Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

15.2.2013 | Von:
Frank Oschmiansky

Angebot und Nachfrage: Entwicklungen seit der deutschen Vereinigung

Die deutsche Wiedervereinigung hatte einen großen Einfluss auf das Angebot und die Nachfrage am Arbeitsmarkt. Die Öffnung der Grenzen machte die geringe Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft deutlich. Westdeutschland bescherte die Wiedervereinigung hingegen eine Sonderkonjunktur. Zuletzt hatten vor allem Migrationsbewegungen Einfluss auf das Arbeitsangebot.

Passanten und Kraftfahrer überqueren am 24.01.2012 die deutsch-polnische Grenze am Stadtpark in Görlitz. Polnische Fachkräfte finden immer häufiger eine Arbeit auf deutscher Seite, Hilfskräfte sind weniger gefragt.Passanten und Kraftfahrer überqueren die deutsch-polnische Grenze in Görlitz. (© picture-alliance/dpa)

Der Transformationsschock in Ostdeutschland

Die deutsche Einigung begann mit einer euphorischen Perspektive: In drei bis fünf Jahren sollten in Ostdeutschland "blühende Landschaften" und einheitliche Lebensverhältnisse entstehen, so der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl. Auch die Finanzierung wurde wenig problematisch gesehen, sie sollte durch Wirtschaftswachstum erfolgen, nicht etwa durch Steuererhöhungen – die Finanzminister Theo Waigel kategorisch ablehnte.

Diese optimistischen Prognosen konnten sich allerdings kaum auf die ökonomische Realität der DDR-Wirtschaft berufen. Im September 1989 hatten führende Mitglieder des Politbüros bereits befürchtet, die DDR könne noch im selben Jahr zahlungsunfähig werden. Der Kapitalstock war in weiten Teilen technisch veraltet, die Infrastruktur heruntergewirtschaftet, die Umwelt verwüstet und auf Jahrzehnte mit Schadstoffen belastet. Die verdeckte Arbeitslosigkeit war hoch und das Produktivitätsniveau je Erwerbstätigen wurde auf gerade 30-50 % des Westniveaus geschätzt. Die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie wurde von den zuständigen Ministerien der DDR im Mai 1990 so eingeschätzt, dass knapp ein Drittel der Betriebe rentabel sei und ohne Fördermittel auskommen könne; gut die Hälfte arbeite mit Verlust, sei aber sanierungswürdig; 14 % der Betriebe seien konkursgefährdet.

Die rasche und abrupte Öffnung der DDR-Wirtschaft für die Weltmarktkonkurrenz, der viele Wirtschaftsexperten kritisch gegenüber standen, wirkte auf die Volkswirtschaft Ostdeutschlands wie ein weiterer Schock. Er wurde durch die mit der Währungsunion und dem Umtauschkurs verbundene Aufwertung auf DM-Preise in einer Größenordnung von 300-400 % noch zusätzlich verstärkt. Hinzu kam der Rückgang der inländischen Nachfrage, da die "neuen" Bundesbürger nun Produkte aus dem Westen präferierten und auch die volkswirtschaftlich relevanten Absatzmärkte in Osteuropa weitgehend ausfielen. Dazu kam die Regelung des Einigungsvertrages, die den Rechten der Alteigentümer des Vermögens der Ex-DDR Vorrang vor den Rechten ihrer jetzigen Nutzer oder potentiell neuer Eigentümer gab. Dies hat sich als Investitions- und Privatisierungshindernis erwiesen. Diese, durch die FDP erstrittene Vorfahrtsregelung für Alteigentümer, band der Treuhandanstalt, die bis Ende 1994 die Kombinatsbetriebe verkaufen, zerlegen, schließen, oder auch "sanieren" sollte, bei Veräußerungsentscheidungen die Hände und verhinderte die Beschaffung von Fremdkapital auf dem Kapitalmarkt.

Im Ergebnis sank 1990 das Bruttoinlandsprodukt in Ostdeutschland um 17,3 %, 1991 gar um 34,8 %. Die Arbeitsmarktbilanz dieser ersten Phase der Vereinigung war verheerend. Von den 9,75 Mio. Erwerbstätigen Ende 1989 waren zwei Jahre später nicht einmal mehr die Hälfte voll erwerbstätig. 550.000 waren in Vorruhestand gegangen, 800.000 in den Westen abgewandert, 400.000 Pendler (Saldo), 1,3 Mio. Kurzarbeiter, 800.000 in sonstigen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und 1,1 Mio. arbeitslos.

