Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Beschäftigung schaffende Maßnahmen

Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV)

Historie

Mit der Abschaffung der Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante und des Beschäftigungszuschusses durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist als Folgeinstrument die Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) nach § 16e SGB II geschaffen worden. Die Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante wurden bereits weiter oben erläutert. Das Vorgängerinstrument der FAV, der Beschäftigungszuschuss, wurde im Rahmen der "JobPerspektive" zum 01. Oktober 2011 in das SGB II als § 16e eingeführt. Damit reagierte die Bundesregierung auf die Kritik, dass für die arbeitsmarktfernsten Arbeitslosengeld II-Empfänger eigene Instrumente fehlen, die die Möglichkeit einer unbefristeten Beschäftigungsförderung bieten. In der Arbeitsgruppe Arbeitsmarktpolitik, die entsprechend der Koalitionsvereinbarung von SPD und CDU/CSU beim Bundesarbeitsministerium eingerichtet wurde, hatten sich die Unterhändler auf ein Konzept für "Perspektiven für Langzeitarbeitslose mit besonderen Vermittlungshemmnissen" geeinigt. Das Konzept orientierte sich an einem Papier des späteren Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesminister für Arbeit und Soziales Klaus Brandner. Klaus Brandner und der damalige Arbeitsminister aus NRW Karl-Josef Laumann haben als Unterhändler das Konzept ausgearbeitet, mit dem Hilfebedürftigen mit besonderen Vermittlungshemmnissen dauerhafte Perspektiven aufgezeigt werden sollen. Im Bericht der Arbeitsgruppe Arbeitsmarktpolitik heißt es:
    "Unverändertes Ziel ist es, auch diesen Langzeitarbeitslosen dauerhafte Perspektiven aufzuzeigen und sie langfristig in reguläre Beschäftigung zu integrieren. Eine zügige Integration in den ersten Arbeitsmarkt ist jedoch – auch mit den traditionellen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten – selbst bei deutlich verbesserter Konjunktur in aller Regel nicht möglich. Es geht darum, dass diese erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ihre individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten für eine Teilhabe am Erwerbsleben erhalten und zur möglichst weitgehenden Sicherung ihres Lebensunterhaltes einsetzen."
Die Überlegungen der Koalitionsarbeitsgruppe waren die Grundlage für das Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen von Menschen mit Vermittlungshemmnissen, mit dem das SGB II geändert wurde. Die Förderung des Beschäftigungszuschusses als neue Arbeitgeberleistung richtete sich an arbeitsmarktferne Menschen mit besonderen Vermittlungshemmnissen, bei denen nicht zu erwarten ist, dass sie innerhalb der nächsten 24 Monate eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufnehmen werden und bei denen auch eine vorherige sechsmonatige Aktivierung nicht zum Eingliederungserfolg geführt hat. Ziel des Beschäftigungszuschuss war nicht vorrangig die Integration in ungeförderte Beschäftigung, sondern Langzeitarbeitslosen sollten Perspektiven zur gesellschaftlichen Teilhabe eröffnet werden und sie sollten gemäß ihrer Beschäftigungsfähigkeit in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden. Gefördert wurden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse durch Lohnkostenzuschüsse von bis zu 75 Prozent an Arbeitgeber. Die Förderdauer sollte in der Regel 24 Monate betragen. Das Novum des Beschäftigungszuschusses war die längerfristige bzw. dauerhaft angelegte Förderung. Nach der 24-monatigen Förderung wurden die Integrationschancen in reguläre Beschäftigung erneut geprüft und danach sollte die Förderung grundsätzlich unbefristet erbracht werden, soweit keine Erwerbsintegration möglich schien. Ausgangspunkt der Überlegung war, dass es eine Gruppe von Arbeitslosen gibt, deren Vermittlungshemmnisse so vielfältig sind, dass sie auch bei guter Konjunktur kaum Chancen auf dem regulären Arbeitsmarkt haben. Die Größe dieser Gruppe wurde mit einer Spannweite von 100.000 bis 600.000 Personen beziffert.

Eintritte und Bestand in Förderung mit dem BeschäftigungszuschussEintritte und Bestand in Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Eintritte in Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss erreichten im Januar 2009 ihren Höhepunkt und sind seitdem rückläufig. Im Januar 2010 erreichte der Bestand seinen Scheitelpunkt mit knapp über 42.000 geförderten Arbeitsverhältnissen. Seitdem sind die Zahlen rückläufig und zuletzt wurden nur noch ca. 10.000 Personen mit einem Beschäftigungszuschuss gefördert. Angelegt war das Programm „Jobperspektive“ mit dem Beschäftigungszuschuss als dauerhafte Förderung von ca. 100.000 Personen.

