Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

19.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky
Kathrin Schultheis
Stefan Sell

Förderung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit

Existenzgründungsförderung

Einleitung und Historie

Die Förderung von Existenzgründungen ist in Deutschland ein vergleichsweise junges Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Seit 1986 ist es möglich, Personen, die aus der Arbeitslosigkeit heraus eine selbständige Existenz gründen wollen, aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung zu fördern. Die Arbeitsagenturen und Jobcenter leisten dabei finanzielle Unterstützung, um die Anlaufphase von Existenzgründungen zu erleichtern. Das entsprechende arbeitsmarktpolitische Instrument war zunächst das Überbrückungsgeld (Übg).

Mit dem Zweiten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz II) war Anfang 2003 mit dem Existenzgründungsschuss (ExGZ, auch "Ich-AG") ein weiteres Förderinstrument für gründungswillige Arbeitslose hinzugekommen. Hintergrund dieses Instruments waren Vorschläge der Hartz-Kommission. Der Existenzgründungszuschuss ist auf Vorschlag der Hartz-Kommission als neues Förderinstrument in das SGB III aufgenommen worden. Mit den "Ich-AGs" sollte die sogenannte "kleine Selbstständigkeit" gefördert, Arbeitslose in Beschäftigung gebracht und ein Beitrag zur Reduzierung der Schwarzarbeit geleistet werden. Deutlichster Unterschied der Ich-AG gegenüber dem Überbrückungsgeld war, dass sich die Gründung einer Ich-AG hinsichtlich der Fördervoraussetzungen und -konditionen vor allem für ehemals Geringverdienende lohnte. Denn der Existenzgründungszuschuss bei Gründung einer Ich-AG war nicht unbedingt auf Erwerbstätigkeit in Vollzeit ausgerichtet, so dass er insbesondere für Nebenerwerbs- oder Teilzeit-Selbständige interessant war.

Die Terminologie "Ich-AG" wurde 2002 zum "Unwort des Jahres" gewählt.

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Die "Ich-AG", das Unwort des Jahres

"Diese Wortbildung aus dem "Hartz-Papier" leidet bereits sachlich unter lächerlicher Unlogik, da ein Individuum keine Aktiengesellschaft sein kann. Selbst als ironisches Bild ist das Wort nicht hinzunehmen, da sich die aktuelle Arbeitslosigkeit mit solcher Art von Humor kaum noch verträgt. Ausschlaggebend für die Wahl war aber die Herabstufung von menschlichen Schicksalen auf ein sprachliches Börsenniveau. Ich-AG ist damit einer der zunehmenden Belege, schwierige soziale und sozialpolitische Sachverhalte mit sprachlicher Kosmetik schönzureden."

Begründung der Jury: vgl. http://www.unwortdesjahres.net


Nach Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II im Jahr 2005 wurde weder das Überbrückungsgeld noch der Existenzgründungszuschuss als Förderinstrument in das SGB II übernommen. Für Arbeitslosengeld II-Beziehende wurde das Einstiegsgeld (ES) als eigenes Förderinstrument zur Existenzgründungsförderung geschaffen. Das Einstiegsgeld war bis Ende des Jahres 2008 in § 29 SGB II geregelt und ist am 1. Januar 2009 in § 16b SGB II übergeleitet worden.

Zum 1. August 2006 sind das Überbrückungsgeld und der Existenzgründungszuschuss abgeschafft und durch den Gründungszuschuss (GZ) ersetzt worden. In seinen Fördervoraussetzungen und -konditionen ähnelt der Gründungszuschuss dem Überbrückungsgeld. Seither ist die Förderung einer Existenzgründung für Beziehende von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II jeweils mit nur noch einem Förderinstrument möglich.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Heute sind lediglich zwei Leistungen zur Förderung der Existenzgründung von arbeitslosen Personen vorgesehen: Personen mit Anspruch auf Arbeitslosengeld können Gründungszuschuss (§ 93 SGB III, ehemals § 57 SGB III) erhalten. Arbeitslosengeld II-Beziehende können das Einstiegsgeld (§ 16b SGB II) erhalten. Der Gründungszuschuss und das Einstiegsgeld unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Zielgruppe und der Förderdauer und -höhe deutlich voneinander:

FördervoraussetzungenFördervoraussetzungen Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Der Gründungszuschuss zielt auf die Förderung einer selbstständigen Vollzeittätigkeit ab. Dies wird deutlich durch die vergleichsweise kurze Förderdauer und die Förderung mit hohen Zuschüssen. Überbrückungsgeld und Gründungszuschuss waren bzw. sind dem Äquivalenzprinzip entsprechend an die Höhe des zuletzt bezogenen Arbeitslosengelds gekoppelt. Der Existenzgründungszuschuss wurde hingegen als Pauschalleistung gewährt. Er zielte zunächst auch auf die Förderung von nebenerwerblichen Existenzen ab. Die Förderung konnte für eine Dauer von bis zu 36 Monaten gewährt werden, jedoch wurde sie in vergleichsweise geringer Höhe geleistet, sodass sie vorrangig zur Deckung der Kosten der sozialen Absicherung der Unternehmensgründer diente. Zudem wurde die Vorlage einer Bescheinigung über die Tragfähigkeit der Selbstständigkeit erst seit dem 1. Januar 2004 verlangt. Der Existenzgründungszuschuss wurde nur dann gewährt, wenn das Jahreseinkommen 25.000 € voraussichtlich nicht überschreitet.

