Arbeitsmarktpolitik Dossierbild
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15.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Beschäftigung schaffende Maßnahmen

Beschäftigung schaffende Maßnahmen, häufig auch als "zweiter oder sozialer Arbeitsmarkt" bezeichnet, bilden einen Teilbereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Ziel ist es, Beschäftigung zu schaffen, die vom ersten Arbeitsmarkt nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt wird, anstatt lediglich reine Unterstützungsleistungen für Arbeitslose zu gewähren. Mit Beschäftigung schaffenden Maßnahmen soll Teilhabe am Arbeitsleben für besonders benachteiligte Personen am Arbeitsmarkt erreicht werden. Diese Maßnahmen sollen als mittelfristige Brücke in den allgemeinen Arbeitsmarkt dienen. Mit der Instrumentenreform durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt, sind die Beschäftigung schaffenden Maßnahmen neu geordnet worden.

Ein-Euro-Jobber bei der Reparatur eines Fahrrades.Ein-Euro-Jobber bei der Reparatur eines Fahrrades. Im Projekt "Toys Company" der Dekra und der ARGEN reparieren Ein-Euro-Jobber gespendete Spielsachen für Kinder und geben sie kostenlos an Bezieher von "Hartz IV" ab. (© picture-alliance/dpa)

Der "zweite oder soziale Arbeitsmarkt" ist ein Sammelbegriff für ein Bündel spezifischer Maßnahmen, über die bestimmten Gruppen von Arbeitslosen Arbeit gegen Entgelt angeboten wird, die jedoch regelmäßig staatlich subventioniert sind. Es sei besser, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Diese Maßnahmen werden auch als öffentlich geförderte Beschäftigung (ögB) bezeichnet. Öffentlich geförderte Beschäftigung wird nur noch in der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) angeboten. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt wurden die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (§§ 260 ff. SGB III) als sozialversicherungspflichtige Form öffentlich geförderter Beschäftigung in der Arbeitsförderung beendet. In der Gesetzesbegründung heißt es, dass der Schwerpunkt der aktiven Arbeitsförderung nun auf der Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt liegen soll und der Wegfall der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen dazu dient, die aktive Arbeitsförderung konsequent hierauf auszurichten. Als Beschäftigung schaffende Maßnahmen stehen somit nur noch Arbeitsgelegenheiten, Bürgerarbeit und als neues Instrument die Förderung von Arbeitsverhältnissen ausschließlich für Empfänger der Grundsicherung zur Verfügung. Da Beschäftigung schaffende Maßnahmen in der Arbeitsförderung jedoch eine lange Tradition hatten, wird die Geschichte dieser Maßnahmen im SGB III erläutert, bevor die aktuellen Maßnahmen nach Historie, Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen, Wirkung sowie Pro und Contra vorgestellt werden.

Beschäftigung schaffende Maßnahmen (ABM/SAM/BSI) des SGB III

Historie

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen waren wohl das klassischste Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Bereits im 19. Jahrhundert hatten Städte und Gemeinden bei Missernten, Teuerungen und Stockungen in Gewerbe und Handwerk gelegentlich versucht, Teile der erwerbslosen Armutsbevölkerung mit den damals als Notstandsarbeiten betitelten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen über Wasser zu halten. Notstandsarbeiten bzw. als "Wertschaffende Arbeitslosenhilfe" betitelte Maßnahmen waren auch im Vorgängergesetz des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG), dem "Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" (AVAVG) im arbeitsmarktpolitischen Repertoire enthalten. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz aus dem Jahre 1969 wurden die Notstandsarbeiten in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) umbenannt und neu gestaltet.

Zielsetzung von ABM war die zeitlich befristete Beschäftigung von registrierten Arbeitslosen durch finanzielle Unterstützung (hauptsächlich in Form von Zuschüssen, für Nebenkosten auch mit Darlehen) öffentlicher und gemeinnütziger Organisationen, die zur Durchführung ihrer Projekte Arbeitsplätze für Arbeitslose anboten. Voraussetzung für eine finanzielle Unterstützung war dabei, dass die Projekte zusätzlich zu den normalen Aufgaben durchgeführt und die Arbeitslosen vom Arbeitsamt zugewiesen wurden. Das Projekt musste ferner im öffentlichen Interesse liegen. Prinzipiell konnte jedes Projekt, das die angegebenen Kriterien erfüllte, unterstützt werden. Die "ABM-Ideenbörse" war sehr umfangreich. Allerdings wurden zur Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit solche Maßnahmen präferiert, die der Arbeitsmarktlage durch Verbesserung der ökonomischen und sozialen Struktur einer bestimmten Region Rechnung trugen oder unbefristete Beschäftigungsmöglichkeiten für schwer vermittelbare, insbesondere ältere Arbeitslose oder Langzeitarbeitslose in Aussicht stellten. Für die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen betonte der Gesetzgeber ausdrücklich den Grundsatz, dass dieses Instrument erst nach den Möglichkeiten der Vermittlung in Ausbildungsstellen oder Arbeit, der Förderung der beruflichen Bildung und der verschiedenen Eingliederungshilfen eingesetzt wird. Es stand aber zugleich den Lohnersatzleistungen grundsätzlich voran. Der finanzielle Förderungssatz betrug mindestens 60% des Arbeitsentgelts, welches die zugewiesenen Arbeitnehmer für die innerhalb der Arbeitszeit geleisteten Arbeitsstunden bei regulärer Beschäftigung erhalten hätten. Da (im Gegensatz zum AVAVG) das AFG die Leistung nicht nach einem bestimmten Förderungsbetrag, sondern nach einem Prozentsatz des tatsächlich erzielten Arbeitsentgelts bemaß, passte sich die Leistung etwaigen Lohnerhöhungen automatisch an. Anders als bei der wertschaffenden Arbeitslosenhilfe löste sich das AFG vom früheren Grundsatz, dass die Förderung die Aufwendungen für die alternativ notwendige Arbeitslosenunterstützung nicht übersteigen sollte. Zudem sollte die geförderte Arbeitsbeschaffungsmaßnahme in ein nicht gefördertes Dauerarbeitsverhältnis einmünden.

Im Gegensatz zu den Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung waren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im AFG a priori als 'Kann-Leistungen' installiert worden. Dies implizierte von vornherein die Gefahr, dass arbeitsmarktpolitische Notwendigkeiten von finanz- und haushaltspolitischen Zwängen überlagert werden konnten. Tatsächlich zeigte sich, dass neben der Entwicklung der Arbeitsmarktlage, die Finanzlage der Bundesagentur für Arbeit Art und Umfang von ABM seitdem erheblich beeinflusst hat.

Zugänge in Beschäftigungsfördernde MaßnahmenZugänge in Beschäftigungsfördernde Maßnahmen Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Nachdem ABM bis Mitte der siebziger Jahre praktisch bedeutungslos geblieben waren, wurden sie seit 1975 erheblich ausgeweitet. 1978 wurden erstmals 100.000 Personen eine ABM zugewiesen. Ende der siebziger Jahre setzte zugleich eine beinahe jährliche Änderung der Fördergrundsätze und Förderkonditionen ein, deren Aufzählung hier zu weit führen würde. Zuletzt waren 2011 nur noch ca. 1.000 Personen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigt.

Betrachten wir die Förderzahlen, so zeigt sich, dass entgegen der sonstigen Konsolidierungspolitik die CDU/FDP-Regierung unter Helmut Kohl bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen von Beginn an einen expansiven Kurs fuhr. Angesichts hoher Arbeitslosigkeit erschienen ABM als geeignetes Instrument, um die Auswirkungen der Beschäftigungskrise auf die Betroffenen abzumildern.

An der Zielbestimmung von ABM hatte sich trotz zahlreicher Gesetzesänderungen in den achtziger Jahren wenig geändert. ABM zeichneten sich durch die Präferenz sozialer Dienste und einen zielgruppenorientierten und regional differenzierten Einsatz aus. Gleichwohl wurden ABM nunmehr "von unten", also von regionalen ABM-Akteuren in Gang gesetzt. Weit über die Hälfte der durch ABM geschaffenen Arbeitsplätze entfiel auf die Kommunen. Mit dieser "Kommunalisierung" der Arbeitsmarktpolitik gewannen sozialpolitische Intentionen an Bedeutung. Unter dem Druck der sozialen Verantwortung wurden ABM zunehmend zum Bestandteil einer kommunalen Strategie, die verschiedene Politikfelder – Beschäftigungs-, Struktur-, Umwelt- und Sozialpolitik – koordinierte und zu einer lokalen "Politikarena" zusammenführte. Aber gerade finanzschwache Kommunen waren häufig gezwungen, den Aufwand für ABM möglichst gering zu halten und die Maßnahmen in der Nähe zu kommunalen Pflichtaufgaben anzusiedeln. Dadurch kam es häufig zu Konflikten mit den Personalräten und der Gewerkschaft ÖTV.

Im Zuge der Vereinigung wurde neben Qualifizierungsmaßnahmen gerade Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eine "Brückenfunktion" zugewiesen. Durch sie sollten das sprunghaft angestiegene Arbeitsplatzdefizit verringert, die Teilnehmer nach Möglichkeit qualifiziert und strukturpolitische Effekte bewirkt werden. Um dies zu erreichen, wurden Sonderregelungen des DDR-AFG übernommen und verlängert. Die Sonderregelungen bezogen sich zum einen auf die Fördersätze und –voraussetzungen von ABM und ABM-Trägern, zum anderen auf den Kreis der zugangsberechtigten Personen.

Gleichwohl blieb im Jahr 1990 das ABM-Volumen in den neuen Bundesländern weit hinter den Erwartungen und den verfügbaren Mitteln zurück, da dort nicht auf vorhandene Trägerstrukturen zurückgegriffen werden konnte und potentielle Träger aufgrund der angespannten Finanzlage und der unsicheren Wirtschaftslage vor einer Verschuldung zurückschreckten. Im Zuge des "Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost" wurde deshalb im März 1991 nachgebessert. Gänzlich neu eingeführt wurde die Gewährung von Sachkostenzuschüssen, mit denen u.a. der Start großer ABM (so genannte "Mega-ABM") in infrastrukturellen Defizitbereichen ermöglicht wurde. Um die beruflichen Chancen der Teilnehmer zu verbessern, konnten bis zu 20 % der Arbeitszeit für Qualifizierung genutzt werden. Damit waren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, wie der damalige Präsident der BA feststellte, nicht wie früher im Westen als Instrument zur Beseitigung individueller Arbeitslosigkeit zu verstehen, sondern sie erwiesen sich im Beitrittsgebiet als ein strukturpolitisches Instrument.

