Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

19.2.2013 | Von:
Jürgen Kühl
Frank Oschmiansky
Kathrin Schultheis
Stefan Sell

Berufliche Weiterbildung

Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung waren schon früh Teil der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. Sie unterlagen jedoch einem stetigen Wandel. Vor dem Hintergrund der immer schneller voranschreitenden technischen Entwicklungen gewinnen Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung zunehmend an Bedeutung. Lebenslanges und lebensbegleitendes Lernen hat in der Informations- und Wissensgesellschaft eine große Bedeutung, der durch die Förderung beruflicher Weiterbildung Rechnung getragen wird.

Mitarbeiter bei FortbildungEs besteht eine gesellschaftliche Übereinkunft darüber, dass dem lebenslangen Lernen zunehmend eine Schlüsselrolle zukommt. (© istock.com/lisafx)

Einleitung und Historie

Bereits in der Erstfassung des Gesetzes für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 war vorgesehen, dass Veranstaltungen zur beruflichen Fortbildung und Umschulung nur aus Mitteln der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung eingerichtet werden, wenn Sie zur Beendigung der Arbeitslosigkeit beitragen. Auch konnte das übliche Schulgeld für die Maßnahme gezahlt werden. In der Zeit der Weltwirtschaftskrise und Massenarbeitslosigkeit kam diesen Maßnahmen eine große Bedeutung zu. So wurden 1932 fast 530.000 Teilnehmer in Kursen der Reichsanstalt gefördert.

Dagegen wurden berufliche Bildungsmaßnahmen in den fünfziger und frühen sechziger Jahren nur in Ansätzen verwirklicht. Erst seit 1962 wurde mit neuen Programmen versucht, der gestiegenen Bedeutung der beruflichen Bildung Rechnung zu tragen. Die bescheidenen Fortschritte standen allerdings in keinem Verhältnis zur Bedeutung, die die Thematik mittlerweile erlangt hatte.

Das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) schuf im Bereich der beruflichen Weiterbildung nicht etwas grundsätzlich Neues, sondern baute auf dem Genannten auf. Das AFG unterschied die unmittelbare Förderung des einzelnen Arbeitnehmers (individuelle Förderung) bei der beruflichen Aus- und Fortbildung sowie Umschulung einerseits und die mittelbare Förderung (institutionelle Förderung) durch Darlehen und Zuschüsse für geeignete Bildungseinrichtungen andererseits. Ziel der individuellen Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung war es, auf dem inländischen Arbeitsmarkt die berufliche Mobilität zu sichern oder zu verbessern, einen beruflichen Aufstieg zu ermöglichen, den Mangel an qualifizierten Arbeitskräften zu vermeiden oder zu beheben und Arbeitslosigkeit sowie qualitative und quantitative Unterbeschäftigung zu verhüten oder zu beenden. Der entscheidende Unterschied zum AVAVG lag darin, dass das AFG die Bundesagentur für Arbeit zur Gewährung der im Gesetz vorgesehenen individuellen Bildungshilfen verpflichtete.

Die Gewährung war aber an Bedingungen geknüpft. Zum einen musste die Bildungsmaßnahme bestimmte Mindestanforderungen erfüllen und der Antragsteller geeignet sein. Zum anderen musste die Förderung unter Berücksichtigung der Lage und der Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie der beruflichen Neigung des Antragstellers zweckmäßig erscheinen. Zu den weiteren Voraussetzungen für den Rechtsanspruch gehörte, dass der Antragsteller die erforderlichen Mittel nicht selbst aufbringen konnte und den Unterhaltsverpflichteten die Unterstützung "üblicherweise nicht zugemutet werden" konnte.

Die Reform der Arbeitsförderung führte zu einem gewaltigen Anstieg der Teilnehmerzahlen und damit verbunden zu einer grundlegenden Verschiebung der Ausgabenstruktur der Bundesagentur für Arbeit (BA). Fortbildung und Umschulung wurde vom finanziellen Aufwand her das gewichtigste Tätigkeitsgebiet der BA. Aber bereits innerhalb von drei Jahren Laufzeit des AFG wurde die finanzielle Leistungsfähigkeit der BA in Frage gestellt, so dass es zu einer Erhöhung der Beitragssätze und zu einer partiellen Rücknahme der in den ersten Jahren offensiven Fortbildungspolitik kam. Seit 1972 stand die verstärkte Betonung der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit bei Förderungsmaßnahmen, die Einschränkung des förderungsberechtigten Personenkreises, sowie die schärfere Abgrenzung gegenüber der beruflichen Erstausbildung, die nach dem AFG nicht förderungswürdig war, im Mittelpunkt. Die Pauschalierung und Einführung von Höchstgrenzen bei der Kostenerstattung sollten die Träger der Maßnahmen zur Zurückhaltung veranlassen.

