, die durch die Stufen 1 bis 3 nicht in den regulären Arbeitsmarkt eingegliedert werden können bzw. deren Integration auf Grund multipler Problemlagen von vornherein auch mittelfristig nicht wahrscheinlich erscheint, wird ein Angebot für eine zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeit, die "Bürgerarbeit" im engeren Sinne, unterbreitet. Anbieter von Bürgerarbeitsplätzen können Kommunen, Verbände, Kirchen oder karitative Einrichtungen sein, die zusätzliche und gemeinnützige Arbeiten zu vergeben haben. Diese Regelung entspricht der Regelung bei Arbeitsgelegenheiten. Dadurch soll die Verdrängung regulärer Beschäftigung verhindert werden.

Mögliche Einsatzbereiche sind zum Beispiel Begleitservice für Ältere, Essensausgabe bei Mittagstischen für Bedürftige; Anlage/Pflege von Naturlehrpfaden. Der Einsatz soll sich so weit wie möglich an den Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnissen des Einzelnen orientieren.

An der sechsmonatigen Aktivierungsphase (Stufe 1-3) sollen 160.000 erwerbsfähige Leistungsberechtigte teilnehmen. Für die Beschäftigungsphase (Stufe 4) stehen insgesamt 34.000 Bürgerarbeitsplätze zur Verfügung. Die Beschäftigungsphase ist durch ein Coaching zu begleiten, um die Vermittlung in den allgemeinen Arbeitsmarkt auch während der öffentlich geförderten Beschäftigung zu ermöglichen.

In der Stufe 4 werden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse ohne Beiträge zur Arbeitslosenversicherung bis zu drei Jahre mit einem Festbetrag gefördert, der Arbeitsentgelt und Sozialversicherungsaufwand des Arbeitgebers abdeckt. Bei einer Wochenarbeitszeit von 30 Stunden beträgt dieser 1.080 Euro, bei einer Wochenarbeitszeit von 20 Stunden 720 Euro. Das Bruttoarbeitsentgelt der "Bürgerarbeiter“ muss dem tariflichen Arbeitsentgelt für die auszuübende Tätigkeit entsprechen und bei 30 Wochenstunden mindestens 900 Euro und bei 20 Wochenstunden mindestens 600 Euro betragen.

Teilnehmerzahlen und Tätigkeitsfelder

In Bad Schmiedeberg wurden innerhalb von zwei Monaten 106 "Bürgerarbeitsplätze" eingerichtet. Damit waren in einem extrem kurzen Zeitraum für 32 Prozent der damals 331 Arbeitslosen entsprechende Plätze eingerichtet. Die Tätigkeitsprofile der Arbeitsplätze in Bad Schmiedeberg beinhalteten in der Regel einfache Anforderungsprofile. Die Tätigkeitsfelder lagen überwiegend in "Sozialbetrieben", aber auch in gemeinnützigen Vereinen und in kommunal ausgerichteten Projekten. Die "Bürgerarbeiter" besaßen überwiegend ein höheres formales Qualifikationsniveau, so verfügten fast drei Viertel über eine abgeschlossene Berufsausbildung und 70 Prozent hatten einen mittleren Schulabschluss.

In die Aktivierungsphase sind seit Beginn des Projekts bundesweit knapp 74.000 Personen eingetreten (Stand September 2012). Hiervon haben 35.000 Personen seit Projektbeginn am 15. Juli 2010 die eigentliche Bürgerarbeit (Beschäftigungsphase) begonnen. Vergleicht man die Teilnehmer der Aktivierungsphase mit den Teilnehmern der Beschäftigungsphase fällt auf, dass der Anteil der Älteren über 50 Jahren in der Bürgerarbeitsphase höher ist als ihr Anteil in der Beschäftigungsphase. Dies lässt die Vermutung zu, dass Ältere besonders häufig die Aktivierungsphase durchlaufen, ohne eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt zu finden und daher in die Bürgerarbeitsphase übergehen. Bei jungen Menschen unter 25 Jahren hingegen lässt sich der umgekehrte Effekt beobachten.

Wirkungen

Die bundesweite Einführung des Modellprojekts ist mit einer umfassenden Evaluation verbunden, deren Ergebnisse erst 2015 vorliegen werden. Das Modellprojekt wird im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit gemeinsam von drei Forschungsinstituten untersucht. Dazu werden Implementations-, Wirkungs-, und Effizienzanalysen sowie eine deskriptive Strukturanalyse der Teilnehmer vorgenommen.