In der Folgezeit wurden ABM in vorher nicht gekanntem Ausmaß eingesetzt. Von Januar bis Dezember 1991 stieg die Zahl der ostdeutschen ABM-Beschäftigten von 34.000 auf 390.000 Personen an. Im Jahresdurchschnitt 1991 gab es 183.000 ABM-Beschäftigte und 1992 bereits 388.000. Die immense quantitative Bedeutung von ABM für den ostdeutschen Arbeitsmarkt wird deutlich in Relation zu den Arbeitsvermittlungen insgesamt. 1991 erfolgten 63 % und 1992 noch 45 % aller Arbeitsvermittlungen in eine ABM.

Auch im weiteren Verlauf der 1990-er Jahre blieben die Teilnehmerzahlen hoch, mit Spitzen in den Wahljahren 1994 und 1998. Hier wurde der Einsatz von ABM nochmals verstärkt, um zumindest statistisch die Arbeitslosigkeit etwas zu verringern. Im sogenannten "Clever-Brief" aus dem Bundesministerium für Arbeit an alle Arbeitsämter vom 13.02.1998 wurde der absolute Vorrang von "gewerblichen" ABM gelockert. Zielgruppenmaßnahmen, Frauen-Projekte und Qualifizierungsbestandteile wurden erleichtert und 600 Millionen DM zusätzlich für Sachkosten bereitgestellt.

1993 wurde für die neuen Länder ein ABM-ähnliches, neues Instrument in das AFG eingefügt ("produktive Arbeitsförderung Umwelt Ost" bzw. "Lohnkostenzuschüsse Ost"), das sehr schnell nach seiner Einordnung in die Paragraphenfolge als § 249 h - Maßnahme bezeichnet wurde. Grundgedanke war, kostenneutral statt Arbeitslosigkeit gesellschaftlich notwendige Arbeit in den Bereichen Umwelt, soziale Dienste und Jugendhilfe zu finanzieren, die auf dem regulären Arbeitsmarkt nicht geleistet wurde. Der Lohnkostenzuschuss entsprach den durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe einschließlich der Sozialversicherungsbeiträge und wurde für maximal drei Jahre gewährt. Durch die notwendige "Kofinanzierung", aber auch durch die Abkehr vom strengen Kriterium der Zusätzlichkeit und der Möglichkeit der Gewinnerwirtschaftung besaß das Instrument eine neue Qualität: Es war der Übergang zur Projektförderung im Rahmen des AFG.

1994 wurde der § 249 h AFG daher als § 242 s AFG auf die alten Länder ausgedehnt, allerdings unter einengenden Vorgaben im Hinblick auf die Maßnahmefelder, die gebotene Zusätzlichkeit der Arbeiten, die Zielgruppenauflagen und die Förderhöhe, sodass dieses Instrument dort kaum an Bedeutung gewann. In den neuen Ländern wurde die Zuschussmöglichkeit auf den Bereich Breitensport, auf die freie Kulturarbeit und die Denkmalpflege erweitert.

Mit dem Übergang vom AFG zum SGB III wurden die Maßnahmen der produktiven Arbeitsförderung unter Beibehaltung der Unterschiedlichkeit in den förderbaren Aufgabenbereichen in West und Ost zu Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM) zusammengefasst.

Im Jahr 2002 wurde als weitere Maßnahme im Bereich öffentlich geförderter Beschäftigung die Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung (BSI) eingeführt. Mit dem Einsatz von Beschäftigung schaffenden Infrastrukturmaßnahmen sollte eine bessere Verzahnung der Infrastrukturpolitik mit der Arbeitsmarktpolitik erreicht werden. Im Vordergrund stand die Beschäftigung Arbeitsloser im Rahmen von Arbeiten zur Verbesserung der Infrastruktur. Öffentlich-rechtliche Stellen konnten Wirtschaftsunternehmen mit Infrastruktur- und Umweltmaßnahmen beauftragen, wenn dabei bis zu 35% der geförderten Arbeiten von zugewiesenen Arbeitslosen verrichtet wurden. Der Zuschuss sollte höchstens ein Viertel der Gesamtkosten betragen. BSI unterstützte die Finanzierung von wichtigen Infrastrukturprojekten, bei denen Eigen- und Drittmittel (z.B. Mittel der Städtebau-/Straßenbau-/Wirtschaftsförderung) sowie Mittel der Arbeitsförderung kombiniert eingesetzt werden konnten, wodurch eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis erreicht werden sollte. BSI sollten zur Verbesserung der regionalen Infrastruktur sowie zum Ausgleich struktureller Defizite einer Region beitragen und Standortnachteile ausgleichen helfen. Dieses Instrument war zeitlich befristet und ist Ende 2007 ausgelaufen.

Im Dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz III") sind zum Jahre 2004 die beiden Beschäftigung schaffenden Instrumente ABM und SAM grundsätzlich neu geregelt worden – sie wurden zu einem arbeitsmarktpolitischen Förderinstrument zusammengeführt, SAM gingen in ABM auf. Nach der Begründung des Gesetzgebers sollten ABM nunmehr veränderten Zielprämissen folgen: "Im Kern geht es um die öffentliche Förderung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten. Diese sollen arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Menschen eine Alternative zur Arbeitslosigkeit eröffnen, wenn die Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung wegen zu geringer Aufnahmefähigkeit des regionalen Arbeitsmarktes oder in der jeweiligen Person liegenden Vermittlungshemmnissen nicht möglich ist. (...) ABM unterscheiden sich wesentlich von Beschäftigungen im allgemeinen Arbeitsmarkt. Durch die Neuregelung der öffentlich geförderten Beschäftigung wurde das vorrangige Ziel von Beschäftigungen in ABM neu definiert, indem nunmehr angestrebt wird, die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitslosen zu erhalten oder wieder herzustellen. Auf die Verbesserung der Eingliederungsaussichten in den allgemeinen Arbeitsmarkt kommt es nicht mehr an."

Eine der wesentlichsten Veränderungen durch "Hartz III" war zudem der Wegfall der Versicherungspflicht zur Arbeitslosenversicherung, so dass mit ABM keine neuen Ansprüche auf Entgeltersatzleistungen erworben werden konnten. Mit den Trägern wurde (weiterhin) ein üblicher Arbeitsvertrag abgeschlossen, aber lediglich in der Renten- und Krankenversicherung wurde eine vom Lohn abhängige soziale Sicherung gewährleistet. Dieser Lohn war nach dem Willen des Gesetzgebers nicht mehr an tariflichen oder ortsüblichen Entgelten orientiert, sondern bestand üblicherweise aus der von der Bundesagentur für Arbeit an die Träger ausgezahlten Pauschale. Diese könnten zwar das Entgelt der Beschäftigten auf eine angemessene Bezahlung der ABM-Beschäftigten aufstocken, waren in der Praxis auf Grund mangelnder eigener Einnahmen jedoch hierzu kaum in der Lage, sodass es üblicherweise lediglich bei der Weitergabe der Pauschale an den Beschäftigten bleibt.

Gleichzeitig haben sich die mit ABM verfolgten Ziele in ihrer Gewichtung zueinander verschoben. Gesetzgeber und Akteure vor Ort haben mit dem ABM-Einsatz im Wesentlichen fünf Ziele verfolgt: Erhalt bzw. Wiedererlangung von Beschäftigungsfähigkeit, Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt, Umsetzung strukturwirksamer Maßnahmen, temporäre Schaffung von Beschäftigung (Marktersatz) sowie Inklusion besonders förderungsbedürftiger Personen. Mit der Reform verband sich diesbezüglich allerdings ein wesentlicher Paradigmenwechsel: Danach wurde mit der Neuausrichtung von ABM zu Beginn des Jahres 2004 das Integrationsziel für dieses Arbeitsmarktinstrument zurückgenommen und das Ziel der Schaffung zusätzlicher temporärer Beschäftigung in seiner Bedeutung in diesem Zielkanon gestärkt. Seit 2005/2006 zeichnet sich eine weitere Verschiebung zugunsten des Zieles Beschäftigungsfähigkeit ab.

Mit der Instrumentenreform 2009 wurde das Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf den Rechtskreis SGB III beschränkt. Das heißt für den größeren Teil der Arbeitslosen, für die Bezieher des Arbeitslosengeldes II, war eine Förderung nicht mehr möglich. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt wurden die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen endgültig aus dem SGB III gestrichen. Grund für die Streichung war zum einen die geringe Inanspruchnahme des Instrumentes. 2011 waren im Jahresdurchschnitt nur 714 Personen (SGB III) in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigt. Und zum anderen hat die Wirkungsforschung auf geringe Eingliederungserfolge der Maßnahmen hingewiesen. Als Ziel guter Arbeitsmarktpolitik hat die Bundesregierung eine rasche und möglichst nachhaltige Eingliederung in ungeförderte Erwerbstätigkeit ausgegeben, was durch den Wegfall der ABM erreicht werden soll.

Wirkungen

Zu den Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gibt es eine Vielzahl von Studien. In der zweiten Hälfte der siebziger Jahre kamen Studien der damaligen Bundesanstalt für Arbeit zu positiven Ergebnissen. ABM wurde als wirkungsvolles Instrument für eine unmittelbare Entlastung der Arbeitslosigkeit eingestuft. Die dadurch mögliche zusätzliche Beschäftigung mit öffentlichen Mitteln als Alternative zum Unterstützungsbezug sei vielen anderen Instrumenten überlegen. Auch der finanzielle Aufwand von Bund, Ländern und BA läge nur geringfügig über den Gesamtkosten der Arbeitslosigkeit. Auch Anfang der Achtziger wurde auf die überwiegende Selbstfinanzierung von ABM verwiesen. Zudem waren ABM das einzige Instrument im AFG, das bei geeigneter Zielsetzung der Schaffung neuer Arbeitsplätze dienen konnte (z.B. Erprobung und Anschubfinanzierung neuer Dienstleistungen). Nach einer damaligen Untersuchung waren allerdings 53 % der Teilnehmer nach der Maßnahme wieder arbeitslos. Dies wurde vor allem auf die Konzentration der Maßnahmen auf Zielgruppen und Problemregionen zurückgeführt. Zudem mussten auch die sozialpolitischen und gemeinwirtschaftlichen Funktionen berücksichtigt werden. Durch ABM wurde die Arbeitsfähigkeit von Arbeitslosen erhalten, und die meisten der mit ABM verbundenen Aktivitäten kamen der Allgemeinheit zugute. Und gerade in Bezug auf den Abbau konjunktureller Arbeitslosigkeit wurden ABM gegenüber anderen Instrumenten eine höhere beschäftigungspolitische Effektivität zugesprochen. Die Kritiker dagegen bezweifelten die Realitätsnähe der Kostenvergleiche von ABM und Arbeitslosigkeit. Sie betonten die Mitnahme- und Substitutionseffekte, empfanden die Tarifbindung von ABM blockierend für den nötigen Anpassungsprozess der Löhne und beklagten Fehlleitung und Verschwendung von Kapital.

