Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

19.2.2013 | Von:
Jürgen Kühl
Frank Oschmiansky
Kathrin Schultheis
Stefan Sell

Berufliche Weiterbildung

Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung waren schon früh Teil der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. Sie unterlagen jedoch einem stetigen Wandel. Vor dem Hintergrund der immer schneller voranschreitenden technischen Entwicklungen gewinnen Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung zunehmend an Bedeutung. Lebenslanges und lebensbegleitendes Lernen hat in der Informations- und Wissensgesellschaft eine große Bedeutung, der durch die Förderung beruflicher Weiterbildung Rechnung getragen wird.

Mitarbeiter bei FortbildungEs besteht eine gesellschaftliche Übereinkunft darüber, dass dem lebenslangen Lernen zunehmend eine Schlüsselrolle zukommt. (© istock.com/lisafx)

Einleitung und Historie

Bereits in der Erstfassung des Gesetzes für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 war vorgesehen, dass Veranstaltungen zur beruflichen Fortbildung und Umschulung nur aus Mitteln der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung eingerichtet werden, wenn Sie zur Beendigung der Arbeitslosigkeit beitragen. Auch konnte das übliche Schulgeld für die Maßnahme gezahlt werden. In der Zeit der Weltwirtschaftskrise und Massenarbeitslosigkeit kam diesen Maßnahmen eine große Bedeutung zu. So wurden 1932 fast 530.000 Teilnehmer in Kursen der Reichsanstalt gefördert.

Dagegen wurden berufliche Bildungsmaßnahmen in den fünfziger und frühen sechziger Jahren nur in Ansätzen verwirklicht. Erst seit 1962 wurde mit neuen Programmen versucht, der gestiegenen Bedeutung der beruflichen Bildung Rechnung zu tragen. Die bescheidenen Fortschritte standen allerdings in keinem Verhältnis zur Bedeutung, die die Thematik mittlerweile erlangt hatte.

Das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) schuf im Bereich der beruflichen Weiterbildung nicht etwas grundsätzlich Neues, sondern baute auf dem Genannten auf. Das AFG unterschied die unmittelbare Förderung des einzelnen Arbeitnehmers (individuelle Förderung) bei der beruflichen Aus- und Fortbildung sowie Umschulung einerseits und die mittelbare Förderung (institutionelle Förderung) durch Darlehen und Zuschüsse für geeignete Bildungseinrichtungen andererseits. Ziel der individuellen Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung war es, auf dem inländischen Arbeitsmarkt die berufliche Mobilität zu sichern oder zu verbessern, einen beruflichen Aufstieg zu ermöglichen, den Mangel an qualifizierten Arbeitskräften zu vermeiden oder zu beheben und Arbeitslosigkeit sowie qualitative und quantitative Unterbeschäftigung zu verhüten oder zu beenden. Der entscheidende Unterschied zum AVAVG lag darin, dass das AFG die Bundesagentur für Arbeit zur Gewährung der im Gesetz vorgesehenen individuellen Bildungshilfen verpflichtete.

Die Gewährung war aber an Bedingungen geknüpft. Zum einen musste die Bildungsmaßnahme bestimmte Mindestanforderungen erfüllen und der Antragsteller geeignet sein. Zum anderen musste die Förderung unter Berücksichtigung der Lage und der Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie der beruflichen Neigung des Antragstellers zweckmäßig erscheinen. Zu den weiteren Voraussetzungen für den Rechtsanspruch gehörte, dass der Antragsteller die erforderlichen Mittel nicht selbst aufbringen konnte und den Unterhaltsverpflichteten die Unterstützung "üblicherweise nicht zugemutet werden" konnte.

Die Reform der Arbeitsförderung führte zu einem gewaltigen Anstieg der Teilnehmerzahlen und damit verbunden zu einer grundlegenden Verschiebung der Ausgabenstruktur der Bundesagentur für Arbeit (BA). Fortbildung und Umschulung wurde vom finanziellen Aufwand her das gewichtigste Tätigkeitsgebiet der BA. Aber bereits innerhalb von drei Jahren Laufzeit des AFG wurde die finanzielle Leistungsfähigkeit der BA in Frage gestellt, so dass es zu einer Erhöhung der Beitragssätze und zu einer partiellen Rücknahme der in den ersten Jahren offensiven Fortbildungspolitik kam. Seit 1972 stand die verstärkte Betonung der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit bei Förderungsmaßnahmen, die Einschränkung des förderungsberechtigten Personenkreises, sowie die schärfere Abgrenzung gegenüber der beruflichen Erstausbildung, die nach dem AFG nicht förderungswürdig war, im Mittelpunkt. Die Pauschalierung und Einführung von Höchstgrenzen bei der Kostenerstattung sollten die Träger der Maßnahmen zur Zurückhaltung veranlassen.

