Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

19.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Einleitung

Mit der arbeitsmarktpolitischen Förderung sollen je nach Instrument unterschiedliche Ziele erreicht werden. Dafür stehen eine Reihe von Instrumenten zur Verfügung. Mit dem "Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ 2009 und dem "Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt" 2012 haben einige Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik grundlegende Änderungen erfahren. Das Modul Förderung bezieht sich auf den Instrumentenkatalog, wie er seit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt vorliegt. Das Gesetz ist am 23. September 2011 beschlossen worden. Die ersten Änderungen traten bereits zum 1. Januar 2012 in Kraft. Vollständig wirksam wurde es jedoch erst zum 01. April 2012.

Ein häufiges Vermittlungshindernis bei arbeitslosen alleinerziehenden Frauen sind die unzureichenden Betreuungsmöglichkeiten für ihre Kinder.Ein häufiges Vermittlungshindernis bei arbeitslosen alleinerziehenden Frauen sind die unzureichenden Betreuungsmöglichkeiten für ihre Kinder. (© AP)

Zentraler Baustein der Instrumentenreform 2009 war die Zusammenfassung diverser, zuvor einzeln geregelter Instrumente in einem neuen Instrument "Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung" (§ 46 SGB III, nach der Instrumentenreform 2012 § 45 SGB III). Dieser soll, so die Gesetzesbegründung, "die positiven Elemente" der Instrumente Beauftragung Dritter mit der Vermittlung nach § 37 SGB III, Personal-Service-Agenturen nach § 37c SGB III, Trainingsmaßnahmen nach §§ 48ff. SGB III, Maßnahmen nach § 421i SGB III sowie Aktivierungshilfen nach § 241 Abs. 3a SGB III übernehmen.

Mit der Instrumentenreform 2012 wurde das Ziel verfolgt, die Integration in Erwerbstätigkeit zu beschleunigen, wozu alle arbeitsmarktpolitischen Instrumente konsequent auf die Integration in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung auf dem regulären Arbeitsmarkt ausgerichtet werden sollten. Die öffentlich geförderte Beschäftigung wurde neu geordnet. Um eine schnellere Vermittlung von Arbeitslosen zu ermöglichen, wurden dezentrale Entscheidungskompetenzen in den Agenturen für Arbeit (BA) und den Jobcentern gestärkt. Außerdem wurden die während der Wirtschaftskrise eingeführten Sonderregelungen zum Kurzarbeitergeld wieder abgeschafft. Weiterhin gab es im Bereich der Gründungsförderungen Kürzungen und die Bundesregierung hat das Instrument des Gründungszuschusses von einer Pflicht- in eine Ermessensleistung umgewandelt sowie die maximale Förderdauer reduziert.

Kritiker werfen der Bundesregierung vor, mit der Instrumentenreform die "Schattenseiten" des Arbeitsmarktes, nämlich die schwer Vermittelbaren, wie Ältere und Alleinerziehende, zu vernachlässigen. Die Instrumentenreform wäre zudem eine Kürzungspolitik, da vor allem das erfolgreiche Instrument der Gründungsförderung den Sparzwängen zum Opfer falle. Aus Sicht der Regierungsparteien und der Arbeitsministerin Ursula von der Leyen ist es das richtige Gesetz zur richtigen Zeit, mit dem man von dem Szenario der Massenarbeitslosigkeit auf die gezielte und passgenaue Qualifizierung umstelle.

Im Folgenden werden die zentralen Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik beschrieben. Die Darstellung der Instrumente orientiert sich dabei an ihrer Zielsetzung. Es werden
  • Beschäftigung schaffende Maßnahmen,
  • Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung und Weiterbildung und
  • Maßnahmen zur Förderung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
unterschieden und in einzelnen Texten vorgestellt.

Die Darstellung der Instrumente erfolgt dabei in der Regel in einer einheitlichen Form. Zunächst wird die Geschichte des jeweiligen Instruments in Kurzform behandelt. Da gerade bei den älteren Arbeitsförderungsinstrumenten die Zahl der Änderungen extrem hoch ist, kann dies nur ausschnittsweise wiedergegeben werden. Dann werden wichtige Daten und Fakten zu Teilnehmerentwicklungen und zu Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen des jeweiligen Instruments präsentiert.

Für die Beurteilung eines Instruments ist es wichtig zu wissen, wie "erfolgreich" es ist, also welche Wirkungen es erzielt. Dies wird in der Regel durch so genannte Wirkungsanalysen ermittelt. Die Ergebnisse der Wirkungsanalysen waren immer wieder Grundlage von Reformen der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. Für die Instrumentenreform 2012 haben das Forschungsinstitut der Bundesagentur für Arbeit (BA), das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), einen Sachstandsbericht zur Wirkung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vorgelegt. Der Bericht war bereits im Koalitionsvertrag vorgesehen und sollte die zentralen Ergebnisse der Evaluationsforschung zu arbeitsmarktpolitischen Instrumenten aus den letzten Jahren zusammenfassen. Wirkungsanalysen schätzen das Ergebnis der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Vergleich zu den gesetzten Zielen und im Vergleich zum Ergebnis, das ohne die Einwirkung der Maßnahmen zustande gekommen wäre. Die Evaluationsforschung unterscheidet grundsätzlich zwischen Wirkungsanalysen auf makroökonomischer Ebene und mikroökonomischen Evaluationsstudien auf Individualdatenbasis.