Weitere Untersuchungen zu ABM in den achtziger Jahren ergaben, dass ABM zwar von allen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten die Zielgruppen am besten erreichte (84 % der Teilnehmer zählten danach zu den schwer vermittelbaren Personen), aber auch die geringsten Reintegrationserfolge aufwiesen. Nur 22 % der Teilnehmer gelang unmittelbar im Anschluss der Sprung in ein nicht gefördertes Arbeitsverhältnis und zwar 9 % infolge einer Übernahme durch den Träger. Rund 60 % der Teilnehmer wurden wieder arbeitslos. Auch auf längere Sicht (3 Jahre) kamen nur rund 40 % wieder in reguläre Arbeit.

Für Personen, die zwischen 2000 und 2002 in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eingetreten sind und über einen Zeitraum von 3 Jahren beobachtet werden konnten, kommen die Forscher zu negativen Ergebnissen. Hier wurde in erster Linie die Übergangswahrscheinlichkeit in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt von ABM-Teilnehmern mit einer Kontrollgruppe von Nichtteilnehmern verglichen. Auch nach 35 Monaten werden keine positiven Nettoeingliederungseffekte nachgewiesen. Es gibt jedoch einige Personengruppen, die von der Teilnahme eher profitieren als andere. Die Eingliederungschancen werden mittelfristig vor allem für arbeitsmarktferne Personen wie Langzeitarbeitslose, Personen mit Vermittlungshemmnissen und ältere Frauen in Westdeutschland verbessert. Diese Studien weisen zudem auf hohe Einbindungseffekte ("lock-in") hin: Während der Förderung suchen Teilnehmer der geförderten Beschäftigung deutlich weniger intensiv nach Erwerbsarbeit. Datengrundlage dieser Studien waren prozessproduzierte Daten der Bundesagentur für Arbeit, mit denen die Grundgesamtheit der Teilnehmer sehr gut abgebildet werden kann.

Die bislang umfangreichste Evaluation fand im Rahmen der Evaluation der "Hartz-Gesetze" statt. Die Untersuchungen zur Zielerreichung erbrachten positive Befunde hinsichtlich der Ziele Beschäftigungsfähigkeit, Strukturwirksamkeit und Zielgruppeninklusion. Dabei haben sich insbesondere die Rahmenbedingungen für das Erreichen des Zieles Strukturwirksamkeit sukzessive - und vor allem mit der Neuausrichtung von ABM im Jahr 2004 und der damit einhergehenden Reduzierung der Ressourcenausstattung des Instruments - verschlechtert. Gleiches gilt für das Ziel Marktersatz, welches schon auf Grund der über die letzten Jahre hinweg deutlich reduzierten Anzahl der ABM-Beschäftigten bei gleichzeitig nach wie vor hoher Arbeitslosigkeit kaum noch erfüllt werden konnte. Vielmehr wurde diese Zieldimension angesichts der Beschränkung von ABM auf schwer behinderte Menschen im Jahr 2006 nur noch bei einer kleinen Gruppe von Arbeitslosen verfolgt. Der größte Teil von – auch im Bereich des SGB III – weiterhin als betreuungs- und damit förderungsbedürftig eingestuften Arbeitslosen wurde daher mit ABM nicht mehr erreicht. In Bezug auf das Ziel der Arbeitsmarktintegration sind die Befunde ambivalent: Die Hartz-Evaluation bestätigte zunächst die negativen Beschäftigungseffekte für die Teilnehmerkohorten von 2000 bis 2003. Für die Teilnehmerkohorte des Jahres 2004 werden hingegen positive Beschäftigungseffekte festgestellt, deren Signifikanz aber nicht gesichert ist. Für Personen, die von Mai bis Juli 2005 in eine ABM eingetreten sind, finden die Forscher 36 Monate nach Förderbeginn für fast alle Gruppen positive Nettobeschäftigungseffekte, die aber sehr gering sind.

Pro und Contra

Seit der Ausweitung in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre werden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen kontrovers diskutiert. Dieser expansive Kurs wurde nicht uneingeschränkt befürwortet. Die Gewerkschaften (damals eher im Lager der ABM-Skeptiker) argwöhnten, dass im Öffentlichen Dienst Planstellen durch ABM-Arbeitsplätze ersetzt würden und liberale Marktwirtschaftler sowie, insbesondere als jahrzehntelanger Kritiker, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung befürchteten, dass sie den Wettbewerb am Arbeitsmarkt beeinträchtigen und einen "zweiten Arbeitsmarkt" dauerhaft etablieren würden. Kritiker fordern daher seit vielen Jahren die Abschaffung dieses Instruments der Arbeitsmarktpolitik. Für sie überwiegen bei diesem Instrument die "Einsperreffekte". Das bedeutet, sie gehen davon aus, die Arbeitsuchenden würden dadurch eher davon abgehalten, auf dem "regulären ersten" Arbeitsmarkt unterzukommen, als dass sie eine Hilfestellung erhielten.

Zuletzt haben die verschiedenen Verbände in einer öffentlichen Anhörung zum Entwurf des Gesetzes zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ihre Positionen bezüglich der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen deutlich gemacht (http://www.iaq.uni-due.de/aktuell/veroeff/2011/17_11_594_drucksache.pdf):

Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) sieht die Abschaffung der ABM als nicht sachgerecht an, weil im SGB III auch Langzeitarbeitslose betreut werden und für diese Personengruppe letztendlich keine Beschäftigungsmaßnahme mehr zur Verfügung stehen würde.

Anders beurteilen dies die Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeber (BDA) und der Zentralverband des deutschen Handwerks (ZDH), die in der Abschaffung eine zwingende Konsequenz der Ergebnisse der Evaluation sehen, wonach Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für viele Teilnehmergruppen nicht nur nicht hilfreich sind, sondern sogar signifikant negative Eingliederungswirkungen auslösen sowie ggf. zur Stigmatisierung des Lebenslaufes bei folgenden Bewerbungen führen.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) fordert auch für den Rechtskreis des SGB III ein Instrument zur öffentlich geförderten Beschäftigung. Insbesondere in strukturschwachen Regionen und für (ältere) Langzeitarbeitslose im SGB III müssten Möglichkeiten zur öffentlich geförderten Beschäftigung offenstehen, um die Beschäftigungsfähigkeit zu erhalten und das Anwachsen der Langzeitarbeitslosigkeit zu verhindern.

Aus Sicht des Deutschen Industrie- und Handelskammertags (DIHK) ist der Wegfall der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen richtig. Sie erschwerten oder verzögerten vielfach den Einstieg in Arbeit und wirken deshalb kontraproduktiv. Die Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt müsse klar den Vorrang vor öffentlicher Beschäftigung haben.

Arbeitsgelegenheiten ("Ein-Euro-Jobs")

Die häufig "Ein-Euro-Jobs" genannten Arbeitsgelegenheiten sind wohl das meist diskutierte arbeitsmarktpolitische Instrument, nicht zuletzt auf Grund seines starken quantitativen Einsatzes. Bei den "Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung" (häufig auch als AGH-MAE abgekürzt; zum Teil auch "Zusatzjobs" genannt) handelt es sich um gemeinnützige Beschäftigungen, bei denen die Maßnahmeteilnehmer zusätzlich zum Arbeitslosengeld II und zu den Kosten der Unterkunft eine Mehraufwandsentschädigung von bis zu zwei Euro je Stunde erhalten.

Historie

Die Arbeitsgelegenheiten des SGB II (§ 16 d) stehen in einer langen Tradition ähnlicher Maßnahmen, die bis in das 17. Jahrhundert zurückreichen. Im Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 finden sich Regelungen, die fast wortgleich mit denen der Arbeitsgelegenheiten im SGB II sind. Damals handelte es sich jedoch praktisch um Pflichtarbeit, denn der Anspruch auf eine "Krisenunterstützung" (ähnlich der späteren Arbeitslosenhilfe) war unmittelbar davon abhängig, dass die Arbeitslosen, die ihnen zugewiesenen Arbeiten ausführten.

Zudem sind die Arbeitsgelegenheiten im Grunde eine Fortschreibung der Regelungen im Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Das BSHG sah die Förderung von Arbeitsgelegenheiten ohne bestimmte Zielsetzung sowie gemeinnützige und zusätzliche Arbeit vor. Allerdings wurden diese Regelungen bis Anfang der achtziger Jahre nur sporadisch genutzt.