Seitdem ist kaum ein Jahr vergangen, ohne dass es Änderungen im Regelwerk der beruflichen Weiterbildung gegeben hat. An kaum einem arbeitsmarktpolitischen Instrument wurden mehr Änderungen vorgenommen, als an den Regelungen zur beruflichen Weiterbildung. Auf Einschnitte folgten Verbesserungen, auf Verbesserungen wieder Einschnitte. Über die Jahre betrachtet überwogen die Einschnitte. Erhebliche Änderungen zeigten sich auch in der Teilnehmerstruktur. Während bis 1981 die Mehrzahl der Förderpersonen vor Eintritt in eine Bildungsmaßnahme nicht arbeitslos war, kehrte sich dieses Verhältnis danach deutlich um. 1994 waren bereits über 95 % aller Geförderten vor Eintritt in eine Bildungsmaßnahme bei den Arbeitsämtern arbeitslos gemeldet.

Mitte der 1980er Jahre wurden neue Teilnahmerekorde verzeichnet, nachdem die Bundesregierung, die Verbände der Wirtschaft, die Gewerkschaften und die BA gemeinsam eine Qualifizierungsoffensive ausgerufen hatten. Nach der Vereinigung wurde in den neuen Bundesländern berufliche Weiterbildung in nie zuvor dagewesener Größenordnung eingesetzt. Bis Ende 1994 hatten mehr als die Hälfte (54 %) der Wohnbevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Ostdeutschland einmal oder mehrmals an beruflicher Qualifizierung teilgenommen, darunter mindestens 15 % mit Förderung durch das Arbeitsamt. Dieser "Bildungsboom" in Ostdeutschland brachte aber erhebliche Probleme mit sich. Zum einen war gar nicht klar, welche Qualifikationen die transformierte Wirtschaft ausreichend nachfragen würde. Zwar war das formale Qualifikationsniveau in der ehemaligen DDR vergleichsweise hoch. Der grundlegende Umbau der Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur verlangte aber neue und andere Qualifikationen. Zudem führte der anhaltende Beschäftigungsabbau dazu, dass die neu erworbenen Qualifikationen nicht vor Arbeitslosigkeit schützten. Qualifikation konnte so kaum mehr als "Qualifikation auf Halde" sein.

Zugänge in Maßnahmen der beruflichen WeiterbildungZugänge in Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Zum anderen gab es bei den Maßnahmen erhebliche Qualitätsprobleme. Die quantitative Ausweitung lockte zahlreiche Bildungsträger an, die ohne ausreichende Gegenleistung eine "schnelle Mark" verdienen wollten, von den unerfahrenen Arbeitsämtern profitierten und dadurch Weiterbildungsmaßnahmen diskreditierten.

Eine Zäsur gab es im Jahr 1994. Hier wurde das Unterhaltsgeld, das Teilnehmer an Weiterbildungsmaßnahmen erhalten, auf die Höhe des Arbeitslosengeldes abgesenkt. Das Unterhaltsgeld betrug 65% des zuletzt bezogenen Nettoarbeitsentgelts (73% mit Kindern). Das Arbeitslosengeld betrug hingegen nur 60% des zuletzt bezogenen Nettoarbeitsentgelts (mit Kindern 67%).

Kein Einschnitt wirkte aber so tiefgreifend, wie die Änderungen durch das "Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz I). Seitdem vermittelt das Arbeitsamt bzw. die Arbeitsagentur nicht mehr in Kurse, sondern vergibt – analog zum neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein – Gutscheine für ein bestimmtes Bildungsziel und eine bestimmte Lehrgangsdauer. Der Bildungsgutschein sichert die Übernahme von Weiterbildungskosten bei Teilnahme an beruflicher Weiterbildung zu. Er setzt persönliche Beratung und die Feststellung eines individuell nötigen Qualifizierungsbedarfs voraus. Der Bildungsgutschein muss dann innerhalb von drei Monaten bei einem frei wählbaren Bildungsträger im Tagespendelbereich eingelöst werden. Die Arbeitsagenturen sollen Möglichkeiten der Verkürzung der Weiterbildungsdauer nutzen, bei Umschulungen verstärkt auf Maßnahmen in Betrieben zurückgreifen und Bildung in Modulen fördern. Die durchschnittliche Dauer der Weiterbildungsmaßnahmen hat sich durch die Hartz-Reformen damit verkürzt.

