Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

20.2.2013 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky
Stefan Sell

Private und halbstaatliche Arbeitsvermittlung

International ist seit einigen Jahren zu beobachten, dass private Anbieter mit Teilaufgaben oder der gesamten Arbeitsvermittlung beauftragt werden. Immense Auslagerungen haben in Australien, Großbritannien und den Niederlanden stattgefunden. In Deutschland ist die Debatte um die Beteiligung privater Dienstleister an der Vermittlung von Arbeitslosen noch jung. Mit dem Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein wurde ein Instrument geschaffen, das die Einschaltung eines privaten Arbeitsvermittlers für Arbeitslose dauerhaft ermöglicht.

Vermittlungsgespräch bei privater Arbeitsvermittlung.Vermittlungsgespräch bei privater Arbeitsvermittlung. (© AP)

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hatte bis 1994 ein Monopol für gewerbsmäßige Arbeitsvermittlung in Deutschland ("Vermittlungsmonopol"). Ein Markt für private Arbeitsvermittlung konnte sich dadurch in Deutschland nicht entwickeln. Die ausschließlich öffentliche Intervention in die Suchprozesse auf dem Arbeitsmarkt wurde mit drei Argumenten gerechtfertigt:
  • Erstens könnte sich bei ausschließlich privatwirtschaftlicher Organisation eine Unterversorgung mit Vermittlungsdienstleistungen in Gebieten mit niedriger wirtschaftlicher Leistungskraft und damit geringerem Stellenumschlag ergeben.
  • Zweitens könnten in Phasen der Rezession, also bei geringerem Arbeitskräftebedarf, die Angebote der dann weniger aktiven privaten Agenturen (vor allem für die erwerbslosen Arbeitssuchenden) nicht ausreichen.
  • Drittens wären schwervermittelbare Personen, deren Vermittlungschancen seitens der privaten Agenturen als eher gering eingeschätzt werden und Betriebe, die sich teure Vermittlungsgebühren nicht leisten können, weiterhin auf sich selbst gestellt, was möglicherweise zu noch größeren Problemen beim Arbeitsmarktausgleich führen könnte. Die Wiederbeschäftigungschancen von Arbeitslosen könnten sich bei Fehlen einer öffentlichen Arbeitsvermittlung verringern, weil in vielerlei Hinsicht Marktversagen zu vermuten wäre.
Das "Vermittlungsmonopol" wurde erstmals 1994 nach einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gelockert. Der EuGH entschied, dass das Vermittlungsmonopol der damaligen Bundesanstalt für Arbeit gegen den EWG-Vertrag verstieß, der die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet. Im Zuge der Probleme am Arbeitsmarkt und der Diskussion über die Privatisierung öffentlicher Ausgaben wurde das Monopol schrittweise aufgehoben, sodass sich ein Markt der privaten Arbeitsvermittler entwickeln konnte. Verschiedene Reformgesetze der letzten Jahre – und hier nicht erst die Gesetze zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission – zielten darauf, private Anbieter stärker am BA-Kerngeschäft der Arbeitsvermittlung zu beteiligen. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist das bisher befristete Förderinstrument Vermittlungsgutschein, als Möglichkeit der Beauftragung privater Arbeitsvermittler, in das Regelinstrumentarium der aktiven Arbeitsförderung aufgenommen worden.

Bereits mit dem zum Januar 1998 in Kraft getretenen SGB III wurde den Arbeitsämtern die Möglichkeit eröffnet, mit Einwilligung des Ausbildung- oder Arbeitsuchenden durch eine Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt) vermittlungsunterstützende Dienstleistungen privater Anbieter zu nutzen. Im Jahr 2002 wurde diese Möglichkeit auf die Beauftragung mit der gesamten Vermittlung ausgeweitet.

Im März 2002 wurde der Vermittlungsgutschein mit § 421g SGB III (alt) in das Spektrum der Vermittlungsinstrumente des SGB III eingeführt, der es Arbeitsuchenden ermöglicht, selbst am freien Markt diejenigen Anbieter mit der Arbeitsvermittlung zu beauftragen, die die beste Unterstützung versprechen. Der Vermittlungsgutschein wurde zunächst befristet und ist seit dem 01. April 2012 als neues Regelinstrument der aktiven Arbeitsförderung im neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein (AVGS) aufgegangen.

