Arbeitsmarktpolitik Dossierbild
1 | 2 | 3 | 4 Pfeil rechts

Förderung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit


19.2.2013
Einige arbeitsmarktpolitische Instrumente zielen darauf, arbeitslose Menschen direkt in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Zum einen geschieht dies durch Lohnsubventionen, die an Arbeitgeber, aber auch an Arbeitnehmer geleistet werden. Zum anderen fördern Arbeitsagenturen und Jobcenter auch Existenzgründungen, wenn durch sie die Arbeitslosigkeit beendet werden kann oder Arbeitslosengeld II-Beziehende ihre Hilfebedürftigkeit verringern können.

Lohnkostenzuschüsse sollen Arbeitgeber dazu bewegen, Personen einzustellen, die sie ohne Aussicht auf Förderung nicht eingestellt hätten.Lohnkostenzuschüsse sollen Arbeitgeber dazu bewegen, Personen einzustellen, die sie ohne Aussicht auf Förderung nicht eingestellt hätten. (© AP)

Lohnkostenzuschüsse



Einleitung und Historie

Lohnkostenzuschüsse oder Lohnsubventionen, die an Arbeitgeber geleistet werden, sind lange bewährte arbeitsmarktpolitische Instrumente. Varianten gab es bereits im Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927. Lohnkostenzuschüsse sollen Arbeitgeber dazu bewegen, Personen einzustellen, die sie ohne Aussicht auf Förderung nicht eingestellt hätten, weil sie aufgrund von Vermittlungshemmnissen zunächst eine Minderleistung der Personen erwarten. Ziel des Instruments ist die Überwindung von Vermittlungshemmnissen, die in befürchteter oder tatsächlicher Minderleistung des Arbeitnehmers gesehen werden. Die einzelnen Regelungen zu Lohnkostenzuschüssen wurden vielmals überarbeitet. Seit dem Übergang vom Arbeitsförderungsgesetz (AFG) zum Sozialgesetzbuch III (SGB III) im Jahr 1998 firmieren die Lohnkostenzuschüsse unter dem Namen Eingliederungszuschüsse. Zusammengefasst wurden damals die AFG-Instrumente Einarbeitungszuschuss, Eingliederungsbeihilfe, Eingliederungshilfe, Lohnkostenzuschüsse für Ältere und das Sonderprogramm "Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose". Ab 1998 existierte der Eingliederungszuschuss im SGB III zunächst in folgenden Varianten:
  • bei Einarbeitung (mit Variante für Berufsrückkehrer),
  • bei erschwerter Vermittlung und
  • für ältere Personen.
Im Oktober 2000 wurden vorher im Schwerbehindertengesetz geregelte Fördermöglichkeiten in das SGB III integriert. Seitdem ist der Eingliederungszuschuss für besonders betroffene Schwerbehinderte im SGB III gesetzlich verankert. Durch das 3. Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz III) wurde mit Wirkung ab 1. Januar 2004 der Eingliederungszuschuss neu zugeschnitten und mit veränderten Förderkonditionen versehen. Die drei genannten Fördervarianten wurden durch einen Eingliederungszuschuss für Arbeitnehmer mit Vermittlungshemmnissen ersetzt, der jedoch erweiterte Förderkonditionen für die Zielgruppen Schwerbehinderte und sonstige behinderte Menschen sowie ältere Arbeitnehmer über 50 Jahren vorsieht.

Daneben wurden Eingliederungszuschüsse für verschiedene Personengruppen erprobt, die jeweils nach kurzer Dauer oder schlussendlich im Zuge der Instrumentenreform zum 1. April 2012 zusammengefasst wurden und teilweise weggefallen sind.

Der Eingliederungszuschuss bei Neugründungen, der für junge Unternehmen bei der Einstellung von Personen mit Vermittlungshemmnissen geleistet werden konnte (ehemals § 226 SGB III), entfiel bereits zum 31.12.2008. Zum 01.04.2012 sind zwei weitere vergleichsweise junge Förderinstrumente im Bereich der Lohnkostenzuschüsse weggefallen: Der im Oktober 2007 in das arbeitsmarktpolitische Instrumentarium aufgenommene Eingliederungszuschuss für jüngere Arbeitnehmer (ehemals § 421p SGB III) und der Eingliederungsgutschein für ältere Arbeitnehmer (ehemals § 223 SGB III). Bis zum 1. April 2012 konnten Arbeitnehmer, die das 50. Lebensjahr vollendet haben, einen Eingliederungsgutschein über die Gewährung eines Eingliederungszuschusses erhalten, wenn sie über einen Anspruch auf Arbeitslosengeld von mehr als zwölf Monaten verfügten. Langzeitarbeitslose hatten einen Rechtsanspruch auf die Ausstellung eines Eingliederungsgutscheins.