Die ostdeutsche Industrieproduktion sank rapide, so dass 1991 die industrielle Leistung nur noch ein Drittel derjenigen von 1989 betrug. Die anfangs erwarteten Milliardenerträge aus den Betriebs- und Landverkäufen der Treuhandanstalt konvertierten zu einem gigantischen Schuldenberg. Während der damalige Präsident der Treuhandanstalt Rohwedder im Oktober 1990 schätzte, dass durch Privatisierung ein Erlös in der Größenordnung von 600 Mrd. DM zu erreichen sei, stand am Ende ein Minus von etwa 350 Mrd. DM.

Die Treuhandanstalt privatisierte die Betriebe im Osten so schnell und so preiswert wie möglich. Die ostdeutsche Firmen wurden von privaten Investoren aufgekauft, doch statt Sanierung zu betreiben und dadurch Arbeitsplätze zu sichern, wurden diese Betriebe vielfach "platt" gemacht. Man empfand sie als Konkurrenz, zumal der Bedarf im Osten mit den Kapazitäten aus dem Westen voll gedeckt werden konnte. Die neuen Bundesländer waren zwar als Absatzmarkt willkommen, aber als Produktionsstandort kaum nachgefragt, höchstens als verlängerte Werkbank. Aber ohne eine wettbewerbsfähige Industrie und eigenständige Forschung konnten die neuen Bundesländer nicht auf eigenen Beinen stehen, zumal auch der industrielle Mittelstand fast völlig fehlte.

Erst ab 1992, bedingt vor allem durch Zuwächse im Baugewerbe und im Dienstleistungsbereich, stieg das BIP in Ostdeutschland bis 1994 wieder in einer jährlichen Größenordnung von etwa neun Prozent an.

Der Rückgang der Erwerbstätigkeit verlief in den einzelnen Wirtschaftsbereichen extrem unterschiedlich. Den sehr frühzeitig erfolgten drastischen Rückgängen in der Land- und Forstwirtschaft (bis November 1994 auf 27 % der Ausgangsbeschäftigung), im Bergbau und der Energiewirtschaft (auf 36 %), in der Metall- und Elektroindustrie sowie im übrigen verarbeitenden Gewerbe (auf 49 bzw. 55 %) standen deutliche Zuwächse im Bereich Banken/Versicherungen (auf 266 %) und im Bau (auf 115 %) gegenüber. 1994 hatte sich die ostdeutsche Erwerbstätigenstruktur sehr stark der Struktur in Westdeutschland angenähert. Lediglich in den Sektoren Handel und Verkehr sowie bei den Dienstleistungen lag der Anteil der ostdeutschen Erwerbstätigen auffallend unter den Anteilen der westdeutschen, während er im Bereich Staat/private Haushalte deutlich darüber lag. Zudem blieb der Anteil der Selbständigen an den Erwerbstätigen in Ostdeutschland deutlich geringer als in Westdeutschland.

Veränderungsrate des BruttoinlandsproduktesVeränderungsrate des Bruttoinlandsproduktes Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Seit 1995 ist der Aufholprozess in den neuen Ländern angesichts des weithin gedeckten Nachholbedarfs bei den Bauinvestitionen indes ins Stocken geraten. Seit 1997 liegen die Zuwächse des BIP in Ostdeutschland in der Regel sogar unter denen in Westdeutschland.

2005 erreichte das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner zwei Drittel des westdeutschen Niveaus, je Erwerbstätigen gerechnet betrug die Wirtschaftsleistung aber schon drei Viertel des in den alten Bundesländern gemessenen Wertes. Bei den Lohnstückkosten besitzt die ostdeutsche Wirtschaft inzwischen durch hohe Produktivitätszuwächse volle Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Westen. Dennoch müssen aus öffentlichen Quellen Jahr für Jahr etwa 80 Mrd. Euro (netto) von West- nach Ostdeutschland transferiert werden. Rund ein Viertel der Nachfrage in den neuen Ländern wird auf diese Art und Weise finanziert. Der größte Teil der Mittel stammt dabei vom Bund bzw. den Sozialversicherungen, nur ein kleiner Teil von den westdeutschen Ländern. Mit den Transfers werden dabei vor allem sozialpolitische Ausgaben in den neuen Ländern finanziert, denn aufgrund des Unterschiedes zwischen Beitragseinnahmen und Ausgaben besteht insbesondere in der Arbeitslosenversicherung und der Rentenversicherung eine erhebliche Diskrepanz.