Seitdem ist kaum ein Jahr vergangen, ohne dass es Änderungen im Regelwerk der beruflichen Weiterbildung gegeben hat. An kaum einem arbeitsmarktpolitischen Instrument wurden mehr Änderungen vorgenommen, als an den Regelungen zur beruflichen Weiterbildung. Auf Einschnitte folgten Verbesserungen, auf Verbesserungen wieder Einschnitte. Über die Jahre betrachtet überwogen die Einschnitte. Erhebliche Änderungen zeigten sich auch in der Teilnehmerstruktur. Während bis 1981 die Mehrzahl der Förderpersonen vor Eintritt in eine Bildungsmaßnahme nicht arbeitslos war, kehrte sich dieses Verhältnis danach deutlich um. 1994 waren bereits über 95 % aller Geförderten vor Eintritt in eine Bildungsmaßnahme bei den Arbeitsämtern arbeitslos gemeldet.

Mitte der 1980er Jahre wurden neue Teilnahmerekorde verzeichnet, nachdem die Bundesregierung, die Verbände der Wirtschaft, die Gewerkschaften und die BA gemeinsam eine Qualifizierungsoffensive ausgerufen hatten. Nach der Vereinigung wurde in den neuen Bundesländern berufliche Weiterbildung in nie zuvor dagewesener Größenordnung eingesetzt. Bis Ende 1994 hatten mehr als die Hälfte (54 %) der Wohnbevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Ostdeutschland einmal oder mehrmals an beruflicher Qualifizierung teilgenommen, darunter mindestens 15 % mit Förderung durch das Arbeitsamt. Dieser "Bildungsboom" in Ostdeutschland brachte aber erhebliche Probleme mit sich. Zum einen war gar nicht klar, welche Qualifikationen die transformierte Wirtschaft ausreichend nachfragen würde. Zwar war das formale Qualifikationsniveau in der ehemaligen DDR vergleichsweise hoch. Der grundlegende Umbau der Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur verlangte aber neue und andere Qualifikationen. Zudem führte der anhaltende Beschäftigungsabbau dazu, dass die neu erworbenen Qualifikationen nicht vor Arbeitslosigkeit schützten. Qualifikation konnte so kaum mehr als "Qualifikation auf Halde" sein.

Zugänge in Maßnahmen der beruflichen WeiterbildungZugänge in Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Zum anderen gab es bei den Maßnahmen erhebliche Qualitätsprobleme. Die quantitative Ausweitung lockte zahlreiche Bildungsträger an, die ohne ausreichende Gegenleistung eine "schnelle Mark" verdienen wollten, von den unerfahrenen Arbeitsämtern profitierten und dadurch Weiterbildungsmaßnahmen diskreditierten.

Eine Zäsur gab es im Jahr 1994. Hier wurde das Unterhaltsgeld, das Teilnehmer an Weiterbildungsmaßnahmen erhalten, auf die Höhe des Arbeitslosengeldes abgesenkt. Das Unterhaltsgeld betrug 65% des zuletzt bezogenen Nettoarbeitsentgelts (73% mit Kindern). Das Arbeitslosengeld betrug hingegen nur 60% des zuletzt bezogenen Nettoarbeitsentgelts (mit Kindern 67%).

Kein Einschnitt wirkte aber so tiefgreifend, wie die Änderungen durch das "Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz I). Seitdem vermittelt das Arbeitsamt bzw. die Arbeitsagentur nicht mehr in Kurse, sondern vergibt – analog zum neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein – Gutscheine für ein bestimmtes Bildungsziel und eine bestimmte Lehrgangsdauer. Der Bildungsgutschein sichert die Übernahme von Weiterbildungskosten bei Teilnahme an beruflicher Weiterbildung zu. Er setzt persönliche Beratung und die Feststellung eines individuell nötigen Qualifizierungsbedarfs voraus. Der Bildungsgutschein muss dann innerhalb von drei Monaten bei einem frei wählbaren Bildungsträger im Tagespendelbereich eingelöst werden. Die Arbeitsagenturen sollen Möglichkeiten der Verkürzung der Weiterbildungsdauer nutzen, bei Umschulungen verstärkt auf Maßnahmen in Betrieben zurückgreifen und Bildung in Modulen fördern. Die durchschnittliche Dauer der Weiterbildungsmaßnahmen hat sich durch die Hartz-Reformen damit verkürzt.

Ebenfalls seit 2003 müssen Maßnahmeträger ein System zur Qualitätssicherung anwenden und nachweisen. Die Träger mussten seitdem von einer fachkundigen Stelle nach den Regeln der Anerkennungs- und Zulassungsverordnung Weiterbildung (AZWV) zertifiziert sein. Seit April 2012 erfolgt die Zertifizierung nach der Akkreditierungs- und Zulassungsverordnung Arbeitsförderung (AZAV). Erheblich verschlechtert wurden die Leistungen für Teilnehmer an beruflichen Bildungsmaßnahmen seit 2003. Unter anderem wird für Arbeitslosengeldbezieher seither die Zeit der Weiterbildung hälftig auf den Restanspruch auf Arbeitslosengeld angerechnet. Eine Minderung erfolgt nicht, wenn sich daraus ein Arbeitslosengeldanspruch von weniger als 30 Tagen ergibt.
Mit der Instrumentenreform wurden 2012 auch die Weiterbildungsförderung Älterer (ehemals § 417 SGB III) und der Arbeitsentgeltzuschuss bei Beschäftigung von gering qualifizierten Arbeitnehmer (ehemals § 235c SGB III) in die gesetzliche Grundlage zur Förderung der beruflichen Weiterbildung für Arbeitslose (ehemals § 77ff. SGB III, heute § 81ff. SGB III) integriert. Die drei Förderungen wurden zu einem Instrument zusammengefasst. Zudem wurde der förderungsfähige Personenkreis ausgeweitet: Arbeitslose können nach Familien- und Pflegezeiten einfacher durch eine berufliche Weiterbildung gefördert werden.