Seit dem 1. April 2012 wird im SGB III nunmehr lediglich zwischen zwei Eingliederungszuschüssen unterschieden: Dem Eingliederungszuschuss für Arbeitnehmer, deren Vermittlung in Arbeit "wegen in ihrer Person liegenden Gründen“ erschwert ist (§ 88 SGB III) und dem Eingliederungszuschuss für behinderte und schwerbehinderte Menschen (§ 90 SGB III).

Eine Besonderheit des Eingliederungszuschusses ist die Nachbeschäftigungszeit. Sie stellt eine Verpflichtung des Arbeitgebers zur Weiterbeschäftigung des geförderten Arbeitnehmers für die Dauer des Förderzeitraums, längstens für zwölf Monate nach Auslaufen der Förderung dar. Der Arbeitgeber kann zur teilweisen Rückzahlung der erhaltenen Zuschüsse verpflichtet werden, wenn er dem Arbeitnehmer während des Förderzeitraums oder der Nachbeschäftigungszeit kündigt und diese Kündigung vom Arbeitgeber zu vertreten ist, ohne dass "dringende betriebliche Erfordernisse" vorgebracht werden können.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Varianten des Eingliederungszuschusses nach alter und neuer RegelungVarianten des Eingliederungszuschusses nach alter und neuer Regelung Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Eingliederungszuschüsse sind in den §§ 88ff. SGB III geregelt. §§ 88, 89 umfassen die Regelungen für den Eingliederungszuschuss für Arbeitnehmer, die aufgrund von "Gründen, die in ihrer Person liegen“ nur erschwert in den Arbeitsmarkt integriert werden können. Für sie können Arbeitgeber einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt und zu den Beiträgen zur Sozialversicherung erhalten. Die Höhe errechnet sich an der zu erwartenden Minderleistung der Arbeitnehmer und kann bis zu 50 % des Arbeitsentgelts zuzüglich der pauschalierten Beiträge zur Sozialversicherung betragen. Der Eingliederungszuschuss kann für maximal zwölf Monate erbracht werden. In § 90 SGB III sind die Fördervoraussetzungen und –konditionen zur Förderung der Einstellung von behinderten Menschen und schwerbehinderten Menschen festgehalten. Für sie kann der Eingliederungszuschuss länger, nämlich bis zu 24 Monaten, und großzügiger (bis zu 70 % des Arbeitsentgelts zuzüglich dem pauschalierten Anteil der Sozialversicherungsbeiträge) geleistet werden. Für besonders betroffene schwerbehinderte Menschen (z. B. Langzeitarbeitslose oder Teilzeitbeschäftigte) kann der Eingliederungszuschuss für bis zu 60 Monaten, für besonders schwer betroffene schwerbehinderte Menschen über 55 Jahre bis zu 96 Monaten geleistet werden. Der Eingliederungszuschuss für behinderte und schwerbehinderte Menschen sinkt jedoch nach den ersten zwölf Monaten, bei besonders betroffenen schwerbehinderten Menschen nach 24 Monaten, um zehn Prozentpunkte jährlich bis auf 30 % des berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelts. Eine Förderung mit Eingliederungszuschüssen ist in einigen Fällen ausgeschlossen. Gründe für den Ausschluss liegen nach § 92 SGB III vor, wenn
  • zu vermuten ist, dass der Arbeitgeber die Beendigung eines Beschäftigungsverhältnisses veranlasst hat, um einen Eingliederungszuschuss für eine Neubesetzung zu erhalten oder
  • die Einstellung bei einem früheren Arbeitgeber erfolgen soll, bei dem der Arbeitnehmer während der letzten vier Jahre vor Förderungsbeginn mehr als drei Monate versicherungspflichtig beschäftigt war. Dies gilt nicht, wenn es sich um eine befristete Beschäftigung besonders betroffener schwerbehinderter Menschen handelt. Die Fördermittel sind teilweise zurückzuzahlen, wenn das Beschäftigungsverhältnis während des Förderungszeitraums oder der Nachbeschäftigungszeit beendet wird. Die Zuschüsse müssen nicht zurückgezahlt werden, wenn
  • der Arbeitgeber berechtigt war, das Arbeitsverhältnis aus Gründen, die in der Person oder dem Verhalten des Arbeitnehmers liegen, zu kündigen,
  • eine Kündigung aus dringenden betrieblichen Erfordernissen, die einer Weiterbeschäftigung im Betrieb entgegenstehen, berechtigt war,
  • die Beendigung des Arbeitsverhältnisses auf das Bestreben des Arbeitnehmers hin erfolgt, ohne dass der Arbeitgeber den Grund hierfür zu vertreten hat,
  • der Arbeitnehmer das Mindestalter für den Bezug der gesetzlichen Altersrente erreicht hat oder
  • der Eingliederungszuschuss für die Einstellung eines besonders betroffenen schwerbehinderten Menschen geleistet wird.
Wirkungen