Mit dem erneuten Anstieg der Arbeitslosigkeit Anfang der achtziger Jahre und der Verringerung der Lohnersatzleistungen für Arbeitslose stieg die Sozialhilfebedürftigkeit von Arbeitslosen und damit die Sozialhilfebelastung der Kommunen erheblich an. Dies führte zu einem Ausbau der häufig "Hilfe zur Arbeit" titulierten Arbeitsgelegenheiten der kommunalen Sozialhilfeträger. Da dafür keine einheitliche Statistik existierte, ist man im Hinblick auf die Größenordnung dieses Beschäftigungssegments auf Schätzungen angewiesen. Der Deutsche Städtetag schätzte auf Basis von Befragungen, dass im Jahr 2002 rund 400.000 Personen durch kommunale Programme vorübergehend in Arbeit gebracht worden sind. Die Hälfte davon in Form von befristeten sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen, die andere Hälfte in Form der so genannten gemeinnützigen Arbeit, einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis mit einer geringen Arbeitsprämie bei Weiterzahlung der Sozialhilfeleistungen. Sofern es sich um sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse handelte, zielte es in der Regel darauf, arbeitslose Sozialhilfebezieher wieder zeitweilig in den Arbeitsmarkt und damit in das Arbeitslosenversicherungssystem zu integrieren und den kommunalen Haushalt von Sozialhilfe zu entlasten (sog. Verschiebebahnhof). Die meisten Arbeitsplätze befanden sich in Gebieten, in denen auch ABM durchgeführt wurden. Das waren etwa die Pflege öffentlicher Anlagen, soziale und kulturelle Dienstleistungen, Renovierung und Ausbau öffentlicher Bauten, Abfallwirtschaft, Recycling, Naturschutz und anderes mehr.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen von Arbeitsgelegenheiten

Arbeitsgelegenheiten (AGH) gab es in zwei unterschiedlichen Formen: Der sogenannten "Mehraufwandsvariante" (AGH-MAE) und der "Entgeltvariante" (AGH-E). Arbeitsgelegenheiten der Mehraufwandsvariante sind gemeinnützige Beschäftigungen, bei denen erwerbsfähige Leistungsberechtigte neben der Fortzahlung der Kosten der Unterkunft und des Arbeitslosengeldes II eine Mehraufwandsentschädigung in Höhe von ein bis zwei Euro je geleisteter Arbeitsstunde erhalten. Arbeitsgelegenheiten sollen für diejenigen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten eingesetzt werden, die keine Chance auf eine Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt haben.

Die wöchentliche Arbeitszeit ist abhängig vom Einzelfall und soll den Teilnehmern weiterhin Zeit lassen, nach einer regulären Stelle zu suchen. Für die wöchentliche Arbeitszeit gibt es keine festen Grenzen. Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit betrug 2011 27,5 Stunden (AGH-MAE) bzw. 35,3 Stunden (AGH-E). Teilnehmer haben zudem Anspruch auf Urlaub nach dem Bundesurlaubsgesetz. Teilnehmer an einer AGH-MAE erhalten während des Urlaubs jedoch keine Mehraufwandsentschädigung. Auch Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall wird für sie nicht geleistet, da die AGH-MAE kein Arbeitsverhältnis begründet. Die Mehraufwandsentschädigung wird lediglich für tatsächlich geleistete Arbeitsstunden erbracht.

Bei den Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante (AGH-E) handelte es sich um sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen (ohne Beiträge zur Arbeitslosenversicherung), bei denen der Leistungsberechtigte das übliche Arbeitsentgelt an Stelle des ALG II erhielt. Im Gegensatz zu AGH-MAE mussten AGH in der Entgeltvariante nicht zwingend im öffentlichen Interesse liegen. Sie konnten auch erwerbswirtschaftlich ausgerichtet sein. Im Rahmen der Neugestaltung der öffentlich geförderten Beschäftigung durch die Instrumentenreform sind Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante abgeschafft worden. Alternativ besteht jetzt die Möglichkeit einer Förderung über das neue Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen (siehe unten).

Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante sollen immer nachrangig gegenüber Vermittlung in Arbeit oder Ausbildung, Qualifizierung und anderen Eingliederungsinstrumenten sein ("ultima ratio“). Zielsetzung ist die (Wieder-)Herstellung und Aufrechterhaltung der Beschäftigungsfähigkeit von arbeitsmarktfernen Personen. AGH sollen mittelfristig als Brücke zum allgemeinen Arbeitsmarkt dienen, d. h. es erfolgt eine Teilhabe am Arbeitsleben mit dem Ziel der Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt. Um diese Ziele zu erreichen, können AGH mit anderen Instrumenten und länder- sowie kommunalspezifischen Programmen kombiniert werden. Als weitere Zieldimension kommt hinzu, dass mittels Arbeitsgelegenheiten die Arbeitsbereitschaft der Teilnehmer überprüft werden kann. Sie sind damit einerseits ein Förderinstrument, aber andererseits auch Instrument des Forderns.

Bisher mussten die Tätigkeiten in Arbeitsgelegenheiten im öffentlichen Interesse ("gemeinnützig") und zusätzlich sein. Das heißt, sie dürfen keine bestehenden Arbeitsplätze verdrängen oder die Entstehung neuer Arbeitsplätze verhindern. Mit der Instrumentenreform 2012 ist zudem die Wettbewerbsneutralität mit in das Gesetz aufgenommen worden. Sie dürfen keine Beeinträchtigung der Wirtschaft sein und Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt weder verdrängen noch in ihrer Entstehung verhindern. Diese Regelung führte vielfach zu der Kritik, dass unter diesen Voraussetzungen keine sinnvolle Beschäftigung angeboten werden könnte. Arbeitslose dürfen seit der Instrumentenreform 2012 in einem Fünfjahreszeitraum nur noch maximal zwei Jahre in Arbeitsgelegenheiten zugewiesen werden.

In Arbeitsgelegenheiten wurden bisher zusätzlich Qualifizierungsanteile und Praktika (z. B. Profiling, Bewerbungstraining und Qualifizierungen im niedrigschwelligen Bereich wie z. B. Computerkurse) durchgeführt. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt sind die förderfähigen Maßnahmekosten auf die Sach- und Personalkosten der Träger beschränkt worden, so dass Qualifizierungsanteile nur noch über andere Instrumente gefördert werden können.

Einsatzfelder von Arbeitsgelegenheiten waren 2011 insbesondere Infrastrukturverbesserung (38,9 %), Umweltschutz und Landschaftspflege (20,2 %), Gesundheit und Pflege (8,9 %), Erziehung und Bildung (8,4 %), Kinderbetreuung und Jugendhilfe (8,1 %) sowie Beratungsdienste (8,1%). Die durchschnittliche Teilnahmedauer variiert und lag 2011 im Durchschnitt für die AGH-MAE bei 3,9 Monaten und bei der AGH-E bei 5,1 Monaten.

Im Vergleich zum Leistungsempfängerbestand waren 2011 Frauen und Ausländer unter- und Männer sowie Jugendliche und junge Erwachsene dagegen deutlich überrepräsentiert. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) kommt nach einer Analyse der Teilnehmerstrukturen zu folgendem Ergebnis: "Insgesamt ist eine Fokussierung auf einige wichtige Problemgruppen am Arbeitsmarkt nicht zu erkennen. Es handelt sich bei den Teilnahmen nicht um eine Negativauswahl von Teilnehmern mit besonders geringen Beschäftigungschancen."

Entwicklung der Teilnehmerzahlen

Entwicklung der Eintritte von Teilnehmern in ArbeitsgelegenheitenEntwicklung der Eintritte von Teilnehmern in Arbeitsgelegenheiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Von Beginn an war geplant, Arbeitsgelegenheiten zum zentralen arbeitsmarktpolitischen Instrument des SGB II zu machen. Pläne des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit gingen bereits im ersten Jahr von 600.000 Maßnahmeplätzen aus, die CDU/CSU sah sogar fast das Doppelte vor.

Betrachtet man die Jahreszugangssummen in AGH-MAE und AGH-E in Jobcentern inklusive zugelassener kommunaler Träger, dann sind zumindest die Planzahlen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit übertroffen worden. Die Zugangszahlen summieren sich im Jahr 2006 auf 840.000 im Jahr 2007 auf knapp 820.000 und im Jahr 2008 auf wieder knapp über 830.000 Teilnehmer.

Entwicklung der Bestände von Teilnehmern in ArbeitsgelegenheitenEntwicklung der Bestände von Teilnehmern in Arbeitsgelegenheiten Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Im Jahresdurchschnitt wurden 2006 knapp 330.000 Personen mit Arbeitsgelegenheiten gefördert. Seitdem sank der Bestand der Teilnehmer in Arbeitsgelegenheiten kontinuierlich ab und 2011 wurden nur noch knapp 190.000 AGH-Teilnehmer gezählt.

Die Arbeitsgelegenheiten sind damit immer noch das quantitativ bedeutsamste Instrument des SGB II. Der überwiegende Teil der Arbeitsgelegenheiten wird in der Variante Mehraufwandsentschädigung durchgeführt. Im Jahresdurchschnitt 2011 erfolgten 91% aller Zugänge in Arbeitsgelegenheiten in die Mehraufwandsvariante.

Wirkungen

Die Wirkung von Arbeitsgelegenheiten ist in verschiedenen Studien vor allem vom IAB untersucht worden. Auf Basis von prozessproduzierten Daten der Bundesagentur für Arbeit lassen sich mit großen Fallzahlen Aussagen zu Wirkungen von "Ein-Euro-Jobs“ treffen. Untersucht wurden die Arbeitsgelegenheiten hinsichtlich der Fragestellungen, ob sie die Beschäftigungschancen der Teilnehmer verbessern, also die Wahrscheinlichkeit eine reguläre Erwerbstätigkeit aufzunehmen und ob die Teilnehmer ihre Hilfebedürftigkeit überwinden, also nach einer bestimmten Zeit keine Leistungen der Grundsicherung mehr beziehen. Dabei werden Teilnehmer von Arbeitsgelegenheiten mit nicht teilnehmenden erwerbsfähigen Leistungsberechtigten verglichen, die ihnen möglichst ähnlich sind.

Die Studien kommen zu dem Ergebnis, dass die Förderung kaum zu sog. Einsperreffekten ("lock in“-Effekten) führt. Der Einsperreffekt meint, dass die Geförderten während der Teilnahme nicht im gleichen Maße nach Arbeit suchen wie die Nichtteilnehmer. Für Teilnehmer an AGH würde das bedeuten, dass für sie das Absolvieren der Maßnahme Vorrang vor der weiteren Stellensuche hat, die erst nach Abschluss der Maßnahme wieder aufgenommen wird. Die Teilnahme an "Ein-Euro-Jobs“ erhöht die Wahrscheinlichkeit, eine Beschäftigung aufzunehmen, bereits innerhalb der ersten 20 Monate nach Beginn der Maßnahme. Das gilt aber nur für einige Teilnehmergruppen. Dazu gehören west- und ostdeutsche Frauen, Personen der Altersgruppen von 36 bis 50 und 51 bis 62 Jahren und insbesondere Personen, die mehrere Jahre lang nicht regulär beschäftigt waren. Die Wahrscheinlichkeit, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen, erhöht sich 20 Monate nach Beginn der Förderung um 1 bis 6 Prozentpunkte.