Arbeitnehmer, die die gesetzlich geregelten Fördervoraussetzungen erfüllen, haben einen Anspruch auf die Übernahme der Weiterbildungskosten, die für den nachträglichen Erwerb des Hauptschulabschlusses entstehen. Ein Rechtsanspruch auf die Förderung beruflicher Weiterbildungen anderer Art besteht auch dann nicht, wenn die gesetzlich geregelten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung ist – mit oben beschriebener Ausnahme – eine Ermessensleistung.

Wie in der Abbildung oben zu sehen ist, haben die Neuregelungen von 2003 zunächst zu einem drastischen Einbruch bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung geführt. Durch die Neuregelungen ist die Weiterbildungsbranche einem schweren Umbruch unterworfen. Niedrige Löhne, befristete Verträge und eine hohe Fluktuation sind seitdem dort beobachtbar.

Exkurs

Betriebliche Weiterbildung

Mit der Instrumentenreform wurde die Förderung von Beschäftigten bei beruflicher Weiterbildung mit den gesetzlichen Grundlagen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung von Arbeitslosen zusammengeführt. In der Vergangenheit wurde bei der Förderung von Beschäftigten und Arbeitslosen deutlich unterschieden. Einen Überblick über die berufliche Weiterbildung von Beschäftigten soll der folgende Exkurs geben.

Bei Erfüllung der Fördervoraussetzungen konnten Beschäftigte bei der Aufnahme einer beruflichen Weiterbildung gefördert werden. Neben der betrieblichen dualen Ausbildung ist die betriebliche Weiterbildung die wichtigste Strategie der Betriebe zur Fachkräftesicherung. Knapp die Hälfte aller Betriebe stellt Beschäftigte zur inner- oder außerbetrieblichen Weiterbildung von der Arbeit frei bzw. übernimmt die Weiterbildungskosten ganz oder teilweise. Es handelt sich hauptsächlich um organisiertes Lernen in externen Kursen, Seminaren und Lehrgängen sowie um informelle Weiterbildung. Nachdem der Anteil der weiterbildungsaktiven Betriebe zwischen 2001 und 2008 auf 49 % gestiegen war, fiel er im Krisenjahr 2009 auf 45 % zurück. Von 2000-2008 hat jeder sechste Betrieb kontinuierlich weitergebildet, 58 % unregelmäßig und fast jeder vierte (24 %) nie. Drei Viertel aller Betriebe engagieren sich also stets oder wiederkehrend in der Weiterbildung.

Rund ein Drittel aller Beschäftigten nahm 2010 an betrieblichen Weiterbildungen teil, indem der Betrieb sie voll oder teilweise freistellte bzw. die Kosten vollständig oder zumindest teilweise übernahm. Der Anteil hat sich allerdings seit 2007 für Gesamtdeutschland leicht negativ entwickelt. Die Teilnahme an individuell berufsbezogener und nicht berufsbezogener Weiterbildung lag 2010 bei etwa 12 % und blieb somit konstant. Besonders häufig nehmen Personen im Alter zwischen 35 und 50 Jahren an Weiterbildung teil. Fast 40 % von ihnen haben 2010 an einer entsprechenden Qualifizierung teilgenommen.

Das IAB-Betriebspanel bestätigt den aus vielen Untersuchungen bekannten Befund, dass besser Qualifizierte mehr Weiterbildung erfahren als gering qualifizierte Beschäftigte, wie eine Studie des BIBB aus dem Jahr 2005/2006 zeigt: Unter den Ärzten und Apothekern nahmen beispielsweise 92 % in den letzten zwei Jahren vor Befragung an einer Weiterbildung teil. Lehrer, Angehörige sozialer Berufe und Ingenieure nahmen im gleichen Zeitraum zu gut 80 % an einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme teil.

Nach einer Studie der Gesellschaft für Konsumforschung von Ende 2010, die 3.107 Beschäftigte im Alter von über 50 Jahre und 393 Personalverantwortliche befragte, bietet lediglich jeder siebte Betrieb (14 %) spezielle Fortbildung für Ältere an, obwohl 70 % von ihnen sie für wichtig bis sehr wichtig halten. Etwa jeder zweite befragte Arbeitgeber hält ältere Beschäftigte für weniger weiterbildungsmotiviert als Jüngere.