Ebenfalls seit 2003 müssen Maßnahmeträger ein System zur Qualitätssicherung anwenden und nachweisen. Die Träger mussten seitdem von einer fachkundigen Stelle nach den Regeln der Anerkennungs- und Zulassungsverordnung Weiterbildung (AZWV) zertifiziert sein. Seit April 2012 erfolgt die Zertifizierung nach der Akkreditierungs- und Zulassungsverordnung Arbeitsförderung (AZAV). Erheblich verschlechtert wurden die Leistungen für Teilnehmer an beruflichen Bildungsmaßnahmen seit 2003. Unter anderem wird für Arbeitslosengeldbezieher seither die Zeit der Weiterbildung hälftig auf den Restanspruch auf Arbeitslosengeld angerechnet. Eine Minderung erfolgt nicht, wenn sich daraus ein Arbeitslosengeldanspruch von weniger als 30 Tagen ergibt.
Mit der Instrumentenreform wurden 2012 auch die Weiterbildungsförderung Älterer (ehemals § 417 SGB III) und der Arbeitsentgeltzuschuss bei Beschäftigung von gering qualifizierten Arbeitnehmer (ehemals § 235c SGB III) in die gesetzliche Grundlage zur Förderung der beruflichen Weiterbildung für Arbeitslose (ehemals § 77ff. SGB III, heute § 81ff. SGB III) integriert. Die drei Förderungen wurden zu einem Instrument zusammengefasst. Zudem wurde der förderungsfähige Personenkreis ausgeweitet: Arbeitslose können nach Familien- und Pflegezeiten einfacher durch eine berufliche Weiterbildung gefördert werden.

Arbeitnehmer, die die gesetzlich geregelten Fördervoraussetzungen erfüllen, haben einen Anspruch auf die Übernahme der Weiterbildungskosten, die für den nachträglichen Erwerb des Hauptschulabschlusses entstehen. Ein Rechtsanspruch auf die Förderung beruflicher Weiterbildungen anderer Art besteht auch dann nicht, wenn die gesetzlich geregelten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Förderung der beruflichen Weiterbildung ist – mit oben beschriebener Ausnahme – eine Ermessensleistung.

Wie in der Abbildung oben zu sehen ist, haben die Neuregelungen von 2003 zunächst zu einem drastischen Einbruch bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung geführt. Durch die Neuregelungen ist die Weiterbildungsbranche einem schweren Umbruch unterworfen. Niedrige Löhne, befristete Verträge und eine hohe Fluktuation sind seitdem dort beobachtbar.

Exkurs

Betriebliche Weiterbildung

Mit der Instrumentenreform wurde die Förderung von Beschäftigten bei beruflicher Weiterbildung mit den gesetzlichen Grundlagen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung von Arbeitslosen zusammengeführt. In der Vergangenheit wurde bei der Förderung von Beschäftigten und Arbeitslosen deutlich unterschieden. Einen Überblick über die berufliche Weiterbildung von Beschäftigten soll der folgende Exkurs geben.

Bei Erfüllung der Fördervoraussetzungen konnten Beschäftigte bei der Aufnahme einer beruflichen Weiterbildung gefördert werden. Neben der betrieblichen dualen Ausbildung ist die betriebliche Weiterbildung die wichtigste Strategie der Betriebe zur Fachkräftesicherung. Knapp die Hälfte aller Betriebe stellt Beschäftigte zur inner- oder außerbetrieblichen Weiterbildung von der Arbeit frei bzw. übernimmt die Weiterbildungskosten ganz oder teilweise. Es handelt sich hauptsächlich um organisiertes Lernen in externen Kursen, Seminaren und Lehrgängen sowie um informelle Weiterbildung. Nachdem der Anteil der weiterbildungsaktiven Betriebe zwischen 2001 und 2008 auf 49 % gestiegen war, fiel er im Krisenjahr 2009 auf 45 % zurück. Von 2000-2008 hat jeder sechste Betrieb kontinuierlich weitergebildet, 58 % unregelmäßig und fast jeder vierte (24 %) nie. Drei Viertel aller Betriebe engagieren sich also stets oder wiederkehrend in der Weiterbildung.