Auch Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante, die in weitaus geringerem Umfang eingesetzt wurden, haben sich die Chancen der meisten Teilnehmergruppen auf eine reguläre Beschäftigung erhöht. Im Vergleich zu AGH in der Mehraufwandsvariante waren die Chancen jedoch besser und die Aufnahme einer Beschäftigung erfolgt schneller. Als mögliche Erklärung wird angeführt, dass die Kriterien der Zusätzlichkeit und des öffentlichen Interesses nicht so streng ausgelegt wurden, sodass die Arbeiten näher am regulären Arbeitsmarkt angesiedelt waren und somit die Wahrscheinlichkeit erhöhten, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen. Die Einsperreffekte für AGH-E-Teilnehmer waren größer als für "Ein-Euro-Jobber“. Auch diese Entwicklung lässt sich vermutlich mit der höheren Nähe der Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante zu regulären Beschäftigungsverhältnissen erklären.

Mit Arbeitsgelegenheiten wird nicht unmittelbar das Ziel verfolgt, die Teilnehmer in reguläre Beschäftigung zu integrieren, sondern die Teilnahme soll als mittelfristige Brücke dienen, um arbeitsmarktferne Personen wieder an den ersten Arbeitsmarkt heranzuführen. Es gibt deshalb weitere Studien, die danach fragen, ob die Teilnahme die Lebenszufriedenheit, den sozialen Status und das Gefühl, an der Gesellschaft teilzuhaben, verbessert. Teilnehmer an AGH schätzen vor allem die Tatsache, wieder mit anderen Menschen zu tun zu haben und darüber hinaus einer sinnvollen Tätigkeit nachzugehen. Sie fühlen sich weniger gesellschaftlich ausgegrenzt und die Teilnahme erhöht ihre Lebenszufriedenheit.

Die Ergebnisse der Wirkungsforschung zu Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwands- und Entgeltvariante fallen insgesamt positiver aus als für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Zur Verbesserung der Beschäftigungschancen der Teilnehmer liegen robuste Ergebnisse vor, die für einige Gruppen positive Wirkungen identifizieren können. Die Herauslösung der Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug wird durch die Teilnahme an einer AGH jedoch kaum erreicht.

Pro und Contra

Die Arbeitsgelegenheiten stehen sowohl im wissenschaftlichen als auch im (arbeitsmarkt-)politischen Diskurs unter Kritik. Allerdings sind die jeweils benannten Kritikpunkte höchst unterschiedlich: Aus dem linken politischen Spektrum und von Erwerbsloseninitiativen wird kritisiert, dass sich in ihnen die Umsetzung von "Workfare“ widerspiegelt. Demgegenüber monieren sowohl die interne Revision der Bundesagentur für Arbeit als auch der Bundesrechnungshof deren nicht gesetzesgetreue Umsetzung in der Praxis und die damit verbundenen Folgen (Verdrängung regulärer Beschäftigung), die auch im gewerkschaftlichen Umfeld und in der Wissenschaft als dringend zu überwindendes Problem thematisiert werden. Diese Gefahr ist deshalb besonders hoch, weil die Einsatzstellen ("Arbeitgeber") der Teilnehmer an Arbeitsgelegenheiten diese Arbeitskräfte äußerst kostengünstig beschäftigen und "ihre" Ein-Euro-Kräfte außerdem nach Ablauf der Förderdauer durch neue, auf gleiche Weise geförderte Personen ersetzen können.

Bei den Wohlfahrtsverbänden, die vorrangig aufgerufen sind, Arbeitsgelegenheiten anzubieten, ist die Debatte widersprüchlich. In vielen Bereichen gibt es nach den Stellenreduktionen im öffentlichen Sektor sinnvolle, zusätzliche und auch gemeinnützige Betätigungsmöglichkeiten, die allerdings früher von regulär bezahlten Beschäftigten ausgeführt wurden und insofern reguläre Arbeitsplätze verdrängen. Manche Beschäftigungsträger, darunter viele gemeinnützige, greifen aber nach der Abschaffung und Reduktion anderer Arbeitsmarktinstrumente wie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Strukturanpassungsmaßnahmen und Weiterbildungsmaßnahmen aus purem Überlebensinteresse zu diesem Strohhalm.

Kritiker monieren zudem, dass die Arbeitsgelegenheiten insbesondere dazu dienen, die Arbeitsmarktstatistik zu schönen: Obwohl Teilnehmer an Arbeitsgelegenheiten weiterhin Leistungen zum Lebensunterhalt und Kosten der Unterkunft beziehen, werden sie statistisch nicht mehr als Arbeitslose erfasst, sondern gelten vielmehr als Erwerbstätige.

Befürworter der Arbeitsgelegenheiten halten die geforderte Zusätzlichkeit der Maßnahmen für nicht notwendig. Betont wird bei den Befürwortern insbesondere die Möglichkeit, mit Arbeitsgelegenheiten kostengünstig die Arbeitsbereitschaft zu testen sowie der durch Arbeitsgelegenheiten verstärkte Anreiz, gering entlohnte Tätigkeiten im Niedriglohnbereich anzunehmen.

Befürworter aus dem arbeitsmarktpolitischen Umfeld betonen, dass Arbeitsgelegenheiten für bestimmte Gruppen unter den Arbeitslosen ein sinnvolles Instrument sind, um Tagesabläufe zu strukturieren und die Beschäftigungsfähigkeit der Teilnehmer zu erhöhen. Mit Blick auf die sozialpolitischen Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende seien Arbeitsgelegenheiten häufig das einzige Instrument für arbeitsmarktferne Personen.

Bürgerarbeit

Im Jahr 2006 machten Meldungen aus dem kleinen Kurort Bad Schmiedeberg in Sachsen-Anhalt die Runde, wonach es dort gelungen war, mit einem neuen Beschäftigungsmodell die Arbeitslosigkeit drastisch zu reduzieren. Innerhalb kürzester Zeit, zwischen September und Dezember, sank die offizielle Arbeitslosenquote in der gut 4.000 Einwohner zählenden Gemeinde von 15,6 auf 6,3 Prozent. Alle großen Zeitungen berichteten ausführlich darüber. Die deutlich gesunkene Arbeitslosenquote in Bad Schmiedeberg wurde überwiegend durch öffentlich geförderte Beschäftigung erreicht, der vierten Stufe eines Modellprojektes, der so genannten “Bürgerarbeit“. Die Grundidee der Bürgerarbeit besteht in der konsequenten "Aktivierung" arbeitsloser Leistungsempfänger bei gleichzeitigem Angebot von gemeinnütziger, sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung für diejenigen Menschen, denen selbst bei guter konjunktureller Lage aufgrund multipler Vermittlungshemmnisse auch mittelfristig keine Chancen auf dem ersten Arbeitsmarkt eingeräumt werden. Am 15. Juli 2010 startete das Modellprojekt Bürgerarbeit bundesweit.

Historie

Bürgerarbeit wurde zunächst im Jahr 2006 als Modellprojekt von der Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen der Bundesagentur für Arbeit und der Landesregierung Sachsen-Anhalt konzipiert. Das primäre Ziel dieses später an zehn Modellstandorten in Sachsen-Anhalt, Thüringen und Bayern getesteten Aktivierungskonzeptes war es, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren und durch einen ganzheitlichen Ansatz einer konsequenten Aktivierung des gesamten Arbeitslosenbestandes die Anzahl arbeitsloser Menschen erheblich zu reduzieren, ohne den regulären Arbeitsmarkt zu beeinträchtigen und diejenigen in der Arbeitslosenstatistik zu entfernen, die nach Einschätzung der Arbeitsverwaltung nicht wirklich nach Arbeit suchen. Nach einem vierstufigen System sollte jedem Arbeitslosen ein auf die individuelle Situation zugeschnittenes Angebot unterbreitet werden.

Das Konzept der Bürgerarbeit wurde in dem Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Legislaturperiode aufgenommen und startete bundesweit am 15. Juli 2010. Zum Start beteiligten sich 197 Jobcenter aus allen 16 Bundesländern an dem Modellprojekt, für das eine Laufzeit von zunächst drei Jahren vorgesehen ist und das wissenschaftlich evaluiert wird.

Das Konzept der Bürgerarbeit verfolgt eine Vielzahl von Zielen und weist sowohl Elemente von "Workfare" als auch eines "sozialen Arbeitsmarktes" auf. Bürgerarbeit soll der sozialen Stabilisierung und der (Wieder-)Heranführung Langzeitarbeitsloser an den Arbeitsmarkt dienen. Durch sinnvolle und sinnstiftende Arbeiten sollen sich die soziale Teilhabe und das Wohlbefinden der Teilnehmer verbessern. Hierbei unterscheidet sich Bürgerarbeit nicht stark von anderen Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik, beispielsweise den angesprochenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder den Arbeitsgelegenheiten (den sogenannten Ein-Euro-Jobs). Ein weiterer Kernpunkt ist die erhoffte Missbrauchsbekämpfung: Bürgerarbeit soll auch als Test für die Arbeitsbereitschaft von Leistungsempfängern und als ein Mittel der Bekämpfung von Schwarzarbeit eingesetzt werden.

Die Grundidee beschreibt der für die Grundsicherung zuständige Vorstand der Bundesagentur für Arbeit, Heinrich Alt, wie folgt:
    "Die Grundidee der Bürgerarbeit besteht in der konsequenten Aktivierung des gesamten Arbeitslosenbestandes bei gleichzeitigem Angebot von gemeinnütziger, sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung für diejenigen Menschen, die trotz guter konjunktureller Lage auch mittelfristig keine Chance am ersten Arbeitsmarkt haben.“
Das dreijährige Projekt wird mit Mitteln des Bundes (230 Mio. Euro jährlich) und Mitteln des Europäischen Sozialfonds (200 Mio. Euro jährlich) finanziert. Die nötigen zusätzlichen Ressourcen für die Aktivierungsphase müssen die Grundsicherungsstellen alleine aufbringen. Ein Überblick über die zur Verfügung stehenden Plätze nach Bundesländern findet sich in den Literaturhinweisen.