Das Ende des Beschäftigungszuschusses kam nicht überraschend. Die Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss war mit erheblichen Kosten verbunden. Für viele Grundsicherungsstellen war die Entfristung der Förderung riskant. Der Haushalt der Jobcenter wird jährlich vom Bundestag neu beschlossen. Mit einer Förderung durch den Beschäftigungszuschuss, insbesondere im Fall einer Entfristung, gehen die SGB II-Träger aber eine langfristige Bindung ihrer Mittel ein, die zu Konflikten bei der Umsetzung führte. Im Jahr 2010 wurde für die Förderung durch den Beschäftigungszuschuss nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit mehr als 22 % des Eingliederungstitels im Rechtskreis des SGB II verausgabt. Der Beschäftigungszuschuss hat zuletzt kaum noch praktische Relevanz gehabt, da im Zuge der Kürzungen der Eingliederungsmittel kaum mehr finanzielle Spielräume für die langfristige Förderung vorhanden waren. Mit der Instrumentenreform ist der Beschäftigungszuschuss mit der Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante zum neuen Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen zusammengefasst worden.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Das Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen richtet sich an erwerbsfähige Leistungsberechtigte, deren Chancen auf eine Eingliederung als sehr gering eingeschätzt werden. Es ist genauso wie Arbeitsgelegenheiten nachrangig gegenüber Instrumenten, die auf eine unmittelbare Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt zielen. Um ein gefördertes Arbeitsverhältnis nach § 16e SGB II aufnehmen zu können, müssen die erwerbsfähigen Leistungsberechtigen langzeitarbeitslos sein und durch mindestens zwei weitere, in ihrer Person liegenden, Vermittlungshemmnisse (z.B. Alter, mangelnde Qualifikation) besonders stark beeinträchtigt sein. Der Entscheidung über eine Förderung muss eine mindestens sechsmonatige verstärkte vermittlerische Unterstützung vorausgehen. Im Anschluss daran wird eine Prognose erstellt, ob eine Vermittlung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt für die Dauer der Zuweisung möglich ist oder nicht. Erst wenn diese Prognose negativ ausfällt, kann ein gefördertes Arbeitsverhältnis begonnen werden.

Mit der Förderung von Arbeitsverhältnissen werden, wie schon durch den Beschäftigungszuschuss, sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse durch Zuschüsse an die Arbeitgeber gefördert. Um zu verhindern, dass erwerbsfähige Leistungsberechtigte dauerhaft in geförderten Beschäftigungsverhältnissen eingesetzt werden, können die Teilnehmer innerhalb eines Fünf-Jahres-Zeitraums maximal zwei Jahre in geförderten Arbeitsverhältnissen tätig sein. Der Förderzuschuss beträgt bis zu 75 Prozent zum Arbeitsentgelt je nach Leistungsfähigkeit des Arbeitslosen. Die Leistungsfähigkeit wird vor der Zuweisung eingeschätzt. Für die Höhe der Vergütung wird keine tarifliche bzw. ortsübliche Entlohnung vorausgesetzt, sondern es gelten die allgemeinen arbeitsrechtlichen Regelungen sowie die anwendbaren Tarifverträge. Arbeitgeber können aus allen Branchen kommen und es ist unerheblich, ob sie öffentlich- oder privatrechtlich organisiert, erwerbswirtschaftlich oder gemeinnützig ausgerichtet sind. Im Gegensatz zu Arbeitsgelegenheiten und zum Teil auch beim Beschäftigungszuschuss müssen die geförderten Tätigkeiten nicht die Kriterien Zusätzlichkeit, öffentliches Interesse und Wettbewerbsneutralität erfüllen. Zur Finanzierung der geförderten Arbeitsverhältnisse erhalten die Jobcenter ein gemeinsames Budget für die Förderung zusätzlicher Arbeitsverhältnisse nach § 16e SGB II und die Freie Förderung nach § 16f SGB II von bis zu 20 Prozent der örtlichen Eingliederungsmittel.

Wirkung

Da das neue Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen erst zum 01. April 2012 eingeführt wurde, liegen noch keine Erkenntnisse zur Wirkung des Instruments vor. Die Einführung der Leistungen zur Beschäftigungsförderung nach § 16e Abs. 10 SGB II (Beschäftigungszuschuss) ist jedoch im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit von einem Forschungskonsortium begleitend evaluiert worden, das Mitte 2011 einen Abschlussbericht vorgelegt hat. Die Leistungen zur Beschäftigungsförderung wurden nicht nur hinsichtlich der Integrationseffekte in reguläre Beschäftigung durch die vorgeschaltete Aktivierungsphase und die eigentliche Förderphase untersucht, sondern erstmals wurde auch die Wirkung auf die gesellschaftliche Teilhabe analysiert.

Die vorgeschaltete sechsmonatige Aktivierungsphase führte nur bei ostdeutschen Frauen zu mehr Übertritten in ungeförderte Beschäftigung. Insgesamt waren die verstärkten Aktivierungsbemühungen nur selten erfolgreich. Es konnten aber mehr Integrationen in geförderte Beschäftigungsverhältnisse erreicht werden. Während der Förderung wurden erhebliche und langanhaltende "lock-in-Effekte“ festgestellt. Im Vergleich mit ungeförderten Personen nehmen Personen, die mit dem Beschäftigungszuschuss gefördert werden, in geringerem Ausmaß eine ungeförderte Beschäftigung auf. Den Geförderten gelingt es aber, mit dem erzielten Einkommen den Leistungsbezug zu beenden. Die Evaluation kommt zu dem Schluss, dass mit dem Beschäftigungszuschuss nicht die arbeitsmarktfernsten unter den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten gefördert wurden.