Eingliederungszuschüsse SGB II und SGB IIIEingliederungszuschüsse SGB II und SGB III Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Seit Einführung des Förderinstruments 1998 nahm die Zahl der neuen geförderten Einstellungen mit Förderung durch Eingliederungszuschüsse insgesamt deutlich zu. Seit 2006 wurden jährlich mehr als 200.000 Einstellungen gefördert, 2007 bis 2009 lag die Zahl sogar bei über 250.000.

Die Hartz-Evaluation und das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesanstalt für Arbeit kamen in Bezug auf die Eingliederungszuschüsse zu folgenden zentralen Ergebnissen: Eine Förderung mit Eingliederungszuschüssen wirkt sich positiv auf die Beschäftigungsdauer der Geförderten aus. Der Anteil der Geförderten in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung liegt drei Jahre nach Beginn der Förderung 20 bis 40 Prozentpunkte über dem einer Vergleichsgruppe. Die Verbleibsergebnisse zwischen Geförderten und Vergleichsgruppe unterscheiden sich weniger deutlich, wenn als Verbleibsergebnis nicht die ungeförderte Beschäftigung, sondern die Vermeidung von Arbeitslosigkeit herangezogen wird. Dies weist darauf hin, dass der Eingliederungszuschuss einen Beitrag zur Aktivierung von Personen leistet, die sich sonst eventuell aus dem Erwerbsleben zurückgezogen hätten. Es fanden sich Hinweise auf eine höhere Förderwirkung von Eingliederungszuschüssen für Personen mit vergleichsweise langer Arbeitslosigkeitsdauer. Besonders deutlich zeigt sich dies bei den Älteren über 50 Jahren und geförderten Arbeitslosengeld II Berechtigten. Vergleicht man die Stabilität der mit Eingliederungszuschüssen geförderten Erwerbstätigkeiten mit solchen Personen, die aus der Arbeitslosigkeit heraus ein ungefördertes Beschäftigungsverhältnis aufgenommen haben, so zeigte sich kurzfristig eine leicht positive, mittelfristig aber kaum eine zusätzliche Wirkung auf die Arbeitsmarktergebnisse der Geförderten.

Die Wahrscheinlichkeit nach der vorgeschriebenen Nachbeschäftigungsfrist mit einem Eingliederungszuschuss in ungeförderte Erwerbstätigkeit überzugehen, ist deutlich höher als für arbeitslose Personen, die ohne Eingliederungszuschuss eine Erwerbstätigkeit suchen. Studien zwischen geförderten Personen und Vergleichsgruppen zeigen, dass sich der positive Effekt bei Frauen deutlicher zeigt als bei Männern. Auch für Personen, die nach der Nachbeschäftigungsfrist erneut arbeitslos werden, ist ein Übergang in eine ungeförderte Beschäftigung 66,7 % (Männer) bzw. 51,9 % (Frauen) höher als für Arbeitslose, die in der Vergangenheit keine Fördermaßnahme erhalten haben. Häufig erfolgte eine Förderung mit Eingliederungszuschüssen im Anschluss an Fortbildungs- oder Trainingsmaßnahmen. Die geschätzten Förderwirkungen eines Eingliederungszuschusses für Personen, die zuvor eine Fortbildungsmaßnahme absolviert hatten, unterschieden sich wenig von denjenigen für Personen, die aus der Arbeitslosigkeit heraus gefördert wurden. Im Anschluss an eine betriebliche Trainingsmaßnahme scheinen Personen von der anschließenden Förderung mit einem Eingliederungszuschuss mit kurzen Förderdauern kaum zusätzlich zu profitieren. Bei der Förderung mit einem Eingliederungszuschuss längerer Dauer ist dessen zusätzlicher Beitrag zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen positiv, aber vergleichsweise gering.