Anders als bei den regionalen Modellversuchen im Vorfeld werden im dreijährigen bundesweiten Modellprojekt nur ausgewählte Bezieher von Grundsicherungsleistungen in das Projekt aufgenommen. Die sonstigen Konzeptbausteine aus den regionalen Modellprojekten wurden übernommen.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Im Rahmen des Modellprojekts können grundsätzlich alle erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Sinne des SGB II gefördert werden. Bei einigen Grundsicherungsstellen werden jedoch Schwerpunkte bei der Förderung auf spezielle Personengruppen wie z.B. Alleinerziehende gelegt. Laut Arbeitsministerin Ursula von der Leyen soll das Modell aber „gezielt schwerer vermittelbare Gruppen in den Blick nehmen“. Das Projekt Bürgerarbeit besteht aus einem vierstufigen aufeinander aufbauenden Konzept. Die vier Stufen sind Aktivierung, Integration/Vermittlung, Förderung und Angebot von zusätzlicher, gemeinnütziger Beschäftigung (Bürgerarbeit im engeren Sinne).

Die erste Stufe der Aktivierung besteht aus einem Beratungsgespräch in der Agentur für Arbeit bzw. beim Träger der Grundsicherung. Ziel ist es, Bedarfe und Ressourcen des Arbeitsuchenden zu erheben. Ist das Ergebnis dieser Beratung/Standortbestimmung (Profiling), dass der Arbeitsuchende "arbeitsmarktnah" ist, so wird versucht, ihn umgehend zu vermitteln (Stufe 2).

Sofern die Standortbestimmung (Profiling) ergibt, dass zur Integration in den Arbeitsmarkt der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente nötig ist, werden in einer dritten Stufe geeignete Angebote (beispielsweise Qualifizierungsmaßnahmen) unterbreitet. All denjenigen Arbeitslosen, die durch die Stufen 1 bis 3 nicht in den regulären Arbeitsmarkt eingegliedert werden können bzw. deren Integration auf Grund multipler Problemlagen von vornherein auch mittelfristig nicht wahrscheinlich erscheint, wird ein Angebot für eine zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeit, die "Bürgerarbeit" im engeren Sinne, unterbreitet. Anbieter von Bürgerarbeitsplätzen können Kommunen, Verbände, Kirchen oder karitative Einrichtungen sein, die zusätzliche und gemeinnützige Arbeiten zu vergeben haben. Diese Regelung entspricht der Regelung bei Arbeitsgelegenheiten. Dadurch soll die Verdrängung regulärer Beschäftigung verhindert werden.

Mögliche Einsatzbereiche sind zum Beispiel Begleitservice für Ältere, Essensausgabe bei Mittagstischen für Bedürftige; Anlage/Pflege von Naturlehrpfaden. Der Einsatz soll sich so weit wie möglich an den Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnissen des Einzelnen orientieren.

An der sechsmonatigen Aktivierungsphase (Stufe 1-3) sollen 160.000 erwerbsfähige Leistungsberechtigte teilnehmen. Für die Beschäftigungsphase (Stufe 4) stehen insgesamt 34.000 Bürgerarbeitsplätze zur Verfügung. Die Beschäftigungsphase ist durch ein Coaching zu begleiten, um die Vermittlung in den allgemeinen Arbeitsmarkt auch während der öffentlich geförderten Beschäftigung zu ermöglichen.

In der Stufe 4 werden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse ohne Beiträge zur Arbeitslosenversicherung bis zu drei Jahre mit einem Festbetrag gefördert, der Arbeitsentgelt und Sozialversicherungsaufwand des Arbeitgebers abdeckt. Bei einer Wochenarbeitszeit von 30 Stunden beträgt dieser 1.080 Euro, bei einer Wochenarbeitszeit von 20 Stunden 720 Euro. Das Bruttoarbeitsentgelt der "Bürgerarbeiter“ muss dem tariflichen Arbeitsentgelt für die auszuübende Tätigkeit entsprechen und bei 30 Wochenstunden mindestens 900 Euro und bei 20 Wochenstunden mindestens 600 Euro betragen.

Teilnehmerzahlen und Tätigkeitsfelder

In Bad Schmiedeberg wurden innerhalb von zwei Monaten 106 "Bürgerarbeitsplätze" eingerichtet. Damit waren in einem extrem kurzen Zeitraum für 32 Prozent der damals 331 Arbeitslosen entsprechende Plätze eingerichtet. Die Tätigkeitsprofile der Arbeitsplätze in Bad Schmiedeberg beinhalteten in der Regel einfache Anforderungsprofile. Die Tätigkeitsfelder lagen überwiegend in "Sozialbetrieben", aber auch in gemeinnützigen Vereinen und in kommunal ausgerichteten Projekten. Die "Bürgerarbeiter" besaßen überwiegend ein höheres formales Qualifikationsniveau, so verfügten fast drei Viertel über eine abgeschlossene Berufsausbildung und 70 Prozent hatten einen mittleren Schulabschluss.

In die Aktivierungsphase sind seit Beginn des Projekts bundesweit knapp 74.000 Personen eingetreten (Stand September 2012). Hiervon haben 35.000 Personen seit Projektbeginn am 15. Juli 2010 die eigentliche Bürgerarbeit (Beschäftigungsphase) begonnen. Vergleicht man die Teilnehmer der Aktivierungsphase mit den Teilnehmern der Beschäftigungsphase fällt auf, dass der Anteil der Älteren über 50 Jahren in der Bürgerarbeitsphase höher ist als ihr Anteil in der Beschäftigungsphase. Dies lässt die Vermutung zu, dass Ältere besonders häufig die Aktivierungsphase durchlaufen, ohne eine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt zu finden und daher in die Bürgerarbeitsphase übergehen. Bei jungen Menschen unter 25 Jahren hingegen lässt sich der umgekehrte Effekt beobachten.

Wirkungen

Die bundesweite Einführung des Modellprojekts ist mit einer umfassenden Evaluation verbunden, deren Ergebnisse erst 2015 vorliegen werden. Das Modellprojekt wird im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit gemeinsam von drei Forschungsinstituten untersucht. Dazu werden Implementations-, Wirkungs-, und Effizienzanalysen sowie eine deskriptive Strukturanalyse der Teilnehmer vorgenommen.

Das Pilotprojekt "Bürgerarbeit in Bad-Schmiedeberg", dessen Konzeption im Bundesprojekt weitgehend übernommen wurde, ist vom Zentrum für Sozialforschung Halle (zsh) und vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit prozessbegleitend evaluiert worden. Dabei lag der Fokus der erstgenannten Evaluation auf der Stufe 4, also der eigentlichen Bürgerarbeit. Die wichtigsten Ergebnisse fassten die Evaluatoren in vier Thesen zusammen:
  • Es ist in einer eher kleinen Gemeinde möglich, eine erhebliche Zahl von Arbeitsplätzen für "Bürgerarbeiter" zu gewinnen. Dies gilt auch dann, wenn das Gebot der Marktferne dieser Arbeitsplätze sehr ernst genommen wird.
  • Die Zufriedenheit aller Beteiligten, die bereits in der Start- und Implementierungsphase hoch war und sich im Projektverlauf teilweise noch deutlich erhöht hat, darf als wichtiges Erfolgskriterium des Pilotvorhabens gewertet werden.
  • Das Risiko von Verdrängungseffekten vom ersten Arbeitsmarkt kann nicht a priori ausgeschlossen werden. Vielmehr ist mit Konflikten zwischen weitgehend gleichrangigen Zielen zu rechnen, die nicht administrativ, sondern nur durch fallbezogene Verhandlungen und Vereinbarungen vor Ort gelöst werden können.
  • Der Erfolg von Bürgerarbeit setzt eine intensive Kampagne zur Mobilisierung von Ressourcen und zur Gewinnung von Zustimmung in der Startphase und eine handlungs- und verhandlungsfähige projektbegleitende Öffentlichkeit voraus.
Den insgesamt eher positiven Evaluationsergebnissen stehen skeptische Ergebnisse des IAB gegenüber, die insbesondere die Aktivierungsphase in Bad-Schmiedeberg untersucht haben. Das zentrale Ergebnis fassen die Autoren wie folgt zusammen:
    "Die erhöhte Betreuungsintensität schlug sich im Beobachtungszeitraum jedoch kaum in zählbaren Erfolgen, d. h. in Abgängen in reguläre Beschäftigung oder in Abmeldung aus dem Leistungsbezug nieder. Die Entwicklung in Bad Schmiedeberg nach Start des Modellprojekts verlief vielmehr - bis auf die Zuweisung in Bürgerarbeit im engeren Sinne – weitgehend parallel zu derjenigen in den Vergleichsregionen. Eine "Wirkung" im Sinne des "Workfare"-Ansatzes wurde demnach augenscheinlich zumindest im beobachteten Zeitraum nur in sehr geringem Umfang erzielt. Dies kann einerseits ein Indiz dafür sein, dass eine der Prämissen des "Workfare“-Ansatzes zumindest in dieser speziellen regionalen Konstellation nicht erfüllt war, nämlich die mangelnde Aktivierung als Hauptgrund für lang andauernde Arbeitslosigkeit. Intensivere Betreuung führt dann nicht zu zählbaren Erfolgen, wenn die fehlende Aktivierung der Arbeitslosen eben nicht das Haupthemmnis für eine Eingliederung in Beschäftigung war, sondern andere Probleme, die im generellen Fehlen von Arbeitsplätzen oder in der mangelnden Passung z. B. zwischen Qualifikationsanforderungen auf der einen und vorhandenen Qualifikationen auf der anderen Seite begründet sein könnten."
Pro und Contra

Bürgerarbeit bewegt sich im Spannungsfeld zwischen "Workfare" und der Errichtung eines "sozialen Arbeitsmarktes". Für die Bundesregierung ist Bürgerarbeit konsequentes Fördern und Fordern.

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Bundesministerin für Arbeit und Soziales, Ursula von der Leyen

"Aktiv zu sein ist immer besser als zuhause auf ein Jobangebot zu warten. Deswegen haben wir bei der Bürgerarbeit nicht nur eine intensive Aktivierungs- und Vermittlungsphase vorgeschaltet, sondern auch zur Bedingung gemacht, dass jedem Bürgerarbeiter ständig ein persönlicher Coach zur Seite steht, der motiviert, berät und unterstützt, damit der Sprung in einen regulären Job gelingt. Denn das oberste Ziel auch der Bürgerarbeit ist, Menschen dauerhaft in reguläre Jobs zu bringen. Die teilnehmenden Jobcenter sind hochmotiviert. Das zeigt der große Einfallsreichtum und der Mut der Konzepte. Sie nehmen nicht nur gezielt schwerer vermittelbare Gruppen wie Alleinerziehende, Arbeitsuchende mit Migrationshintergrund oder Menschen mit Behinderungen in den Blick, sie setzen auch auf eine starke Verankerung des Programms vor Ort. Das ist klug, denn mit der lokalen Wirtschaft, den Vereinen und Verbänden im Boot steigen die Chancen, dass das Programm zieht und der Beschäftigungserfolg von Dauer ist."