Seit Beginn des Jahres 2007 zahlte die BA mit dem Programm WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer im Unternehmen) nach § 235c SGB III einen Entgeltzuschuss für Geringqualifizierte und nach § 417 SGB III auch die Weiterbildungskosten (auch für Ältere). Im Jahr 2006 waren 110.405 Arbeitslose in diese berufliche Weiterbildung eingetreten, danach galt das Programm nur noch für Beschäftigte. Das Programm wurde laut Förderstatistik der BA von 2007 bis 2009 zunehmend angenommen:

 
Förderung beruflicher Weiterbildung für Arbeitnehmer
 
Zugänge von Personen200720082009
Arbeitsentgeltzuschuss für Geringqualifizierte14.52728.57136.579
Übernahme der Weiterbildungskosten14.57333.39765.311
Darunter für ältere Arbeitnehmer14.57333.39711.108
Geförderte Zugänge insgesamt
(Doppelzählungen möglich)
29.10061.968101.890
Quelle: Förderstatistik der Bundesagentur für Arbeit

Die Gruppe der förderbaren Personen wurde 2009 erweitert. Mitunter wurden auch Entgeltzuschuss und Kostenübernahme für gering qualifizierte Ältere gewährt. Kurzarbeiter in Qualifizierung konnten mit WeGebAU unterstützt werden, wenn die Fortsetzung der Weiterbildung sinnvoll ist. Betriebe bevorzugten den Entgeltzuschuss, Beschäftigte die Übernahme ihrer Weiterbildungskosten. Kenntnis und Nutzung des Programms waren in Kleinbetrieben am geringsten und nahmen mit der Betriebsgröße zu. Nach Betriebsangaben hat das Programm dazu beigetragen, bestehende Weiterbildung fortzusetzen, Maßnahmen zu erweitern und neue Aktivitäten zu entfalten. Mitnahmeeffekte sind dabei nicht auszuschließen. Vier Fünftel der Betriebe, die das Programm nicht nutzen, geben fehlenden Weiterbildungsbedarf an. Etwa jeder sechste Betrieb signalisierte Probleme, die nötige Freistellung der Teilnehmer auszugleichen. Lediglich ein Zehntel nannte ein mangelndes Interesse der Arbeitnehmer an beruflicher Weiterbildung. Fast die Hälfte aller Betriebe kennt das Programm. Bezogen auf die Gesamtbeschäftigung der Zielgruppe lässt die Programmnutzung aber zu wünschen übrig.

Seit dem 01.04.2012 ist die Förderung mit WeGebAU in der allgemeinen Förderung der beruflichen Weiterbildung nach § 81ff SGB III aufgegangen.

Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen

Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung lassen sich grundsätzlich in zwei Arten unterscheiden: Abschlussorientierte Maßnahmen, also Qualifizierungen, die zu einem anerkannten Berufsabschluss führen und sonstige Qualifizierungsmaßnahmen. Die Fördervoraussetzungen und Förderkonditionen sind in §§ 81ff. SGB III gesetzlich geregelt und sie unterscheiden nicht zwischen diesen beiden Maßnahmearten der beruflichen Weiterbildung.

Eine Förderung für eine Maßnahme der beruflichen Weiterbildung erhalten Arbeitslose und Arbeitnehmer, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Sie können gefördert werden, wenn sie über keine abgeschlossene Berufsausbildung verfügen oder seit mindestens vier Jahren einer an- oder ungelernten Tätigkeit nachgehen. Letztere werden der Personengruppe der "Wieder-Ungelernten“ zugerechnet.

Berufstätige können ebenfalls eine Förderung erhalten, wenn sie das 45. Lebensjahr vollendet haben, sie während der Weiterbildung weiterhin Arbeitsentgelt beziehen, der Betrieb, in dem sie tätig sind, weniger als 250 Beschäftigte hat, die Weiterbildung außerhalb des Betriebs durchgeführt wird, im Rahmen der Weiterbildung Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt werden, die auch außerhalb des derzeitigen Arbeitsplatzes angewendet werden können und Maßnahme und Träger nach dem SGB III zertifiziert sind.

Förderung der beruflichen WeiterbildungFörderung der beruflichen Weiterbildung Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Alle oben beschriebenen förderungsfähigen Personen können mit der Übernahme von Lehrgangskosten, Fahrkosten, Kosten für auswärtige Unterbringung und Verpflegung und Kinderbetreuungskosten (siehe Tabelle) gefördert werden. Die Kosten werden jeweils in der tatsächlich entstandenen Höhe übernommen. Maximalbeträge sind für die Kosten der Unterbringung und Verpflegung bei auswärtiger Unterbringung festgelegt. Sie werden nur dann übernommen, wenn die auswärtige Unterbringung notwendig ist, weil die Entfernung zwischen Wohnung und Ausbildungsstätte ein tägliches Pendeln nicht in angemessener Zeit ermöglicht.

Hat der Arbeitsvermittler über die Gewährung einer Förderung der beruflichen Weiterbildung positiv entschieden, so erhält der Arbeitslose bzw. der Arbeitnehmer einen Bildungsgutschein. Der Bildungsgutschein kann sowohl zeitlich, regional als auch auf bestimmte Bildungsziele beschränkt werden. Der Bildungsgutschein sichert die Übernahme der Lehrgangsgebühren zu und wird dem Träger der ausgewählten Weiterbildungsmaßnahme vorgelegt. Die Wahl des Trägers wird durch den Geförderten getroffen. Träger und Maßnahme müssen jedoch nach dem SGB III zertifiziert und zur Durchführung der Maßnahme zugelassen sein. Die Kostenerstattung der Weiterbildung für die Anbieter von Maßnahmen wird nicht in Höhe der tatsächlich entstandenen Kosten übernommen, sondern die Kosten werden in angemessener Höhe an den Träger erstattet. Dazu werden von der Bundesagentur für Arbeit für das jeweilige Bildungsziel jährlich bundesweite Durchschnittskostensätze für Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung veröffentlicht. Maßnahmen, die über diesen Kosten liegen, sind nur zulassungsfähig, wenn die Bundesagentur für Arbeit den erhöhten Kosten zugestimmt hat.