Das Einstiegsgeld, das als einziges Förderinstrument auf die Förderung von Arbeitslosengeld II-Berechtigten ausgerichtet ist, wird entsprechend der individuellen Lebenslage der/des Arbeitslosen gewährt. Gesetzlich sind keine Regelungen hinsichtlich der Förderhöhe festgehalten worden. Per Rechtsverordnung ist ein gestaffeltes Bemessungssystem erlassen worden, das eine Förderung in Abhängigkeit von der Familienstruktur der Leistungsberechtigten vorsieht. Das Einstiegsgeld darf dabei den Regelsatz nach § 20 SGB II nicht überschreiten.

Wirkungen

BA-geförderte Existenzgründungen in DeutschlandBA-geförderte Existenzgründungen in Deutschland Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Seit Anfang der 1990er Jahre steigt die Zahl der von der Bundesagentur für Arbeit (BA) geförderten Existenzgründungen in Deutschland an. Ein sprunghafter Anstieg kann mit Einführung des Existenzgründungszuschusses 2003 festgestellt werden. Für das Folgejahr 2004 lässt sich ein anhaltender Anstieg der geförderten Existenzgründungen feststellen. Diese Entwicklung resultierte vorrangig aus der zahlreichen Inanspruchnahme des Existenzgründungszuschusses. Mit der Abschaffung von Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss ging die Zahl der geförderten Existenzgründungen deutlich zurück. Die Zahl der mit Gründungszuschuss geförderten Existenzgründungen entspricht in etwa der Anzahl der mit Überbrückungsgeld geförderten Neugründungen. Insgesamt lässt sich konstatieren, dass die Beendigung von Arbeitslosigkeit durch Existenzgründung bis Mitte der 2000-er Jahre zunehmend an Bedeutung gewann. Seit 2007 stagniert die Anzahl der geförderten Existenzgründungen auf etwa gleichbleibendem Niveau. Lediglich für 2011 lässt sich ein Rückgang der mit Gründungszuschuss geförderten Unternehmensgründungen feststellen. Für das Jahr 2012 wird mit einem starken Rückgang der geförderten Existenzgründungen gerechnet, der sich bereits deutlich abzeichnet. Diese Entwicklung lässt sich auf die Wandlung des Gründungszuschusses von einer Pflichtleistung in eine Ermessensleistung zurückführen.

Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss sind umfangreich evaluiert worden. Die Förderinstrumente unterscheiden sich hinsichtlich der Struktur der Antragstellenden voneinander: Das Überbrückungsgeld wurde überwiegend von Männern mittleren Alters in Anspruch genommen, Junge und Ältere wurden seltener mit Überbrückungsgeld gefördert. Der Existenzgründungszuschuss wurde von Frauen und Männern entsprechend der Geschlechterverteilung aller Arbeitslosen beantragt: Etwa 40 % der mit Existenzgründungszuschuss geförderten Personen waren weiblich. Mit dem Existenzgründungszuschuss wurden neue Zielgruppen erreicht, die vorher vom BA-geförderten Gründungsgeschehen ausgeschlossen waren.

Für Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss lässt sich eine nachhaltige Wirkung feststellen. 56 Monate nach ihrer Existenzgründung waren etwa 60 % (ExGZ) bzw. 65 % (Übg) weiterhin selbstständig beschäftigt. Lediglich 10 % (ExGZ) bzw. 7 % (ÜbG) waren arbeitslos gemeldet. Der Effekt wirkte sich bei Frauen etwas schwächer aus als bei Männern. Diese Werte sind insbesondere deshalb aussagekräftig, weil 56 Monate nach erstmaliger Antragstellung keine finanzielle Förderung mehr geleistet wird und daher ausgeschlossen werden kann, dass eine Arbeitslosmeldung nur aufgrund des weiteren Bezugs von Förderleistungen ausbleibt.