Bundesministerin für Arbeit und Soziales Ursula von der Leyen
http://www.bmas.de/DE/Service/Presse/Pressemitteilungen/buergerarbeit.html


Kritiker befürchten dagegen die Durchsetzung des "Workfare“-Prinzips und eine Verdrängung regulärer Arbeitsplätze.

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Position der LINKEN zur Bürgerarbeit

"Mit dem Modell des BMAS wird jedoch ein neues Instrument geschaffen, Erwerbslose weiter zu drangsalieren, zu schikanieren und zu erniedrigen. Es zwingt Erwerbslose in prekäre Beschäftigung, eröffnet ihnen keine neue Beschäftigungsperspektive und vernachlässigt nicht nur die Schaffung regulärer Arbeitsverhältnisse, sondern unterstützt sogar den Stellenabbau im Öffentlichen Dienst. Der Ansatz dieser "Bürgerarbeit" geht auf das US-amerikanische Konzept des "Workfare" zurück, das den Bezug staatlicher Transferleistungen grundsätzlich an eine Gegenleistung in Form von Arbeit koppelt. Dahinter steht die Grundannahme, dass Erwerbslosigkeit nicht nur durch einen Mangel an Arbeitsplätzen verursacht wird, sondern vor allem durch mangelnde Arbeitsbereitschaft. Das Modell ist deshalb auch kein Arbeitsbeschaffungsprogramm, sondern ein restriktives Eingliederungsprogramm, das die Ausweitung des Niedriglohnsektors beschleunigen wird."

Position der LINKEN zur Bürgerarbeit
http://www.die-linke.de/partei/organe/parteivorstand/parteivorstand20102012/beschluesse/positionderlinkenzurbuergerarbeit/


Parteipolitisch lässt sich die Idee der Bürgerarbeit nicht klar verorten. In allen politischen Lagern gibt es Befürworter und Kritiker.

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Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB)

Der DGB sieht in dem Konzept Bürgerarbeit bis jetzt nicht mehr als Fassade. Problematisch ist für den DGB, dass für die ersten drei Stufen der Aktivierung weder zusätzliche Mittel noch zusätzliches Personal bereitgestellt wird. Weil es vielen Betroffenen an Qualifikationen mangelt, brauchen sie zielgerichtet Angebote und Unterstützung. Ohne zusätzliche Investitionen in diesem Bereich wird die Bürgerarbeit für viele Arbeitsuchende nur eine prekäre und gering bezahlte Beschäftigung sein. Der DGB begrüßt aber, dass die Beschäftigung im Gegensatz zu den Ein-Euro-Jobs – mit Ausnahme der Arbeitslosenversicherung – sozialversicherungspflichtig ist und die Bezahlung nach tariflichen Regeln erfolgen soll. Allerdings befürchtet der DGB, dass diese Bezahlung in vielen Fällen nicht die Existenz sichert und die Betroffenen weiterhin ergänzende Hartz-IV-Leistungen beziehen müssen. Zudem kritisiert der DGB, dass die Bürgerarbeit nicht auf freiwilliger Teilnahme beruht, was in aller Regel Erfolg versprechender ist, sondern im Fall der Ablehnung scharf sanktioniert werden soll.

http://www.dgb.de/presse/++co++2229c456-8b55-11df-6571-00188b4dc422/@@index.html?search_text=b%C3%BCrgerarbeit&x=0&y=0


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Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)

Die BDA sieht im Modellprojekt Bürgerarbeit zwar einige richtige Ansätze einer konsequenten Vermittlung in den ersten Arbeitsmarkt enthalten, allerdings leidet aus Sicht der BDA auch die Bürgerarbeit mit der Ausgestaltung als sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis unter der Gefahr, reguläre Arbeitsplätze zu verdrängen.

http://www.bda-online.de/www/arbeitgeber.nsf/id/DE_Oeffentlich_gefoerderte_Beschaeftigung?open&Highlight=B%FCrgerarbeit

Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV)

Historie

Mit der Abschaffung der Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante und des Beschäftigungszuschusses durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist als Folgeinstrument die Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) nach § 16e SGB II geschaffen worden. Die Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante wurden bereits weiter oben erläutert. Das Vorgängerinstrument der FAV, der Beschäftigungszuschuss, wurde im Rahmen der "JobPerspektive" zum 01. Oktober 2011 in das SGB II als § 16e eingeführt. Damit reagierte die Bundesregierung auf die Kritik, dass für die arbeitsmarktfernsten Arbeitslosengeld II-Empfänger eigene Instrumente fehlen, die die Möglichkeit einer unbefristeten Beschäftigungsförderung bieten. In der Arbeitsgruppe Arbeitsmarktpolitik, die entsprechend der Koalitionsvereinbarung von SPD und CDU/CSU beim Bundesarbeitsministerium eingerichtet wurde, hatten sich die Unterhändler auf ein Konzept für "Perspektiven für Langzeitarbeitslose mit besonderen Vermittlungshemmnissen" geeinigt. Das Konzept orientierte sich an einem Papier des späteren Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesminister für Arbeit und Soziales Klaus Brandner. Klaus Brandner und der damalige Arbeitsminister aus NRW Karl-Josef Laumann haben als Unterhändler das Konzept ausgearbeitet, mit dem Hilfebedürftigen mit besonderen Vermittlungshemmnissen dauerhafte Perspektiven aufgezeigt werden sollen. Im Bericht der Arbeitsgruppe Arbeitsmarktpolitik heißt es:
    "Unverändertes Ziel ist es, auch diesen Langzeitarbeitslosen dauerhafte Perspektiven aufzuzeigen und sie langfristig in reguläre Beschäftigung zu integrieren. Eine zügige Integration in den ersten Arbeitsmarkt ist jedoch – auch mit den traditionellen arbeitsmarktpolitischen Instrumenten – selbst bei deutlich verbesserter Konjunktur in aller Regel nicht möglich. Es geht darum, dass diese erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ihre individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten für eine Teilhabe am Erwerbsleben erhalten und zur möglichst weitgehenden Sicherung ihres Lebensunterhaltes einsetzen."
Die Überlegungen der Koalitionsarbeitsgruppe waren die Grundlage für das Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen von Menschen mit Vermittlungshemmnissen, mit dem das SGB II geändert wurde. Die Förderung des Beschäftigungszuschusses als neue Arbeitgeberleistung richtete sich an arbeitsmarktferne Menschen mit besonderen Vermittlungshemmnissen, bei denen nicht zu erwarten ist, dass sie innerhalb der nächsten 24 Monate eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufnehmen werden und bei denen auch eine vorherige sechsmonatige Aktivierung nicht zum Eingliederungserfolg geführt hat. Ziel des Beschäftigungszuschuss war nicht vorrangig die Integration in ungeförderte Beschäftigung, sondern Langzeitarbeitslosen sollten Perspektiven zur gesellschaftlichen Teilhabe eröffnet werden und sie sollten gemäß ihrer Beschäftigungsfähigkeit in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden. Gefördert wurden sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse durch Lohnkostenzuschüsse von bis zu 75 Prozent an Arbeitgeber. Die Förderdauer sollte in der Regel 24 Monate betragen. Das Novum des Beschäftigungszuschusses war die längerfristige bzw. dauerhaft angelegte Förderung. Nach der 24-monatigen Förderung wurden die Integrationschancen in reguläre Beschäftigung erneut geprüft und danach sollte die Förderung grundsätzlich unbefristet erbracht werden, soweit keine Erwerbsintegration möglich schien. Ausgangspunkt der Überlegung war, dass es eine Gruppe von Arbeitslosen gibt, deren Vermittlungshemmnisse so vielfältig sind, dass sie auch bei guter Konjunktur kaum Chancen auf dem regulären Arbeitsmarkt haben. Die Größe dieser Gruppe wurde mit einer Spannweite von 100.000 bis 600.000 Personen beziffert.

Eintritte und Bestand in Förderung mit dem BeschäftigungszuschussEintritte und Bestand in Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Eintritte in Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss erreichten im Januar 2009 ihren Höhepunkt und sind seitdem rückläufig. Im Januar 2010 erreichte der Bestand seinen Scheitelpunkt mit knapp über 42.000 geförderten Arbeitsverhältnissen. Seitdem sind die Zahlen rückläufig und zuletzt wurden nur noch ca. 10.000 Personen mit einem Beschäftigungszuschuss gefördert. Angelegt war das Programm „Jobperspektive“ mit dem Beschäftigungszuschuss als dauerhafte Förderung von ca. 100.000 Personen.

Das Ende des Beschäftigungszuschusses kam nicht überraschend. Die Förderung mit dem Beschäftigungszuschuss war mit erheblichen Kosten verbunden. Für viele Grundsicherungsstellen war die Entfristung der Förderung riskant. Der Haushalt der Jobcenter wird jährlich vom Bundestag neu beschlossen. Mit einer Förderung durch den Beschäftigungszuschuss, insbesondere im Fall einer Entfristung, gehen die SGB II-Träger aber eine langfristige Bindung ihrer Mittel ein, die zu Konflikten bei der Umsetzung führte. Im Jahr 2010 wurde für die Förderung durch den Beschäftigungszuschuss nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit mehr als 22 % des Eingliederungstitels im Rechtskreis des SGB II verausgabt. Der Beschäftigungszuschuss hat zuletzt kaum noch praktische Relevanz gehabt, da im Zuge der Kürzungen der Eingliederungsmittel kaum mehr finanzielle Spielräume für die langfristige Förderung vorhanden waren. Mit der Instrumentenreform ist der Beschäftigungszuschuss mit der Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante zum neuen Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen zusammengefasst worden.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Das Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen richtet sich an erwerbsfähige Leistungsberechtigte, deren Chancen auf eine Eingliederung als sehr gering eingeschätzt werden. Es ist genauso wie Arbeitsgelegenheiten nachrangig gegenüber Instrumenten, die auf eine unmittelbare Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt zielen. Um ein gefördertes Arbeitsverhältnis nach § 16e SGB II aufnehmen zu können, müssen die erwerbsfähigen Leistungsberechtigen langzeitarbeitslos sein und durch mindestens zwei weitere, in ihrer Person liegenden, Vermittlungshemmnisse (z.B. Alter, mangelnde Qualifikation) besonders stark beeinträchtigt sein. Der Entscheidung über eine Förderung muss eine mindestens sechsmonatige verstärkte vermittlerische Unterstützung vorausgehen. Im Anschluss daran wird eine Prognose erstellt, ob eine Vermittlung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt für die Dauer der Zuweisung möglich ist oder nicht. Erst wenn diese Prognose negativ ausfällt, kann ein gefördertes Arbeitsverhältnis begonnen werden.