Wirkungen

Die Förderung der beruflichen Weiterbildung ist in der Vergangenheit umfangreich evaluiert worden. Dies resultiert besonders daraus, dass das Instrument bereits seit vielen Jahrzehnten, wenngleich in unterschiedlichen Varianten, eingesetzt wird, um die Qualifikation von arbeitslosen Personen und Arbeitnehmern zu erhöhen oder den Anforderungen des Arbeitsmarktes anzupassen.

Für Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung lassen sich je nach Dauer der Weiterbildung unterschiedlich stark ausgeprägte Effekte feststellen. Während Arbeitslose an einer geförderten Maßnahme der beruflichen Weiterbildung teilnehmen, sinkt die Wahrscheinlichkeit zur Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung im Vergleich zu Personen, die weiterhin arbeitslos sind. Es lassen sich so genannte Einsperreffekte beobachten. Das IAB stellte 2012 fest, dass bei Weiterbildungsmaßnahmen von kurzer Dauer (bis zu sechs Monate) die Wahrscheinlichkeit zur Arbeitsaufnahme weniger stark sinkt (Absenkung Männer: 36,8 %; Absenkung Frauen: 12,8 %) als bei länger andauernden Maßnahmen (Absenkung Männer: 82,2 %; Absenkung Frauen: 81,5 %). Nach Beendigung einer geförderten Weiterbildung steigt die Chance zur Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung jedoch deutlich. Bei Weiterbildungen, die kürzer als sechs Monate dauern, ist die Wahrscheinlichkeit zum Übergang in ungeförderte Erwerbstätigkeit bei Männern um 55,3 % und bei Frauen um 40,2 % höher als bei Personen, die keine Maßnahme absolviert haben. Nach dem Abschluss längerer Weiterbildungen zeigt sich eine noch stärkere positive Wirkung auf die Wahrscheinlichkeit zur Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung (Männer: 78,3 %; Frauen: 61,0 %).

Diese Studie bestätigt aktuell Ergebnisse, die bereits vielfach durch Studien seit Beginn der 1990er Jahre erzielt wurden. Sie weisen überwiegend positive Beschäftigungseffekte für die Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung für alle untersuchten Gruppen nach. Auch im Rahmen der Hartz-Evaluation ließen sich positive Effekte auf die Beschäftigungschance zwischen 5 und 10 Prozentpunkten feststellen.

Für die Dauer der Weiterbildung lässt sich feststellen, dass vor der Hartz-Reform eine längere Dauer der Weiterbildungsmaßnahmen mit einer positiven Wirkung auf die Beschäftigungschance einherging. Es ließen sich jedoch auch Einsperreffekte nachweisen, da die Maßnahmeteilnehmer den erfolgreichen Abschluss einer Weiterbildung gegenüber einer Arbeitsmarktintegration bevorzugten. Dieser Effekt wurde durch die Reform allerdings verringert. Darüber hinaus wirken sich nach der Reform die kürzeren Weiterbildungsmaßnahmen deutlich positiv auf die Erwerbstätigkeit der Teilnehmer aus. Ab einer Maßnahmedauer von 100 Tagen stagniert der positive Effekt auf die Beschäftigungschancen. Insgesamt unterscheidet sich die Wirkung der Weiterbildungsmaßnahmen stark zwischen den einzelnen Varianten und auch zwischen den Teilnehmergruppen.

Weitere zentrale Ergebnisse der Hartz-Evaluation zur beruflichen Weiterbildung waren:
  • Nicht selten kommt es mittlerweile vor, dass geplante Bildungsmaßnahmen wegen fehlender Teilnehmer nicht zu Stande kommen.
  • Ältere und Langzeitarbeitslose erhalten nun weit seltener die Möglichkeit zur Weiterbildung als vor der Reform.
  • Insbesondere kleine Bildungsträger sind von der Reduzierung der Weiterbildungsmaßnahmen betroffen.
  • Mit der Qualität der Bildungsmaßnahmen zeigen sich die Teilnehmer zufrieden.
  • Mitarbeiter der Arbeitsagenturen sehen durch den Kostendruck einen Qualitätsverlust.
  • Mit der Ausgabe der Bildungsgutscheine ist ein hoher Verwaltungsaufwand verbunden.
Auswertungen des IAB zeigen für das Jahr 2005, dass eher Besserqualifizierte mit Bildungsgutscheinen gefördert werden. Die Arbeitsvermittler und Fallmanager vergeben Bildungsgutscheine vermutlich selektiv. Es lässt sich darüber hinaus feststellen, dass einige Personengruppen mit der Wahl des Bildungsträgers und der Weiterbildungsmaßnahme überfordert sind, da sie die Auswahl nach Ausgabe des Bildungsgutscheins selbstständig treffen müssen. Personen ohne Schul- oder Berufsabschluss erhielten den Bildungsgutschein nicht nur seltener, sie lösten ihn auch seltener ein. Nehmen Geringqualifizierte jedoch an einer Maßnahme der beruflichen Weiterbildung teil, so lässt sich nachweisen, dass sie hinsichtlich ihrer beruflichen Statusmobilität profitieren. Ihnen eröffnet sich im Anschluss an eine abschlussorientierte Weiterbildung der berufsfachliche Arbeitsmarkt, der hinsichtlich der Chancen auf dauerhafte Integration und soziale Absicherung ein höheres Maß an Sicherheit bietet als der Arbeitsmarkt für an- und ungelernte Arbeitskräfte. Die vermutlich unzureichende Beratung der Geringqualifizierten gerät vor diesem Hintergrund zunehmend in die Kritik, was sich auch bei der Einführung des Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheins im Zuge der Instrumentenreform in 2012 zeigte.