Das Pilotprojekt "Bürgerarbeit in Bad-Schmiedeberg", dessen Konzeption im Bundesprojekt weitgehend übernommen wurde, ist vom Zentrum für Sozialforschung Halle (zsh) und vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit prozessbegleitend evaluiert worden. Dabei lag der Fokus der erstgenannten Evaluation auf der Stufe 4, also der eigentlichen Bürgerarbeit. Die wichtigsten Ergebnisse fassten die Evaluatoren in vier Thesen zusammen:
  • Es ist in einer eher kleinen Gemeinde möglich, eine erhebliche Zahl von Arbeitsplätzen für "Bürgerarbeiter" zu gewinnen. Dies gilt auch dann, wenn das Gebot der Marktferne dieser Arbeitsplätze sehr ernst genommen wird.
  • Die Zufriedenheit aller Beteiligten, die bereits in der Start- und Implementierungsphase hoch war und sich im Projektverlauf teilweise noch deutlich erhöht hat, darf als wichtiges Erfolgskriterium des Pilotvorhabens gewertet werden.
  • Das Risiko von Verdrängungseffekten vom ersten Arbeitsmarkt kann nicht a priori ausgeschlossen werden. Vielmehr ist mit Konflikten zwischen weitgehend gleichrangigen Zielen zu rechnen, die nicht administrativ, sondern nur durch fallbezogene Verhandlungen und Vereinbarungen vor Ort gelöst werden können.
  • Der Erfolg von Bürgerarbeit setzt eine intensive Kampagne zur Mobilisierung von Ressourcen und zur Gewinnung von Zustimmung in der Startphase und eine handlungs- und verhandlungsfähige projektbegleitende Öffentlichkeit voraus.
Den insgesamt eher positiven Evaluationsergebnissen stehen skeptische Ergebnisse des IAB gegenüber, die insbesondere die Aktivierungsphase in Bad-Schmiedeberg untersucht haben. Das zentrale Ergebnis fassen die Autoren wie folgt zusammen:
    "Die erhöhte Betreuungsintensität schlug sich im Beobachtungszeitraum jedoch kaum in zählbaren Erfolgen, d. h. in Abgängen in reguläre Beschäftigung oder in Abmeldung aus dem Leistungsbezug nieder. Die Entwicklung in Bad Schmiedeberg nach Start des Modellprojekts verlief vielmehr - bis auf die Zuweisung in Bürgerarbeit im engeren Sinne – weitgehend parallel zu derjenigen in den Vergleichsregionen. Eine "Wirkung" im Sinne des "Workfare"-Ansatzes wurde demnach augenscheinlich zumindest im beobachteten Zeitraum nur in sehr geringem Umfang erzielt. Dies kann einerseits ein Indiz dafür sein, dass eine der Prämissen des "Workfare“-Ansatzes zumindest in dieser speziellen regionalen Konstellation nicht erfüllt war, nämlich die mangelnde Aktivierung als Hauptgrund für lang andauernde Arbeitslosigkeit. Intensivere Betreuung führt dann nicht zu zählbaren Erfolgen, wenn die fehlende Aktivierung der Arbeitslosen eben nicht das Haupthemmnis für eine Eingliederung in Beschäftigung war, sondern andere Probleme, die im generellen Fehlen von Arbeitsplätzen oder in der mangelnden Passung z. B. zwischen Qualifikationsanforderungen auf der einen und vorhandenen Qualifikationen auf der anderen Seite begründet sein könnten."
Pro und Contra

Bürgerarbeit bewegt sich im Spannungsfeld zwischen "Workfare" und der Errichtung eines "sozialen Arbeitsmarktes". Für die Bundesregierung ist Bürgerarbeit konsequentes Fördern und Fordern.

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Bundesministerin für Arbeit und Soziales, Ursula von der Leyen

"Aktiv zu sein ist immer besser als zuhause auf ein Jobangebot zu warten. Deswegen haben wir bei der Bürgerarbeit nicht nur eine intensive Aktivierungs- und Vermittlungsphase vorgeschaltet, sondern auch zur Bedingung gemacht, dass jedem Bürgerarbeiter ständig ein persönlicher Coach zur Seite steht, der motiviert, berät und unterstützt, damit der Sprung in einen regulären Job gelingt. Denn das oberste Ziel auch der Bürgerarbeit ist, Menschen dauerhaft in reguläre Jobs zu bringen. Die teilnehmenden Jobcenter sind hochmotiviert. Das zeigt der große Einfallsreichtum und der Mut der Konzepte. Sie nehmen nicht nur gezielt schwerer vermittelbare Gruppen wie Alleinerziehende, Arbeitsuchende mit Migrationshintergrund oder Menschen mit Behinderungen in den Blick, sie setzen auch auf eine starke Verankerung des Programms vor Ort. Das ist klug, denn mit der lokalen Wirtschaft, den Vereinen und Verbänden im Boot steigen die Chancen, dass das Programm zieht und der Beschäftigungserfolg von Dauer ist."