Generelle Trends seit der Vereinigung

In Westdeutschland bescherte die Öffnung des ostdeutschen Marktes den westdeutschen Unternehmen eine Sonderkonjunktur (sog. Vereinigungsboom) mit Wachstumsraten von 5,7 % im Jahre 1990 (der höchsten seit 1969) und 5,0 % im Jahre 1991, die auch beschäftigungswirksam waren und positive Einflüsse auf die Zahl der Langzeitarbeitslosen hatten.

Als die Schwäche der Weltkonjunktur hier zeitversetzt eintrat und der für Ostdeutschland erhoffte fulminante Aufschwung weiter ausblieb, rutschte die Bundesrepublik 1993 in eine tiefe Krise. Das Bruttoinlandsprodukt sank 1993 in Westdeutschland um zwei Prozent. Das war der größte Einbruch der Nachkriegsgeschichte. Auch nach dieser Krise blieben die deutschen Wachstumsraten in den neunziger Jahren hinter denen vieler anderer Länder zurück, so dass die hohe Arbeitslosigkeit nicht nur nicht abgebaut wurde, sondern im Verlauf der neunziger Jahre weiter zunahm.

Wachstumsrate des BIP in ausgewählten IndustrieländernWachstumsrate des BIP in ausgewählten Industrieländern Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Sozialabgaben- und Steuerquoten im Jahr 2000 und 2010 in ausgewählten europäischen LändernSozialabgaben- und Steuerquoten im Jahr 2000 und 2010 in ausgewählten europäischen Ländern Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


Die Gründe sind umstritten. Einige Ökonomen führten beispielsweise die zu zaghaften Deregulierungen, zu großzügig ausgestaltete soziale Sicherungsleistungen und weiterhin zu hohe Löhne an. Andere beklagten die hohen Steuern und Sozialabgaben in Deutschland, die aber im Vergleich zu anderen europäischen Ländern nicht aus dem Rahmen fallen.

Wieder andere sahen beispielsweise den restriktiven geldpolitischen Kurs der Bundesbank und den haushaltspolitischen Sparkurs als Hauptschuldige.

Zitat

Peter Bofinger

"Fehler wurden jedoch nicht nur in Ost-Deutschland gemacht. Enorm geschadet hat es der westdeutschen Wirtschaft, dass die Lasten der Einheit vor allem den Sozialen Versicherungssystemen aufgebürdet wurden, (…). Zu den Hypotheken der neunziger Jahre zählt auch der Stabilitäts- und Wachstumspakt. Er ist das Produkt einer von deutschen Politikern und Wirtschaftswissenschaftlern geschürten Panik vor der Europäischen Währungsunion. (…) Alle Politikfehler der neunziger Jahre wirken bis heute nach. Die durch die deutsche Einheit und die Aufwertung der D-Mark ausgelöste Wachstumsschwäche hat zu steigender Arbeitslosigkeit und hohen Sozialabgaben geführt."

Bofinger, Peter (2005): Wir sind besser, als wir glauben. München, S. 53f.

Das Angebot an Arbeitskräften (Erwerbspersonenpotenzial) ist seit der Vereinigung mit einigen Schwankungen durchgängig gestiegen. Dabei sank allerdings das Erwerbspersonenpotenzial der Jüngeren. Gestiegen ist das Erwerbspersonenpotenzial der mittleren Altersgruppe, was nicht zuletzt ein Späteffekt der geburtenstarken Jahrgänge 1955-1965 ist. Auch in der Gruppe der 50-jährigen und älteren Jahrgänge zeigten sich Zuwächse. Seit dem Jahr 2006 dominiert aber der demografische Trend, dass mehr ältere Menschen aus dem Erwerbsleben ausscheiden als junge nachrücken und die Erwerbspersonen immer älter werden.