Eine Auswertung von Weiterbildungsmaßnahmen im Rechtskreis des SGB II zeigte, dass besonders Alleinerziehende von der Teilnahme an einer Maßnahme der beruflichen Weiterbildung profitierten. Die diesbezüglichen Auswertungen des IAB kommen zu dem Ergebnis, dass durch die Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung die Beschäftigungswahrscheinlichkeit für Alleinerziehende steigt. Dieser Effekt zeigt sich hier deutlicher als nach der Teilnahme an Trainingsmaßnahmen oder Arbeitsgelegenheiten.

Pro und Contra

Es besteht eine breite gesellschaftliche Übereinkunft darüber, dass dem lebenslangen und lebensbegleitenden Lernen in der Informations- und Wissensgesellschaft zunehmend eine Schlüsselrolle zukommt, insbesondere in einem Hochtechnologiestandort wie der Bundesrepublik Deutschland. Dennoch ist in Deutschland die Beteiligung an allgemeiner und beruflicher Weiterbildung im internationalen Vergleich eher gering. Kritiker der Förderung der beruflichen Weiterbildung finden sich deswegen höchstens unter denjenigen, die die gesamte Palette der aktiven Arbeitsmarktpolitik kritisieren. Allerdings wurde die Effizienz und Effektivität der Maßnahmen lange in Frage gestellt. Die Ergebnisse der "Hartz-Evaluation" deuten darauf hin, dass diese zum einen gesteigert werden konnten und zum anderen frühere Weiterbildungsmaßnahmen zu besseren Ergebnissen geführt haben, als bisher angenommen. Gleichzeitig wurden aber auch problematische Strukturen aufgezeigt.

In jüngster Vergangenheit wird besonders die zunehmende Stärkung der "Marktmacht“ der Teilnehmenden an Weiterbildungsmaßnahmen kritisiert. Es zeigt sich, dass insbesondere Personen, die über keinen formalen Bildungs- oder Berufsabschluss verfügen, mit der Wahl eines passenden Trägers bzw. einer passenden Maßnahme überfordert sind. Auch die seit der Hartz-Reform zunehmende Verkürzung der Maßnahmen steht in der Kritik. Vor dem Hintergrund eines drohenden Fachkräftemangels sollte eine Fokussierung der abschlussorientierten Weiterbildungen überprüft werden. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) kritisiert zudem, dass Arbeitslose mit Arbeitslosengeldanspruch durch die Maßnahmeteilnahmen faktisch eine Verlängerung ihres Arbeitslosengeldanspruches erhalten. Für zwei Teilnahmetage wird ihnen nur ein Tag Arbeitslosengeldbezug angerechnet, obgleich sie weiterhin das Arbeitslosengeld beziehen.

Die Erweiterung der Förderung auf Personen, die in der Vergangenheit Kinder erzogen oder Familienangehörige gepflegt haben, wird von einigen Organisationen, darunter DGB und die Arbeitnehmerkammer Bremen, ausdrücklich begrüßt. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass neuere Studien ein deutlich positiveres Bild der Beschäftigungswirkungen von beruflicher Weiterbildung zeigen. Dies lässt sich insbesondere für Arbeitslosengeld II-Beziehende konstatieren. Im Zuge des lebenslangen Lernprozesses werden zukünftig vermutlich zunehmend die Weiterbildung von Beschäftigten und andere berufsbegleitende Weiterbildungsmaßnahmen in den Fokus der wissenschaftlichen Untersuchungen rücken.

Die Notwendigkeit der Durchführung von abschlussorientierten Weiterbildungsmaßnahmen wird insbesondere vor dem Hintergrund des Fachkräftemangels diskutiert. Mittels eines arbeitsmarktorientierten Einsatzes von beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen könnten Arbeitslose gezielt ausgebildet werden, um dem drohenden und in einigen Bereichen (Pflege/Kindererziehung) bereits bestehenden Fachkräftemangel entgegenzuwirken. Da beide Berufe jedoch im Rahmen einer mindestens dreijährigen Berufsausbildung erlernt werden, kann eine Ausbildung in diesen Berufen nicht komplett von den Arbeitsagenturen gefördert werden. Besonders brisant wurde diese Problematik, als 2012 im Zuge der Entlassung von 25.000 Angestellten (überwiegend Frauen) der insolventen Drogeriekette Schlecker, über die Umschulung der arbeitslosen Frauen zu Erzieherinnen diskutiert wurde. Zusammengefasst stellt sich folgendes Problem: Die Arbeitsagenturen fördern Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung längstens für die Dauer von zwei Jahren. Die Finanzierung des dritten Ausbildungsjahres, das im Bereich der Erzieherinnenausbildung das Anerkennungsjahr ist, muss durch einen Dritten abgesichert sein, der die Kosten der Umschulung übernimmt, um die Berufsausbildung zu fördern. Nur in einigen Bundesländern besteht das dritte Ausbildungsjahr aus einem vergüteten Anerkennungspraktikum, sodass die Finanzierung der Umschulung gesichert ist, wenn ein entsprechender Praktikumsplatz gefunden wird.