Bundesministerin für Arbeit und Soziales Ursula von der Leyen
http://www.bmas.de/DE/Service/Presse/Pressemitteilungen/buergerarbeit.html


Kritiker befürchten dagegen die Durchsetzung des "Workfare“-Prinzips und eine Verdrängung regulärer Arbeitsplätze.

i

Position der LINKEN zur Bürgerarbeit

"Mit dem Modell des BMAS wird jedoch ein neues Instrument geschaffen, Erwerbslose weiter zu drangsalieren, zu schikanieren und zu erniedrigen. Es zwingt Erwerbslose in prekäre Beschäftigung, eröffnet ihnen keine neue Beschäftigungsperspektive und vernachlässigt nicht nur die Schaffung regulärer Arbeitsverhältnisse, sondern unterstützt sogar den Stellenabbau im Öffentlichen Dienst. Der Ansatz dieser "Bürgerarbeit" geht auf das US-amerikanische Konzept des "Workfare" zurück, das den Bezug staatlicher Transferleistungen grundsätzlich an eine Gegenleistung in Form von Arbeit koppelt. Dahinter steht die Grundannahme, dass Erwerbslosigkeit nicht nur durch einen Mangel an Arbeitsplätzen verursacht wird, sondern vor allem durch mangelnde Arbeitsbereitschaft. Das Modell ist deshalb auch kein Arbeitsbeschaffungsprogramm, sondern ein restriktives Eingliederungsprogramm, das die Ausweitung des Niedriglohnsektors beschleunigen wird."

Position der LINKEN zur Bürgerarbeit
http://www.die-linke.de/partei/organe/parteivorstand/parteivorstand20102012/beschluesse/positionderlinkenzurbuergerarbeit/


Parteipolitisch lässt sich die Idee der Bürgerarbeit nicht klar verorten. In allen politischen Lagern gibt es Befürworter und Kritiker.

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Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB)

Der DGB sieht in dem Konzept Bürgerarbeit bis jetzt nicht mehr als Fassade. Problematisch ist für den DGB, dass für die ersten drei Stufen der Aktivierung weder zusätzliche Mittel noch zusätzliches Personal bereitgestellt wird. Weil es vielen Betroffenen an Qualifikationen mangelt, brauchen sie zielgerichtet Angebote und Unterstützung. Ohne zusätzliche Investitionen in diesem Bereich wird die Bürgerarbeit für viele Arbeitsuchende nur eine prekäre und gering bezahlte Beschäftigung sein. Der DGB begrüßt aber, dass die Beschäftigung im Gegensatz zu den Ein-Euro-Jobs – mit Ausnahme der Arbeitslosenversicherung – sozialversicherungspflichtig ist und die Bezahlung nach tariflichen Regeln erfolgen soll. Allerdings befürchtet der DGB, dass diese Bezahlung in vielen Fällen nicht die Existenz sichert und die Betroffenen weiterhin ergänzende Hartz-IV-Leistungen beziehen müssen. Zudem kritisiert der DGB, dass die Bürgerarbeit nicht auf freiwilliger Teilnahme beruht, was in aller Regel Erfolg versprechender ist, sondern im Fall der Ablehnung scharf sanktioniert werden soll.

http://www.dgb.de/presse/++co++2229c456-8b55-11df-6571-00188b4dc422/@@index.html?search_text=b%C3%BCrgerarbeit&x=0&y=0


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Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)

Die BDA sieht im Modellprojekt Bürgerarbeit zwar einige richtige Ansätze einer konsequenten Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt enthalten, allerdings leidet aus Sicht der BDA auch die Bürgerarbeit mit der Ausgestaltung als sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis unter der Gefahr, reguläre Arbeitsplätze zu verdrängen.

http://www.bda-online.de/www/arbeitgeber.nsf/id/DE_Oeffentlich_gefoerderte_Beschaeftigung?open&Highlight=B%FCrgerarbeit


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