Rund ein Drittel aller Beschäftigten nahm 2010 an betrieblichen Weiterbildungen teil, indem der Betrieb sie voll oder teilweise freistellte bzw. die Kosten vollständig oder zumindest teilweise übernahm. Der Anteil hat sich allerdings seit 2007 für Gesamtdeutschland leicht negativ entwickelt. Die Teilnahme an individuell berufsbezogener und nicht berufsbezogener Weiterbildung lag 2010 bei etwa 12 % und blieb somit konstant. Besonders häufig nehmen Personen im Alter zwischen 35 und 50 Jahren an Weiterbildung teil. Fast 40 % von ihnen haben 2010 an einer entsprechenden Qualifizierung teilgenommen.

Das IAB-Betriebspanel bestätigt den aus vielen Untersuchungen bekannten Befund, dass besser Qualifizierte mehr Weiterbildung erfahren als gering qualifizierte Beschäftigte, wie eine Studie des BIBB aus dem Jahr 2005/2006 zeigt: Unter den Ärzten und Apothekern nahmen beispielsweise 92 % in den letzten zwei Jahren vor Befragung an einer Weiterbildung teil. Lehrer, Angehörige sozialer Berufe und Ingenieure nahmen im gleichen Zeitraum zu gut 80 % an einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme teil.

Nach einer Studie der Gesellschaft für Konsumforschung von Ende 2010, die 3.107 Beschäftigte im Alter von über 50 Jahre und 393 Personalverantwortliche befragte, bietet lediglich jeder siebte Betrieb (14 %) spezielle Fortbildung für Ältere an, obwohl 70 % von ihnen sie für wichtig bis sehr wichtig halten. Etwa jeder zweite befragte Arbeitgeber hält ältere Beschäftigte für weniger weiterbildungsmotiviert als Jüngere.

Seit Beginn des Jahres 2007 zahlte die BA mit dem Programm WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer im Unternehmen) nach § 235c SGB III einen Entgeltzuschuss für Geringqualifizierte und nach § 417 SGB III auch die Weiterbildungskosten (auch für Ältere). Im Jahr 2006 waren 110.405 Arbeitslose in diese berufliche Weiterbildung eingetreten, danach galt das Programm nur noch für Beschäftigte. Das Programm wurde laut Förderstatistik der BA von 2007 bis 2009 zunehmend angenommen:

 
Förderung beruflicher Weiterbildung für Arbeitnehmer
 
Zugänge von Personen200720082009
Arbeitsentgeltzuschuss für Geringqualifizierte14.52728.57136.579
Übernahme der Weiterbildungskosten14.57333.39765.311
Darunter für ältere Arbeitnehmer14.57333.39711.108
Geförderte Zugänge insgesamt
(Doppelzählungen möglich)
29.10061.968101.890
Quelle: Förderstatistik der Bundesagentur für Arbeit

Die Gruppe der förderbaren Personen wurde 2009 erweitert. Mitunter wurden auch Entgeltzuschuss und Kostenübernahme für gering qualifizierte Ältere gewährt. Kurzarbeiter in Qualifizierung konnten mit WeGebAU unterstützt werden, wenn die Fortsetzung der Weiterbildung sinnvoll ist. Betriebe bevorzugten den Entgeltzuschuss, Beschäftigte die Übernahme ihrer Weiterbildungskosten. Kenntnis und Nutzung des Programms waren in Kleinbetrieben am geringsten und nahmen mit der Betriebsgröße zu. Nach Betriebsangaben hat das Programm dazu beigetragen, bestehende Weiterbildung fortzusetzen, Maßnahmen zu erweitern und neue Aktivitäten zu entfalten. Mitnahmeeffekte sind dabei nicht auszuschließen. Vier Fünftel der Betriebe, die das Programm nicht nutzen, geben fehlenden Weiterbildungsbedarf an. Etwa jeder sechste Betrieb signalisierte Probleme, die nötige Freistellung der Teilnehmer auszugleichen. Lediglich ein Zehntel nannte ein mangelndes Interesse der Arbeitnehmer an beruflicher Weiterbildung. Fast die Hälfte aller Betriebe kennt das Programm. Bezogen auf die Gesamtbeschäftigung der Zielgruppe lässt die Programmnutzung aber zu wünschen übrig.

Seit dem 01.04.2012 ist die Förderung mit WeGebAU in der allgemeinen Förderung der beruflichen Weiterbildung nach § 81ff SGB III aufgegangen.


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