Darüber hinaus wurden im Zuge der Hartz-Reformen neue Instrumente entwickelt, die wie die Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt) über quasi-marktliche Mechanismen gesteuert werden: Die Personal-Service-Agentur (PSA) nach § 37c SGB III (alt) war ein vermittlungsorientiert arbeitendes Zeitarbeitsunternehmen im Auftrag der Bundesagentur für Arbeit. Mit Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) sollten besondere Zielgruppen von einem privaten Anbieter durch einen innovativen Maßnahmezuschnitt in dauerhafte Beschäftigung integriert werden.

Diese Instrumente eröffnen prinzipiell neue Möglichkeiten öffentlich-privater Kooperation und Koproduktion in der Arbeitsvermittlung. Sie verkörpern damit einen Kern dessen, was die Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission) mit der "Neuorientierung der Arbeitsvermittlung" institutionell verbunden hat: Mehr kreativen Wettbewerb verschiedener Arbeitsmarktdienstleister zu erreichen, um Dynamik, Qualitätsentwicklung und letztlich eine effektive und effiziente Umsetzung der Instrumente zu bewirken.

Rahmenbedingungen

Beginnend Anfang 2003 wurden die Rahmenbedingungen für die Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen grundlegend verändert. In der Zeit vor den Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurden Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik üblicherweise in Gesprächen der Arbeitsämter mit potenziellen Trägern entwickelt. Die Arbeitsämter entschieden vor Ort und in hierarchischer Steuerung, welche Preise sie zahlten und welche Träger sie beauftragten. Während früher das Arbeitsamt einen Bewilligungsbescheid erteilte, schließt die Bundesagentur für Arbeit nun einen Vertrag über eine zu erbringende Dienstleistung mit den beauftragten Dritten ab. Während früher Personal- und Sachkostenzuschüsse bewilligt wurden, werden nun Erfolgshonorare und Aufwandspauschalen gezahlt. Während früher Projekte entwickelt wurden, werden jetzt Produkte eingekauft. Während Träger sich früher mit der Einreichung guter Konzepte, schlüssiger Finanzierungspläne und politischer Unterstützung aus dem Umfeld der Selbstverwaltung relativ sicher sein konnten, die beantragten Maßnahmen bewilligt zu bekommen, müssen Dritte sich heute einem harten Preiswettbewerb in einem schrumpfenden Markt stellen und machen die Erfahrung, dass selbst erfolgreiche Konzepte aus finanziellen Gründen nicht immer durchsetzbar sind.

Die Instrumente und ihre Historie

Mittlerweile kann die Arbeitsmarktpolitik auf eine Reihe von Instrumenten zurückblicken, mit denen versucht wurde, einen Markt für private Arbeitsvermittlung zu etablieren. Im Folgenden werden die Instrumente Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt), Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) und der Vermittlungsgutschein nach § 421g SGB III (alt) vorgestellt.

Die Erfahrungen der Personal-Service-Agenturen (PSA) sowie die Instrumente der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung und der Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen sind 2009 im damals neuen § 46 SGB III als Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung aufgegangen. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist aus dem § 46 SGB III der § 45 SGB III geworden, der neben den genannten Instrumenten, auch den ehemaligen Vermittlungsgutschein als neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein integriert. Alle hier genannten Instrumente zur privaten Arbeitsvermittlung sind im Rahmen der Hartz-Evaluation und darüber hinaus gründlich untersucht worden. In der weiteren Darstellung werden die Instrumente und ihre Wirkung nun zusammenfassend dargestellt.

Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt)

Die Arbeitsagenturen können zu ihrer Unterstützung Dritte mit der Vermittlung oder mit Teilaufgaben der Vermittlung beauftragen. Die Arbeitsuchenden werden individuell an die Auftragnehmer überwiesen und von ihnen beraten und bei der Arbeitssuche unterstützt.

Mit dem Job-AQTIV-Gesetz vom Januar 2002 sollte Arbeitsuchenden, deren berufliche Eingliederung voraussichtlich erschwert ist oder die nach sechs Monaten Arbeitslosigkeit noch nicht vermittelt worden waren, verstärkte vermittlerische Unterstützung gewährt werden. Dazu erhielten die Arbeitsämter die Möglichkeit, Dritte auch mit der gesamten Vermittlung von Arbeitsuchenden zu beauftragen. Der Gesetzgeber wollte mit der Modifizierung des § 37 SGB III (alt) zusätzliche vermittlerische Hilfen durch private Dritte in das Spektrum der arbeitsmarktpolitischen Instrumente einführen und die besondere Verantwortung der damaligen Arbeitsämter für Zielgruppen am Arbeitsmarkt betonen.