Die darüber hinausgehenden Fördervoraussetzungen (fehlender Berufsabschluss oder vierjährige Tätigkeit in einem an- oder ungelernten Beruf) erschweren zudem die Förderung von beruflicher Weiterbildungen in Berufen, die durch den Fachkräftemangel betroffen oder von einem solchen bedroht sind, deutlich.

Handlungsfelder der Perspektive 2025 und Steigerung des FachkräftepotenzialsHandlungsfelder der Perspektive 2025 und Steigerung des Fachkräftepotenzials Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Bundesagentur für Arbeit erkennt die Notwendigkeit der Förderung gering Qualifizierter ebenfalls an. Insbesondere mit dem Blick auf den Fachkräftemangel im Pflegebereich wurde die Initiative zur Flankierung des Strukturwandels (IFlaS) entwickelt. Mit einem Budget in Höhe von 400 Mio. € sollen Arbeitslose und von Arbeitslosigkeit bedrohte Personen gefördert werden, um eine berufliche (Teil-)Qualifikation zu erhalten. Die Zugangsvoraussetzungen entsprechen jedoch den in § 81ff. SGB III festgelegten Voraussetzungen. Im Rahmen der Perspektive 2025 "Fachkräfte für Deutschland“ der Bundesagentur für Arbeit stellt das Vorantreiben von Qualifizierung und Weiterbildung lediglich eins von zehn Handlungsfeldern (siehe grafische Übersicht) dar, durch deren Bearbeitung einem fortschreitenden (und dann womöglich branchenübergreifenden) Fachkräftemangel entgegengewirkt werden soll. Die Bedeutung der Qualifizierung und Weiterbildung schätzt die BA mit einer Steigerung 0,4–0,7 Mio. Erwerbspersonen im Vergleich zu der Bedeutung der übrigen Handlungsfelder etwa gleich effektiv ein (Durchschnitt: 0,325–0,85 Mio.).

Literatur

IAB-Infoplattform mit ausführlichen Literaturlisten

Aktivierende Arbeitsmarktpolitik im internationalen Vergleich

Allgemeines

Deutscher Bundestag (2011): Materialien zur öffentlichen Anhörung von Sachverständigen in Berlin am 5. September 2011. Ausschussdrucksache 17(11)594.
http://www.iaq.uni-due.de/aktuell/veroeff/2011/17_11_594_drucksache.pdf

Vermittlungsbudget

Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags (2008): Materialien zur öffentlichen Anhörung der Sachverständigen am 24. November 2008 in Berlin. Ausschussdrucksache 16(11)1187.
http://doku.iab.de/externe/2009/k090105f06.pdf

Brücker, Herbert; Klinger, Sabine ; Möller, Joachim; Walwei, Ulrich (2012): Handbuch Arbeitsmarkt. Analysen, Daten, Fakten. IAB-Bibliothek 334.

Bundesagentur für Arbeit (2012): Förderung aus dem Vermittlungsbudget gemäß § 44 SGB III. Geschäftsanweisung.
http://www.arbeitsagentur.de/zentraler-Content/A04-Vermittlung/A042-Vermittlung/Publikation/pdf/GA-VB.pdf

Deutscher Bundestag (2011): Arbeitsmarktpolitik neu ausrichten und nachhaltig finanzieren. Antrag der Fraktion DIE LINKE. Drucksache 17/5526.

Steinke, Joß et al. (2012): Neuorientierung der Arbeitsmarktpolitik. Die Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente aus dem Jahr 2009 im Blickpunkt: Mehr Flexibilität und größere Handlungsspielräume für die Vermittler? IAB-Forschungsbericht 2/2012.
http://doku.iab.de/forschungsbericht/2012/fb0212.pdf

Maßnahmen der Eignungsfeststellung, Trainingsmaßnahmen

Brücker, Herbert; Klinger, Sabine; Möller, Joachim; Walwei, Ulrich (2012): Handbuch Arbeitsmarkt. Analysen, Daten, Fakten. IAB-Bibliothek 334.