Generell merken die Autoren der Hartz-Evaluation an, dass die geschätzten Wirkungen des Eingliederungszuschusses auf der Individualebene nicht mit den erwarteten Wirkungen auf der Makroebene gleichgesetzt werden dürfen. Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte können die geschätzten Effekte konterkarieren. Sie ließen sich aber mit der von den Evaluatoren verwendeten Methodik nicht identifizieren. Mitnahmeeffekte liegen vor, wenn Arbeitgeber die geförderte Person auch ohne Förderung eingestellt hätten. Substitutions- und Verdrängungseffekte treten auf, wenn geförderte Erwerbspersonen die Einstellung ungeförderter Personen verdrängen. Schwedische Studien schätzen die Verdrängungseffekte von subventionierter Arbeit auf 65 % bis 70 %. Auch frühere deutsche Studien betonten hohe Mitnahmeeffekte, die auch nach Selbsteinschätzung der Betriebe beträchtlich sind.

Ob eine verlängerte Förderdauer und eine erweiterte Förderhöhe für (schwer-)behinderte Menschen Wirkung zeigt, kann bisher nicht nachgewiesen werden. Jedoch lassen sich auch keine negativen Auswirkungen oder ein verstärktes Auftreten von Mitnahmeeffekten für die Einstellung dieser Personengruppen nachweisen. Im Rahmen einer Arbeitgeberbefragung gaben 2006 40 % bis 60 % von 3.500 Befragten an, dass sie die mit Eingliederungszuschüssen geförderten Personen auch dann eingestellt hätten, wenn sie keine Förderung für sie erhalten hätten. Des Weiteren gaben die Arbeitgeber an, dass sie Lohnkostenzuschüsse vorrangig beantragten, weil sie eine Minderleistung der eingestellten Personen befürchteten, die jedoch in einer Vielzahl der Fälle nicht eintrat.

Die Lohnhöhe der Arbeitnehmer wird durch die Förderung mit Eingliederungszuschüssen nicht beeinflusst. Studien zeigen, dass sich die Löhne von geförderten und ungeförderten Arbeitnehmern nicht unterscheiden.

In der Effizienzanalyse zeigten sich allerdings eindeutig negative Ergebnisse. Dies bedeutet, dass die eingesetzten Kosten nicht aufgefangen werden konnten. Die berechneten fiskalischen Erträge waren stets negativ.

Pro und Contra

Insgesamt herrschte über die Zusammenfassung der Fördervarianten im Rahmen des Gesetzes zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ein breiter Konsens. Sowohl Arbeitgeber als auch Arbeitnehmer sowie Sozialverbände begrüßten diese Entscheidung.

Forscher des IAB und IAQ kamen Ende 2011 zu dem Schluss, dass der Eingliederungszuschuss ein aprobates Mittel zur Förderung der Einstellung von Personen ist, deren Vermittlung in Erwerbstätigkeit sich schwierig gestaltet. Die zunehmende Ausdifferenzierung des Instruments seit 2007 bewerteten sie allerdings als nicht zielführend. Zudem waren die Förderbestimmungen zu unbestimmt, sodass sich die Arbeitsvermittler bei der Einschätzung der Minderleistung der einzustellenden Arbeitslosen auf die Angaben der Betriebe verlassen mussten. Im Zuge der Instrumentenreform sind die Fördervoraussetzungen und -konditionen nicht bestimmter formuliert worden, jedoch ist die zunehmende Ausdifferenzierung beendet worden und dem Vorschlag des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) entsprechend eine Zusammenfassung aller Eingliederungszuschüsse zu lediglich zwei Varianten beschlossen worden.

Es existierten jedoch auch Positionen, die die Fortführung einzelner spezialisierter Varianten des Eingliederungszuschusses befürworteten. Die Fraktion der SPD erklärte 2010, dass insbesondere der Eingliederungszuschuss für Ältere erhalten bleiben soll:

Fraktion der SPD

"Im Übergang zum Aufschwung ist es unerlässlich, bestimmte Arbeitsmarktinstrumente fortzuführen und nicht auslaufen zu lassen. Ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind besonders von der Krise betroffen. Um ihnen den Weg aus der Arbeitslosigkeit zu erleichtern, sollte der bis Ende des Jahres befristete Eingliederungszuschuss für Ältere verlängert werden. Die Praxis zeigt, dass dieses Instrument erfolgreich eingesetzt wird. Die Verbleibsquote liegt aktuell bei 76,6 Prozent. Dessen ungeachtet muss dieses Instrument wie andere auch einer kontinuierlichen wissenschaftlichen Evaluation unterzogen werden."