Das primäre Ziel des Beschäftigungszuschusses war nicht die Integration in ungeförderte Beschäftigung, sondern es sollten Perspektiven zur gesellschaftlichen Teilhabe eröffnet werden, die auch Gegenstand der Evaluation waren. In einem qualitativ-explorativen Studienteil wird gezeigt, dass die Förderung die Teilhabechancen der Teilnehmer erhöht. Zentral für die Erhöhung des Teilhabeempfindens war zunächst die Schaffung sozialer Kontakte im Arbeitszusammenhang und die Stabilisierung der Arbeitserfahrungen durch eine längere Laufzeit der Beschäftigung. Die Geförderten konnten mit ihrem selbstverdienten Geld unabhängig ihren Lebensunterhalt bestreiten, was für sie das Gefühl steigert, ein vollwertiges Mitglied der Gesellschaft zu sein. Eine repräsentative Befragung von Geförderten und Vergleichspersonen zeigt auch die positive Wirkung der Förderung auf das Gefühl der Zugehörigkeit zur Gesellschaft, also die soziale Teilhabe. Die positiven Teilhabeeffekte der Förderung wurden mit erheblichen Kosten erkauft, die ausschließlich vom Bund getragen werden, während die anderen öffentlichen Körperschaften z. T. deutliche Einsparungen und Erträge erzielen. Die Autoren der Studie schreiben dazu: „Es ist letztlich eine normative Frage, die nur die Gesellschaft beantworten kann, ob diese Kosten gerechtfertigt sind, um besonders arbeitsmarktfernen Personen Teilhabe am Erwerbsleben zu ermöglichen.“

Pro und Contra

Aus Sicht der Arbeitsministerien Ursula von der Leyen war die Abschaffung des Beschäftigungszuschusses richtig, da es sich um eine künstliche Beschäftigung handelt, in der zu oft die falschen Personen gelandet sind und deshalb ihre Chancen verpasst hätten.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) hat den früheren Beschäftigungszuschuss („Jobperspektive“) ausdrücklich begrüßt, da es ein innovatives Instrument mit Blick auf sehr schwer vermittelbare Arbeitslose darstellte. Mit dem neuen Instrument der Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) fehlt aus Sicht des DGB eine längerfristige Perspektive, da völlig unklar ist, was nach Ausschöpfung der maximal möglichen Beschäftigungszeit von zwei Jahren innerhalb eines Fünfjahreszeitraums geschieht. Die Kurzatmigkeit der Maßnahmen wird die Integrationschancen nur unwesentlich verbessern.

Die Bundesvereinigung der Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) will öffentlich geförderte Beschäftigung nicht als sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse, wie es bei dem Beschäftigungszuschuss und der Förderung von Arbeitsverhältnissen der Fall ist, gestalten. Für die Fortführung langfristig angelegter öffentlich geförderter Beschäftigung in sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen (Förderung von Arbeitsverhältnissen) besteht aus Sicht der BDA kein Erfordernis. Vielmehr wird damit nur die Illusion genährt, es gäbe eine beschäftigungspolitische Alternative zu einem regulären Arbeitsplatz am ersten Arbeitsmarkt in Form einer (langfristig) subventionierten, öffentlichen Beschäftigung. Durch die Ausgestaltung als sozialversicherungspflichtige Beschäftigung kann künstlich geschaffene Beschäftigung zudem für gering qualifizierte Arbeitslose attraktiver sein als eine – entsprechend der niedrigen Produktivität – niedriger entlohnte, einfache Tätigkeit am ersten Arbeitsmarkt.

Für den Deutscher Paritätischen Wohlfahrtsverband darf die Förderung von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen für arbeitsmarktfernste Personen nicht auf eine kleine Restgröße beschränkt werden, wie es zwangsläufig die Folge der Deckelung der Fördermittel auf maximal 5% der Eingliederungsmittel bei der Förderung von Arbeitsverhältnissen sein wird. Der Paritätische kritisiert, dass die Förderung anders als beim Beschäftigungszuschuss nicht mehr an eine tarifliche bzw. ortsübliche Entlohnung gebunden ist. Die zeitliche Befristung ist kontraproduktiv. Es ist notwendig, für arbeitsmarktfernste Personen längerfristige Förderungen bereitzuhalten.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) kritisiert, dass die Ausrichtung aller arbeitsmarktpolitischen Instrumente auf die Vermittlung in den regulären Arbeitsmarkt für einen Teil der Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht unmittelbar gelten kann. Für die Gruppe der arbeitsmarktfernen Langzeitarbeitslosen muss vielmehr eine schrittweise, längerfristige, soziale und arbeitsmarktliche Integrationsstrategie verfolgt werden. Für arbeitsmarktferne Personengruppen müssen auch zukünftig längerfristige Beschäftigungsangebote, wie sie bislang auf Grundlage des Beschäftigungszuschusses gem. § 16 e SGB II ("Jobperspektive“) möglich waren, erhalten bleiben.

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