Für Förderungen mit Überbrückungsgeld lässt sich zudem eine positive Bilanz hinsichtlich neu geschaffener Arbeitsplätze ziehen: Je 100.000 geförderter Existenzgründungen konnten etwa 80.000 Vollzeitstellen geschaffen werden. Für den Gründungszuschuss weisen erste Evaluationen darauf hin, dass er von älteren Personen häufiger beantragt wird, als es bei den beiden Vorgängerinstrumenten der Fall gewesen ist. Während Frauen vom GZ gleichermaßen profitieren wie von seinen Vorgängerinstrumenten, zeigt sich für Personen mit niedrigem formalen Qualifikationsniveau ein negatives Bild: Personen, die maximal über einen Hauptschulabschluss verfügen, werden seit der Abschaffung des Existenzgründungszuschusses deutlich seltener gefördert (19 % aller Antragstellenden). Die Existenzgründung von Höherqualifizierten wird besonders oft unterstützt: Über 46 % der Antragstellenden verfügen mindestens über die Fachhochschulreife. Durch die neuen Förderkonditionen und -voraussetzungen ist zunehmend qualifizierten Arbeitslosen nach kurz andauernder Arbeitslosigkeit (durchschnittlich 2,8 Monate) der Übergang in die selbständige Erwerbstätigkeit gelungen.

Einer Schätzung von Forschern des Forschungsinstituts zur Zukunft der Arbeit (IZA) und des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) über die Mitnahmeeffekte – also den Anteil derer, die ihre Existenzgründung auch ohne BA-Förderung verfolgt haben und bei denen die Förderung vermutlich keine Auswirkung auf Erfolg oder Misserfolg hat – zufolge, scheinen diese beim Gründungszuschuss mit etwa 19 % eine eher geringe Rolle zu spielen. Laut einer Befragung von geförderten Gründern lag der Anteil der Personen, die sich auch ohne die Förderung mit dem Existenzgründungszuschuss selbständig gemacht hätten, zwischen 60 % und 70 %. Aus Sicht der Forscher ist eine Förderung aber trotzdem sinnvoll, da das Gründungsvorhaben sonst aufgeschoben oder in einem geringen Umfang realisiert worden wäre und die weitere Erwerbskarriere durch die Förderung deutlich stabiler verläuft. Von anderen Untersuchungen werden diese Befragungen als zu unpräzise kritisiert und darauf verwiesen, dass 80 % aller Gründungszuschuss-Empfänger der Aussage zustimmen, sie hätten die Anfangsphase ohne die Förderung nicht überstanden, was darauf hinweist, dass für die Mehrzahl der Gründer keine Mitnahme vorliegt.

Für die Förderung mit Einstiegsgeld lässt sich ebenfalls feststellen, dass Männer überproportional profitieren. Gleichförmig zu den übrigen Förderinstrumenten wird auch das Einstiegsgeld überwiegend von Personen mittleren Alters beansprucht (über 80 %), wenig von Älteren und noch seltener von Jüngeren unter 25 Jahren. Höherqualifizierte profitieren ebenfalls überproportional vom Einstiegsgeld. Der Großteil der mit ES geförderten Unternehmensgründer hat zwar einen formal niedrigen Bildungsabschluss, im Verhältnis zu ihrem Anteil am Arbeitslosenbestand werden sie jedoch unterproportional häufig gefördert. Gleiches lässt sich für die Gründungsförderung mit Einstiegsgeld von Migranten sagen: Sie werden überproportional häufig gefördert. Nach Ablauf des Förderzeitraums zeigt sich, dass mit Einstiegsgeld geförderte Personen seltener arbeitslos sind als Personen einer Vergleichsgruppe.

In einer qualitativen Studie zur Umsetzung der Gründungsförderung im SGB III äußerten sich die befragten Vermittler, Teamleiter und auch die Leistungsebenen der Agenturen überwiegend positiv zum Gründungszuschuss. Die einfache und konfliktarme Handhabung wird dabei besonders hervorgehoben. Da der Gründungszuschuss von einer Pflicht- in eine Ermessensleistung umgewandelt wurde, kann aber davon ausgegangen werden, dass der Anspruch an die Arbeitsvermittler, sachgerecht mit dem Instrument umzugehen, steigen wird.

Pro und Contra

Die Gesetzesänderungen hinsichtlich einer Neugestaltung des Gründungszuschusses in 2011 sind von SPD und Bündnis 90/Die Grünen im Vorfeld stark kritisiert worden. Beide Parteien sprachen sich vorab gegen eine Umwandlung der Pflichtleistung in eine Ermessensleistung aus. Auch die inhaltliche Neugestaltung unterstützten sie nicht:

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Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion Bündnis90/Die Grünen

"Vollkommen fehlgeleitet sind die Pläne der Bundesregierung zur Beschränkung der Gründungen aus Arbeitslosigkeit. Setzt sich die Bundesregierung durch, wird die Zahl der Förderungen massiv zurückgehen und stattdessen die Arbeitslosigkeit der Gründungswilligen verlängert. Das ist ein Bärendienst an den Betroffenen, zumal nachgewiesen ist, dass viele Neugründerinnen und -gründer zusätzliche Arbeitsplätze schaffen und damit weiteren Menschen Beschäftigung bieten."