Mit der im Dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt geregelten und ab 1. Januar 2004 geltenden Neufassung von § 37 SGB III (alt) kann die Arbeitsagentur Dritte zu ihrer Unterstützung umfassend mit Vermittlungsdienstleistungen beauftragen. Für die Vermittlungstätigkeit der Beauftragten kann eine pauschalierte Vergütung vereinbart werden.

Die erneute, eher formale als inhaltliche Modifizierung des § 37 SGB III (alt) im Zuge des Dritten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt steht im Kontext der Absicht des Gesetzgebers, Grundlagen für eine schnellere und effektivere Arbeitsvermittlung zu schaffen. § 37 SGB III (alt) ist formal ein Instrument der Vermittlungsunterstützung für die BA, auch wenn ein Teil der über dieses Instrument möglichen Tätigkeiten Dritter, nämlich die Beauftragung mit der gesamten Vermittlung, eher eine Dienstleistung für die Arbeitsuchenden als für die BA darstellt. Insofern passt das Instrument systematisch zur gesetzgeberischen Absicht, die Qualität und Schnelligkeit der Arbeitsvermittlung zu erhöhen und den Wettbewerb zwischen den Anbietern von Vermittlungsdienstleistungen zu stärken. Das Instrument der Beauftragung Dritter ist nun im § 45 SGB III geregelt und wird im Modul Förderung in seiner derzeitigen Ausgestaltung vorgestellt.

Wirkung der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung

Beauftragungen Dritter mit der gesamten Vermittlung wurden im Jahr 2004 insgesamt für rund 635.000 Bewerber eingesetzt. Danach sank die Inanspruchnahme schrittweise aber deutlich auf 240.000 im Jahr 2007. Die jahresdurchschnittlichen Bestandszahlen sanken nicht ganz so deutlich, halbierten sich aber von 2004 zu 2007 von etwa 100.000 auf etwa 50.000. Die deutliche Reduktion lässt sich auf die Trennung der Kundenkreise (SGB III bzw. SGB II), auf die Abschaffung der Standardleistung Profiling durch Dritte, die heute als Potentialanalyse von Mitarbeitern der BA vorgenommen wird und auf die Einkaufsentscheidungen der Agenturen angesichts der schlechten Wirkungen in den Vorjahren zurückführen. Regional war der Einsatz sehr unterschiedlich. So nutzten im Jahre 2005 einige Agenturen das Instrument für weniger als 0,05 Prozent des Arbeitslosenbestandes, drei Agenturen setzten es für mehr als 10 Prozent der Arbeitslosen ein.

Instrumente zur Förderung privater Arbeitsvermittlung.Instrumente zur Förderung privater Arbeitsvermittlung. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Nach den Ergebnissen der Wirkungsanalyse haben die nach § 37 SGB III (alt) mit der Gesamtvermittlung beauftragten Dritten keine besseren Ergebnisse als die Arbeitsagenturen erzielen können: Weder die Übergangswahrscheinlichkeit der Teilnehmer noch die Verweildauer bis zum Übergang in reguläre Beschäftigung unterscheiden sich signifikant von der Kontrollgruppe der Nichtteilnehmer. Was die Nachhaltigkeit der erzielten Beschäftigung angeht, schneidet das Programm zudem schlechter ab: Die über einen Dritten in Beschäftigung vermittelten Arbeitslosen verbleiben im Schnitt zwölf Monate, die entsprechende Vergleichsgruppe aber 16 Monate in Beschäftigung.

Im Rechtskreis des SGB II findet sich ein ähnliches Bild. Arbeitslosengeld II-Empfänger, für die Anfang 2005 ein Dritter mit der gesamten Vermittlung beauftragt wurde, haben kaum davon profitiert. Nur für bestimmte Teilgruppen führt die Beauftragung Dritter zu gering höheren Eingliederungschancen. Auch wenn die Effekte nicht besonders hoch sind, profitieren zum Teil eher schwer vermittelbare Personengruppen von der Zuweisung an Dritte.