Die am häufigsten angewendeten Wirkungsanalysen sind Mikrostudien. Diese untersuchen, ob Arbeitslose, die arbeitsmarktpolitische Maßnahmen durchlaufen, schneller und besser wieder in Arbeit kommen als solche, die nicht an diesen Programmen teilgenommen haben (Kontrollgruppe). Dabei müssen für die Kontrollgruppe Personen ausgewählt werden, deren Erwerbsverlauf und deren persönliche und berufliche Merkmale so weit wie möglich identisch mit denen der Maßnahmenteilnehmer sind.

Makrostudien dagegen sind seltener. Sie untersuchen die Auswirkungen von Arbeitsmarktpolitik auf aggregierte Größen, also auf regionale oder nationale Leistungsindikatoren wie Löhne, Arbeitslosigkeit, offene Stellen oder Beschäftigung. Sie basieren in der Regel auf Querschnittsdaten, das heißt zu einem Zeitpunkt für alle Regionen oder Länder erhobenen Daten.

Wirkungsanalysen messen in erster Linie die Effektivität. Eine Maßnahme ist dann effektiv, wenn ihre Wirkung, abzüglich der negativen, nicht intendierten Wirkungen größer ist, als das Ergebnis ohne Maßnahme. Werden dem Nutzen einer positiven Wirkung, beispielsweise einer erfolgreichen Verkürzung der Dauer der Arbeitslosigkeit (eingesparte Arbeitslosengelder, höheres Einkommen, höhere Steuern) die Kosten der Maßnahme (die Höhe der Lohnsubvention mal ihrer Dauer plus administrative Kosten) gegenübergestellt, erhält man ein Maß für die Effizienz. Eine Maßnahme ist dann effizient, wenn ihre Nutzen-Kosten-Relation größer ist, als alle anderen denkbaren Alternativen. Eine effektive Maßnahme ist also noch nicht per se effizient.

Der zunehmende Stellenwert von Monitoring und Evaluation spiegelt sich seit Einführung des SGB III auch in der Arbeitsmarktpolitik wieder. In § 280 SGB III ist die Verpflichtung der BA gesetzlich verankert, Wirksamkeitsanalysen zur aktiven Arbeitsmarktpolitik vorzunehmen sowie die Verpflichtung der Arbeitsagenturen, im Rahmen von Eingliederungsbilanzen Rechenschaft über den Erfolg ihrer Aktivitäten nachzuweisen. Allerdings verengt die Frage nach dem Erfolg arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen oftmals den Blick auf den Verbleib der Teilnehmer. Erfolgsindikatoren werden somit auf eindimensionale Leistungsindikatoren reduziert, wie z.B. die "Eingliederungsquote". Nachfrageorientierte Kontextbedingungen, wie etwa die regionale Arbeitsmarktsituation oder sozioökonomische Determinanten der Beschäftigungsentwicklung werden dabei ausgeblendet. Neuere Forschungen beschäftigen sich hingegen mit der Frage nach sozialer Teilhabe, die insbesondere bei Beschäftigung schaffenden Instrumenten für besonders arbeitsmarktferne Personen von Bedeutung ist.

Als bislang größtes Evaluationsprojekt in der Arbeitsmarktpolitik wurde im Auftrag der Bundesregierung die Umsetzung der ersten drei Hartz-Gesetze eingehend untersucht. Acht Forschungskonsortien mit insgesamt etwa 20 namhaften Forschungseinrichtungen untersuchten die Wirkungen der arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Instrumente sowie den Umbau und die Akzeptanz der Bundesagentur für Arbeit. Ergebnisse dieser Evaluationen sowie weitere Evaluationen werden in den folgenden Abschnitten vorgestellt.

Nach wie vor sind viele arbeitsmarktpolitische Instrumente in Politik und Wissenschaft umstritten. In einem Pro und Contra werden Argumente für und gegen die jeweiligen Instrumente der Akteure zusammengefasst. Zum Abschluss werden, wie in allen Modulen, Tipps zum Weiterlesen gegeben. Grundsätzlicher Literaturtipp für alle Förderinstrumente sind die folgenden kommentierten Gesetzesfassungen und der Sachstandsbericht der Evaluation der Instrumente:

Für das SGB III z.B.:

Mutschler, Bernd; Schmidt-De Caluwe, Reimund; Coseriu, Pablo (Hrsg.) (2012): Sozialgesetzbuch III – Arbeitsförderung. Großkommentar, Baden-Baden.

SGB III-Gesetzestext online (Arbeitsförderung):
http://www.gesetze-im-internet.de/sgb_3/index.html

Für das SGB II z.B.:

Deutscher Caritasverband (Hrsg.) (2012): SGB II und III - Grundsicherung für Arbeitsuchende und Arbeitsförderung: Überblick, Gesetzestexte mit gekennzeichneten Änderungen, Stellungnahmen Stand: 1. April 2012, Freiburg.

Arbeitslosenprojekt TuWas (Hrsg.) (2012): Leitfaden für Arbeitslose. Der Rechtsratgeber zum SGB III. 28. Auflage. Fachhochschulverlag. Frankfurt am Main.

SGB II-Gesetzestext online (Grundsicherung für Arbeitssuchende):
http://www.gesetze-im-internet.de/sgb_2/index.html

Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) (2011): Sachstandsbericht der Evaluation der Instrumente. Nürnberg, Berlin.
http://doku.iab.de/grauepap/2011/Sachstandsbericht_Evaluation_Arbeitsmarktinstrumente.pdf

Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt.
http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/gesetz-ampi-bgbl.pdf?__blob=publicationFile

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