Mit der Förderung von Arbeitsverhältnissen werden, wie schon durch den Beschäftigungszuschuss, sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse durch Zuschüsse an die Arbeitgeber gefördert. Um zu verhindern, dass erwerbsfähige Leistungsberechtigte dauerhaft in geförderten Beschäftigungsverhältnissen eingesetzt werden, können die Teilnehmer innerhalb eines Fünf-Jahres-Zeitraums maximal zwei Jahre in geförderten Arbeitsverhältnissen tätig sein. Der Förderzuschuss beträgt bis zu 75 Prozent zum Arbeitsentgelt je nach Leistungsfähigkeit des Arbeitslosen. Die Leistungsfähigkeit wird vor der Zuweisung eingeschätzt. Für die Höhe der Vergütung wird keine tarifliche bzw. ortsübliche Entlohnung vorausgesetzt, sondern es gelten die allgemeinen arbeitsrechtlichen Regelungen sowie die anwendbaren Tarifverträge. Arbeitgeber können aus allen Branchen kommen und es ist unerheblich, ob sie öffentlich- oder privatrechtlich organisiert, erwerbswirtschaftlich oder gemeinnützig ausgerichtet sind. Im Gegensatz zu Arbeitsgelegenheiten und zum Teil auch beim Beschäftigungszuschuss müssen die geförderten Tätigkeiten nicht die Kriterien Zusätzlichkeit, öffentliches Interesse und Wettbewerbsneutralität erfüllen. Zur Finanzierung der geförderten Arbeitsverhältnisse erhalten die Jobcenter ein gemeinsames Budget für die Förderung zusätzlicher Arbeitsverhältnisse nach § 16e SGB II und die Freie Förderung nach § 16f SGB II von bis zu 20 Prozent der örtlichen Eingliederungsmittel.

Wirkung

Da das neue Instrument Förderung von Arbeitsverhältnissen erst zum 01. April 2012 eingeführt wurde, liegen noch keine Erkenntnisse zur Wirkung des Instruments vor. Die Einführung der Leistungen zur Beschäftigungsförderung nach § 16e Abs. 10 SGB II (Beschäftigungszuschuss) ist jedoch im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit von einem Forschungskonsortium begleitend evaluiert worden, das Mitte 2011 einen Abschlussbericht vorgelegt hat. Die Leistungen zur Beschäftigungsförderung wurden nicht nur hinsichtlich der Integrationseffekte in reguläre Beschäftigung durch die vorgeschaltete Aktivierungsphase und die eigentliche Förderphase untersucht, sondern erstmals wurde auch die Wirkung auf die gesellschaftliche Teilhabe analysiert.

Die vorgeschaltete sechsmonatige Aktivierungsphase führte nur bei ostdeutschen Frauen zu mehr Übertritten in ungeförderte Beschäftigung. Insgesamt waren die verstärkten Aktivierungsbemühungen nur selten erfolgreich. Es konnten aber mehr Integrationen in geförderte Beschäftigungsverhältnisse erreicht werden. Während der Förderung wurden erhebliche und langanhaltende "lock-in-Effekte“ festgestellt. Im Vergleich mit ungeförderten Personen nehmen Personen, die mit dem Beschäftigungszuschuss gefördert werden, in geringerem Ausmaß eine ungeförderte Beschäftigung auf. Den Geförderten gelingt es aber, mit dem erzielten Einkommen den Leistungsbezug zu beenden. Die Evaluation kommt zu dem Schluss, dass mit dem Beschäftigungszuschuss nicht die arbeitsmarktfernsten unter den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten gefördert wurden.

Das primäre Ziel des Beschäftigungszuschusses war nicht die Integration in ungeförderte Beschäftigung, sondern es sollten Perspektiven zur gesellschaftlichen Teilhabe eröffnet werden, die auch Gegenstand der Evaluation waren. In einem qualitativ-explorativen Studienteil wird gezeigt, dass die Förderung die Teilhabechancen der Teilnehmer erhöht. Zentral für die Erhöhung des Teilhabeempfindens war zunächst die Schaffung sozialer Kontakte im Arbeitszusammenhang und die Stabilisierung der Arbeitserfahrungen durch eine längere Laufzeit der Beschäftigung. Die Geförderten konnten mit ihrem selbstverdienten Geld unabhängig ihren Lebensunterhalt bestreiten, was für sie das Gefühl steigert, ein vollwertiges Mitglied der Gesellschaft zu sein. Eine repräsentative Befragung von Geförderten und Vergleichspersonen zeigt auch die positive Wirkung der Förderung auf das Gefühl der Zugehörigkeit zur Gesellschaft, also die soziale Teilhabe. Die positiven Teilhabeeffekte der Förderung wurden mit erheblichen Kosten erkauft, die ausschließlich vom Bund getragen werden, während die anderen öffentlichen Körperschaften z. T. deutliche Einsparungen und Erträge erzielen. Die Autoren der Studie schreiben dazu: „Es ist letztlich eine normative Frage, die nur die Gesellschaft beantworten kann, ob diese Kosten gerechtfertigt sind, um besonders arbeitsmarktfernen Personen Teilhabe am Erwerbsleben zu ermöglichen.“

Pro und Contra

Aus Sicht der Arbeitsministerien Ursula von der Leyen war die Abschaffung des Beschäftigungszuschusses richtig, da es sich um eine künstliche Beschäftigung handelt, in der zu oft die falschen Personen gelandet sind und deshalb ihre Chancen verpasst hätten.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) hat den früheren Beschäftigungszuschuss („Jobperspektive“) ausdrücklich begrüßt, da es ein innovatives Instrument mit Blick auf sehr schwer vermittelbare Arbeitslose darstellte. Mit dem neuen Instrument der Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) fehlt aus Sicht des DGB eine längerfristige Perspektive, da völlig unklar ist, was nach Ausschöpfung der maximal möglichen Beschäftigungszeit von zwei Jahren innerhalb eines Fünfjahreszeitraums geschieht. Die Kurzatmigkeit der Maßnahmen wird die Integrationschancen nur unwesentlich verbessern.

Die Bundesvereinigung der Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) will öffentlich geförderte Beschäftigung nicht als sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse, wie es bei dem Beschäftigungszuschuss und der Förderung von Arbeitsverhältnissen der Fall ist, gestalten. Für die Fortführung langfristig angelegter öffentlich geförderter Beschäftigung in sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen (Förderung von Arbeitsverhältnissen) besteht aus Sicht der BDA kein Erfordernis. Vielmehr wird damit nur die Illusion genährt, es gäbe eine beschäftigungspolitische Alternative zu einem regulären Arbeitsplatz am ersten Arbeitsmarkt in Form einer (langfristig) subventionierten, öffentlichen Beschäftigung. Durch die Ausgestaltung als sozialversicherungspflichtige Beschäftigung kann künstlich geschaffene Beschäftigung zudem für gering qualifizierte Arbeitslose attraktiver sein als eine – entsprechend der niedrigen Produktivität – niedriger entlohnte, einfache Tätigkeit am ersten Arbeitsmarkt.

Für den Deutscher Paritätischen Wohlfahrtsverband darf die Förderung von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen für arbeitsmarktfernste Personen nicht auf eine kleine Restgröße beschränkt werden, wie es zwangsläufig die Folge der Deckelung der Fördermittel auf maximal 5% der Eingliederungsmittel bei der Förderung von Arbeitsverhältnissen sein wird. Der Paritätische kritisiert, dass die Förderung anders als beim Beschäftigungszuschuss nicht mehr an eine tarifliche bzw. ortsübliche Entlohnung gebunden ist. Die zeitliche Befristung ist kontraproduktiv. Es ist notwendig, für arbeitsmarktfernste Personen längerfristige Förderungen bereitzuhalten.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) kritisiert, dass die Ausrichtung aller arbeitsmarktpolitischen Instrumente auf die Vermittlung in den regulären Arbeitsmarkt für einen Teil der Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht unmittelbar gelten kann. Für die Gruppe der arbeitsmarktfernen Langzeitarbeitslosen muss vielmehr eine schrittweise, längerfristige, soziale und arbeitsmarktliche Integrationsstrategie verfolgt werden. Für arbeitsmarktferne Personengruppen müssen auch zukünftig längerfristige Beschäftigungsangebote, wie sie bislang auf Grundlage des Beschäftigungszuschusses gem. § 16 e SGB II ("Jobperspektive“) möglich waren, erhalten bleiben.

Links und PDF-Dokumente

IAB-Infoplattform mit ausführlichen Literaturlisten
"Ein-Euro-Jobs“ – Die Arbeitsgelegenheiten des SGB II
http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=37&title=Ein-Euro-Jobs__Die_Arbeitsgelegenheiten_des_SGB_II&show=Lit

Bürgerarbeit - bezahltes Ehrenamt oder workfare?
http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=36&title=B%FCrgerarbeit_-_bezahltes_Ehrenamt_oder_workfare?&show=Lit&sortLit=2


Zum Weiterlesen

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Trube, Achim (1997): Zur Theorie und Empirie des Zweiten Arbeitsmarktes. Exemplarische Erörterungen und praktische Versuche zur sozioökonomischen Bewertung lokaler Beschäftigungsförderung. Münster.

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Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) und Beschäftigungszuschuss (BEZ)
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Koch, Susanne; Kupka, Peter (2012): Öffentlich geförderte Beschäftigung : Integration und Teilhabe für Langzeitarbeitslose. WISO Diskurs. Bonn.
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IAB-Chronik der Arbeitsmarktpolitik: JobPerspektive: SPD und Union einigen sich auf ein Programm für schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose.
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