Nur wenn die Beauftragung Dritter mit der Gesamtvermittlung nicht als Alternative, sondern als Ergänzung zu den Vermittlungstätigkeiten der Agenturen eingesetzt wird, etwa bei Kapazitätsengpässen in den Agenturen, kann die Vermittlungstätigkeit der Privaten unter den Bedingungen der bisherigen Form des Kontraktmanagements positiver gedeutet werden. Sie vermitteln über Beauftragungen Dritter nicht besser, aber auch insgesamt nicht schlechter. In vielen Agenturen war die Entlastung durch private Dritte auch ein Hauptmotiv für den Einsatz des Instruments. Dies setzt allerdings voraus, dass die Teilnehmer nicht gleichzeitig weiterhin durch die Agenturen betreut werden. Durch die Beauftragung Dritter konnte auch die öffentliche Arbeitsvermittlung ihre Qualität verbessern, da sie im Quasi-Wettbewerb mit privaten Vermittlungsdienstleistern steht.

Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt)

Nach § 421i SGB III (alt) können Träger mit der Durchführung von Maßnahmen beauftragt werden, die der Integration von Arbeitslosen, Auszubildenden oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Arbeitnehmern mit besonderem individuellen Unterstützungsbedarf dienen. In den Inhalten und Methoden zur Umsetzung dieser Eingliederungsmaßnahmen sind die Anbieter dabei frei. Das innovativste Konzept soll sich im Wettbewerb der Ideen durchsetzen.

Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) wurden mit dem ersten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zum 1. Januar 2003 in das Spektrum der arbeitsmarktpolitischen Instrumente eingeführt. Sie waren zunächst bis Ende 2005 befristet, wurden dann nochmals bis 2007 befristet, bevor sie ab 2008 nicht mehr verlängert wurden. Eingliederungsmaßnahmen für Arbeitslose mit besonders schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen sind nun Teil der Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung nach § 45 SGB III (siehe Text Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Wiedereingliederung und Weiterbildung).

Das Honorar für den nach wettbewerblicher Entscheidung beauftragten Träger richtet sich nach Aufwand und Erfolg. Neu eingeführt wurde dabei eine Maluskomponente in der Vergütungsstruktur: Für jede erfolgreiche Vermittlung wird ein Erfolgshonorar gezahlt. Wird die vertraglich vereinbarte Eingliederungsquote nicht erreicht, wird für jede an der Erreichung des Vertragsziels fehlende Vermittlung vom Träger ein fester Betrag, der Malus, zurückverlangt. Die Maluskomponente wurde vom Gesetzgeber vorgeschlagen und entsprechend von der BA in das Verfahren eingeführt, um den Leistungsdruck auf die Träger zu erhöhen und das Instrument aus Sicht der BA möglichst effizient zu gestalten.

Wirkung der Eingliederungsmaßnahmen



Das Instrument war in den Jahren bis 2006 eher ein Nischeninstrument mit Zugangszahlen zwischen 15.000 und 40.000 Personen. Die jahresdurchschnittlichen Bestände betrugen in den Jahren 2004-2006 zwischen 10.000 und 13.000. Erst 2007 stiegen die Zahlen deutlich an, bedingt durch einen BA-Großversuch in sechs Arbeitsagenturbezirken.

Eingliederungsmaßnahmen schneiden in der Wirkungsanalyse relativ schwach ab. Die Differenz der Integrationsquoten in den allgemeinen Arbeitsmarkt zwischen Teilnehmern und Kontrollgruppe ist bei Frauen negativ (–7,8%), insbesondere bei jungen Frauen unter 25 Jahren (–21%). Bei jungen Männern wirkt das Instrument dagegen leicht positiv. Direkt aus den Maßnahmen werden zwar weniger Teilnehmer als in der Kontrollgruppe in Beschäftigung vermittelt, aber die Beschäftigung im allgemeinen Arbeitsmarkt ist sowohl bei Männern wie bei Frauen deutlich stabiler als die der Kontrollgruppe. Männer bleiben acht Monate länger als die Kontrollgruppe in Beschäftigung, Frauen 11 Monate länger. Im Westen hält die Beschäftigung 13 Monate, im Osten fünf Monate länger als in der Kontrollgruppe.

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