Arbeitgeberverbände begrüßten die Neugestaltung des Gründungsausschusses. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, der Deutsche Industrie- und Handelstag und der Zentralverband des Deutschen Handwerks befürworteten den geplanten restriktiven Umgang mit dem Förderinstrument. Sie begründeten ihre Position damit, dass durch die neuen Gesetzesvorschriften Mitnahmeeffekte verringert und Gründungen zielgenauer gefördert werden können. Aus Sicht der Bundesregierung wurde die Reform des Gründungszuschusses unter anderem damit begründet, dass sich viele Arbeitslose auch ohne Förderung selbständig gemacht hätten, dass es also Mitnahmeeffekte gegeben hat. Mit der Reform des Gründungszuschusses durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt verspricht sich die Bundesregierung zudem massive Einsparungen im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Die Bundesagentur für Arbeit muss im Rahmen des von der Bundesregierung im Juni 2010 beschlossenen Zukunftspaktes Effizienzsteigerungen und strukturelle Einsparungen haushaltswirksam werden lassen. Dazu sollen beim Gründungszuschuss bis 2015 jährlich über eine Milliarde Euro eingespart werden.

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Alexander Kritikos

"Der Gründungszuschuss ist eines der erfolgreichsten Instrumente der Bundesagentur für Arbeit. Er unterstützt auf effektive Weise Gründer aus Arbeitslosigkeit auf ihrem Weg in die Selbständigkeit. Weil zu viel Mitnahme und zu wenige nachhaltige Gründungen befürchtet werden, soll nun zur Effizienzerhöhung der Rechtsanspruch auf diesen Zuschuss in eine Ermessensleistung umgewandelt, das Budget um 74 % gekürzt und die Laufzeit des Zuschusses von neun auf sechs Monate reduziert werden. Mehrere Untersuchungen zeigen jedoch, dass weder Mitnahmeeffekte noch Kümmerexistenzen im verlautbarten Umfang auftreten. Kommt die Reform wie geplant, werden viele förderwürdige Gründer keinen Zuschuss mehr erhalten. Bleiben diese in der Folge länger arbeitslos oder gründen sie unter Nutzung von Arbeitslosengeld I, dürfte die Budgetkürzung im Gründungszuschuss zu keinen echten Einsparungen für die Bundesagentur für Arbeit führen."

Alexander Kritikos im DIW Wochenbericht 45/2011. http://www.diw.de/documents/dokumentenarchiv/17/diw_01.c.388581.de/wb45_2011_kritikos_bericht.pdf


Auch Arbeitnehmer- und Gründungsverbände standen den Änderungen kritisch gegenüber. Der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Arbeitnehmerkammer Bremen, der Verband Deutscher Gründungsinitiativen e.V. und auch die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege lehnten die Kürzungen und die restriktiveren Förderunen von Unternehmensgründungen mit dem Gründungszuschuss ab. Sie begründeten dies damit, dass die Gesetzesänderungen vorrangig Kosteneinsparungen bewirken sollten und die Bedeutung der Unternehmensgründungen aus der Arbeitslosigkeit heraus für die Wirtschaft verkannt werden würde.

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Verband Deutscher Gründungsinitiativen

"Gerade Gründer/innen, die aus der Arbeitslosigkeit starten, benötigen eine gesicherte finanzielle Unterstützung, um ihren Lebensunterhalt in der Anfangszeit ihrer Gründung abzusichern. Die vorliegenden Reformvorschläge drohen den Gründungszuschuss als Instrument zur Förderung von Existenzgründungen wirkungslos werden zu lassen. […] 2006 wurden mit dem Überbrückungsgeld und dem Existenzgründungszuschuss (Ich-AG) zwei erfolgreiche Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik abgeschafft, bevor entsprechende Evaluationsergebnisse vorlagen. Das IAB kam daher 2007 zu dem Schluss: "Alles in allem lässt sich die Abschaffung der beiden Programme zumindest nach bisherigem Kenntnisstand nicht mit Erfolglosigkeit begründen. […]Wünschenswert wäre es, der Evaluationsforschung mehr Zeit zu geben, um auch längerfristige Effekte von Programmen einschätzen zu können. […] Das jetzige Vorhaben kann vor dem Hintergrund der nun vorliegenden Erkenntnisse nur als Rotstiftpolitik bezeichnet werden. […] Aus Sicht des VDG werden hier Sparmaßnahmen als Reformen verkauft und Gründungen aus Arbeitslosigkeit deutlich erschwert."



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