Büttner, Thomas (2007): Ankündigungseffekt oder Maßnahmewirkung? Eine Evaluation von Trainingsmaßnahmen zur Überprüfung der Verfügbarkeit. IAB-Discussion Paper 25: Nürnberg.
http://doku.iab.de/discussionpapers/2007/dp2507.pdf

Engelen-Kefer, Ursula (2011): Stellungnahme zum Gesetzesentwurf zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt.
http://www.engelen-kefer.de/meine-themen/arbeit/beschaeftigung/stellungnahme-zum-gesetzentwurf-der-instrumentenreform.html

Jozwiak, Eva; Wolff, Joachim (2007): Kurz und bündig – Trainingsmaßnahmen im SGB II: IAB-Kurzbericht 24: Nürnberg.
http://doku.iab.de/kurzber/2007/kb2407.pdf

Kurtz, Beate (2003): Trainingsmaßnahmen – was verbirgt sich dahinter? IAB-Werkstattbericht 8: Nürnberg.
http://doku.iab.de/werkber/2003/wb0803.pdf

Osikominu, Adreonke (2009): Quick Job Entry or Long-Term Human Capital Development? The Dynamic Effects of Alternative Training Schemes. IZA-Discussion paper 4638.
http://ftp.iza.org/dp4638.pdf

Stephan, Gesine: Pahnke, André (2008): A pairwise comparison of the effectiveness of selected active labour market programmes in Germany. IAB-Discussion Paper 29/2008.
http://doku.iab.de/discussionpapers/2008/dp2908.pdf

Ver.di (2001): Stellungnahme der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft – ver.di – zum Gesetzentwurf der Bundesregierung "Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt“ (Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 24. Juni 2011): Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente verkommt zur Sparorgie.

ZES; IAQ; tns emnid (2008): Endbericht zur Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Vergleichende Evaluation des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs der Modelle der Aufgabenwahrnehmung "Zugelassener kommunaler Träger“ und "Arbeitsgemeinschaft“, Untersuchungsfeld 3: "Wirkung und Effizienzanalyse“.
http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen/forschungsbericht-f362.pdf;jsessionid=11C1C271117C2389439CBA92DF3EBD37?__blob=publicationFile

Berufliche Weiterbildung

Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2012): Bildung in Deutschland 2012. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zur kulturellen Bildung im Lebenslauf. Bielefeld: Bertelsmann.

Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags (2008): Materialien zur öffentlichen Anhörung der Sachverständigen am 24. November 2008 in Berlin. Ausschussdrucksache 16(11)1187.
http://doku.iab.de/externe/2009/k090105f06.pdf

Bundesagentur für Arbeit (2011): Perspektive 2025. Fachkräfte für Deutschland.
http://www.arbeitsagentur.de/zentraler-Content/Veroeffentlichungen/Sonstiges/Perspektive-2025.pdf

Brücker, Herbert; Klinger, Sabine ;Möller, Joachim; Walwei, Ulrich (2012): Handbuch Arbeitsmarkt. Analysen, Daten, Fakten. IAB-Bibliothek 334.

Deeke, Axel; Baas, Meike (2012): Berufliche Statusmobilität von Arbeitslosen nach beruflicher Weiterbildung. Ein empirischer Beitrag zur Evaluation der Förderung beruflicher Weiterbildung. IAB-Discussion Paper 11/2012.
http://doku.iab.de/discussionpapers/2012/dp1112.pdf

Heyer, Gerd; Koch, Susanne; Stephan, Gesine; Wolff, Joachim (2011): Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Ein Sachstandsbericht für die Instrumentenreform 2011. IAB-Discussion Paper 17/2011.

IZA; DIW; infas (2006): Endbericht zum "Modul 1b: Förderung beruflicher Weiterbildung und Transferleistungen“ im Rahmen der Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission.

SPD Bundestagsfraktion (2012): Bildung verhindert Arbeitslosigkeit. Ein Doppelinterview mit Annette Kramme und Ernst Dieter Rossmann vom 29.05.2012.
http://www.spdfraktion.de/themen/bildung-verhindert-arbeitslosigkeit

Zabel, Cordula (2012): Beschäftigungswirkung von Maßnahmen im SGB II. Alleinerziehende profitieren am meisten von Weiterbildung. IAB-Kurzbericht 12/2012.
http://doku.iab.de/kurzber/2012/kb1212.pdf

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Dossier

Rentenpolitik

Die Alterssicherung stellt, egal wie sie organisiert ist, in allen modernen Gesellschaften einen erheblichen Anteil an der Verwendung des Sozialprodukts dar. Sie ist quantitativ der Kernbereich des Sozialstaats.

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Gesundheitspolitik

Der Reformdruck im deutschen Gesundheitswesen hat deutlich zugenommen. Während noch vor wenigen Jahren nur Experten über die Finanzierbarkeit und Qualitätssicherung des Gesundheitssystems nachdachten, suchen heute viele Bürgerinnen und Bürger nach Antworten.

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Arbeitsmarktpolitik versucht den Rahmen zu setzen, in dem wir arbeiten. Dass sie dabei nicht immer a...

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Humanisierung der Arbeit

"Hauptsache Arbeit!" lautet oft der Ruf – die Qualität der Arbeitsplätze rückt dabei in den Hin...

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Arbeitslosigkeit

2003 verkündete Gerhard Schröder ein umfassendes Reformprogramm für Deutschland: die "Agenda 2010...

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Der Verlust der eigenen Arbeit kann kann zu psychischen Beeinträchtigungen führen, die den Betroff...

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Die Ansprüche der Arbeitswelt wachsen, dabei bleibt das Privatleben oft auf der Strecke. Aber wie l...

Grundeinkommen?

Grund-
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Seit einiger Zeit diskutiert Deutschland über die Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens. Ist e...

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Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte.

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