Die Regierungskoalition, die mit dem Hinweis auf Transparenz und Flexibilität der Förderinstrumente die Instrumentenreform begründete, hält die neue gesetzliche Ausgestaltung des Eingliederungszuschusses für ausreichend, um Langzeitarbeitslose und Personen mit besonders komplexen Problemlagen in den Arbeitsmarkt zu integrieren:

Max Straubinger (CDU/CSU), Arbeits- und sozialpolitischer Sprecher der CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag

"Im Sozialgesetzbuch sind diverse Instrumente verankert, die dem Ziel dienen, diese Personen an den ersten Arbeitsmarkt heranzuführen. Diese Konzepte sind durchaus wirkungsvoll, auf diese Weise werden viele Betroffene gefördert. So können Unternehmen Zuschüsse von bis zu 75 Prozent zu den Lohnkosten erhalten, wenn sie solche Erwerbslose einstellen. Vielleicht muss man die konkrete Vermittlungstätigkeit im Einzelfall noch passgenauer gestalten, etwa bei Behinderten. Doch das ist Sache der Arbeitsagentur vor Ort."


Die Fortführung der Unterstützung von Beschäftigungsverhältnissen stößt jedoch auch auf Kritik. Der Zentralverband des Deutschen Handwerks und auch Politiker verschiedener Parteien stellen die Aufrechterhaltung des Förderinstruments in Frage. Der Zentralverband des deutschen Handwerks (ZDH) argumentiert, dass keine zusätzlichen, sondern bereits bestehende Arbeitsplätze mit öffentlichen Mitteln gefördert werden, die auch ohne Förderung besetzt werden könnten (Mitnahmeeffekte).




 

Dossier

Rentenpolitik

Die Alterssicherung stellt, egal wie sie organisiert ist, in allen modernen Gesellschaften einen erheblichen Anteil an der Verwendung des Sozialprodukts dar. Sie ist quantitativ der Kernbereich des Sozialstaats. Weiter... 

Dossier

Gesundheitspolitik

Der Reformdruck im deutschen Gesundheitswesen hat deutlich zugenommen. Während noch vor wenigen Jahren nur Experten über die Finanzierbarkeit und Qualitätssicherung des Gesundheitssystems nachdachten, suchen heute viele Bürgerinnen und Bürger nach Antworten. Weiter... 

Publikationen zum Thema

Coverbild APuZ 26-2017 Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarkt-
politik

Arbeitsmarktpolitik versucht den Rahmen zu setzen, in dem wir arbeiten. Dass sie dabei nicht immer a...

APuZ_15/2011_80.jpg

Humanisierung der Arbeit

"Hauptsache Arbeit!" lautet oft der Ruf – die Qualität der Arbeitsplätze rückt dabei in den Hin...

Gewerkschaften

Gewerkschaften

Mit dem Übergang vom wohlfahrts-
staatlichen Kapitalismus zum Finanzmarkt-Kapitalismus setzte ei...

Migration und Arbeitsmarkt

Migration und Arbeitsmarkt

Durch den demografischen Wandel droht der deutschen Gesellschaft nicht nur die Überalterung, sonder...

Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarkt-
politik

Die Instrumente der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungs-
politik haben sich im Laufe der Jahre stä...

APuZ48_2010.jpg

Arbeitslosigkeit

2003 verkündete Gerhard Schröder ein umfassendes Reformprogramm für Deutschland: die "Agenda 2010...

Arbeitslosigkeit: Psychosoziale Folgen

Arbeitslosigkeit: Psychosoziale Folgen

Der Verlust der eigenen Arbeit kann kann zu psychischen Beeinträchtigungen führen, die den Betroff...

Abstieg - Prekarität - Ausgrenzung

Abstieg - Prekarität - Ausgrenzung

Die Mittelschicht schrumpft. Immer mehr Menschen haben Angst vor dem sozialen Abstieg. Die aktuelle ...

Entgrenzung von Arbeit und Leben

Entgrenzung von Arbeit und Leben

Die Ansprüche der Arbeitswelt wachsen, dabei bleibt das Privatleben oft auf der Strecke. Aber wie l...

Grundeinkommen?

Grund-
einkommen?

Seit einiger Zeit diskutiert Deutschland über die Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens. Ist e...

WeiterZurück

Zum Shop

Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte. Weiter...