Erwerbspersonenpotential, Erwerbstätige und sozialversicherungspflichtig BeschäftigteErwerbspersonenpotential, Erwerbstätige und sozialversicherungspflichtig Beschäftigte Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in DeutschlandSozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Deutschland Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


Die Zahl der Erwerbstätigen nahm in Deutschland trotz steigenden Erwerbspersonenpotenzials bis 1997 nicht zu und die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sank sogar dramatisch. Erst danach setzte ein positiver Trend ein, der von der Rezession in Folge des abrupten Endes des Booms in der IT- und Kommunikationsbranche 2000/2001 gestoppt wurde. Während die Zahl der Erwerbstätigen bis 2006 zumindest relativ konstant blieb, setzte im Bereich der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten eine neue Talfahrt ein. In den letzten Jahren zeigen sich sowohl bei den Erwerbstätigen insgesamt als auch bei den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten positive Trends. Die Zahl der Erwerbstätigen hat 2011 das höchste Niveau seit der Wiedervereinigung erreicht und die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist die höchste seit 1993.

Betrachten wir die Entwicklung der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten differenzierter, so zeigt sich, dass sich die Verluste bis 2005/2006 fast nur auf die Männer konzentrieren, während die Zahl der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Frauen sehr konstant blieb und den letzten Jahren sogar deutlich ansteigend ist.

Diese relative Konstanz bis 2005/2006 bei der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung von Frauen zeigt sich allerdings nur in Westdeutschland. In Ostdeutschland waren sowohl Frauen als auch Männer stark von der Beschäftigungskrise betroffen.

Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in WestdeutschlandSozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Westdeutschland Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in OstdeutschlandSozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Ostdeutschland Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


Die Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung findet politisches und öffentliches Interesse, weil auf ihr die Finanzierung des Sozialstaates ruht. Die alternde und schrumpfende Bevölkerung sowie die hohe Zahl an Arbeitslosen nehmen die Sozialversicherungen in Anspruch. Es besteht die Gefahr, dass dem mittelfristig keine ausreichend große Beitragszahlergruppe mehr gegenüber steht.

Der stärke Zuwachs an Erwerbstätigen insgesamt im Vergleich zu sozialversicherten Beschäftigten geht vor allem auf das Konto von Selbständigen und geringfügig entlohnten Beschäftigten. Gerade der Trend zur Zunahme der geringfügigen Beschäftigung ist durch die Minijob-Regelung im Rahmen der Hartz-Reformen noch mal forciert worden.

Betrachten wir das potentielle Arbeitsangebot und die Nachfrage nach Arbeit ergibt sich folgendes Bild:

Arbeitsmarktbilanz 2011

in Tausend

ArbeitskräfteangebotArbeitskräftenachfrage
Erwerbspersonenpotential44.904Erwerbstätigkeit41.100
darunter
Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung28.381
Selbständigkeit4.546
Arbeitsgelegenheiten (Mehraufwandsvariante)166
Ausschließlich geringfügig entlohnte Beschäftigung4.894
Arbeitslosigkeit und Stille Reserve
Arbeitslosigkeit2.976
Stille Reserve in Maßnahmen738
Stille Reserve im engeren Sinne1561

Quelle: Bundesagentur für Arbeit (2011): Arbeitsmarkt 2011. Amtliche Nachrichten der BA (ANBA)
1Stille Reserve insgesamt abzüglich der Stillen Reserve in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Dabei handelt es sich um Schätzwerte (vgl. Bundesagentur für Arbeit Arbeitsmarktbericht 2011, S. 36 und 59)

Erwerbstätige, sozialversicherungspflichtig Beschäftigte und ArbeitsvolumenErwerbstätige, sozialversicherungspflichtig Beschäftigte und Arbeitsvolumen Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Der beste Indikator zur Ermittlung der Entwicklung der tatsächlich nachgefragten Arbeit ist das Arbeitsvolumen. Das Arbeitsvolumen umfasst die insgesamt von den Arbeitnehmern und Selbständigen tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden.

Wie die Abbildung zeigt, ist die Zahl der Erwerbstätigen zwischen 2000 und 2006 annähernd konstant. Das realisierte Arbeitsvolumen ist aber zwischen dem Jahr 2000 und dem Jahr 2003 um fast 2 Mrd. Stunden gesunken. Dies lag einerseits daran, dass aus Vollzeitstellen Teilzeitstellen wurden und andererseits an der Einführung der Minijobs zum 01.04.2003. Seit dem Jahr 2007 steigt das Arbeitsvolumen wieder an, mit einem Einbruch zwischendrin in Folge der Banken- und Finanzkrise.

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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