Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

30.9.2013 | Von:
Tim Obermeier
Stefan Sell

Aktuelle Entwicklungen und Probleme

Das Hilfesystem der Grundsicherung für Arbeitssuchende unterliegt ständiger Bewegung. Es ist zuständig für die Sicherung des Existenzminimums von über sechs Millionen Menschen. Im folgenden Text werden aktuelle Entwicklungen und Probleme in der Grundsicherung dargestellt. Behandelt werden die Themenfelder Aufstocker und erwerbstätige Leistungsberechtigte. Ebenfalls geht es um die Gruppe der Alleinerziehenden und um die Entwicklung der Übergänge in Beschäftigung aus dem Grundsicherungsbezug.

Kassierer in einer Tankstelle. Knapp 30 Prozent aller erwerbsfähigen Leistungsberechtigten bezogen neben ihrem Lohn Leistungen aus der Grundsicherung.Kassierer in einer Tankstelle. Knapp 30 Prozent aller erwerbsfähigen Leistungsberechtigten bezogen neben ihrem Lohn Leistungen aus der Grundsicherung. (© picture-alliance / Süddeusche Zeitung)


Aufstocker und erwerbstätige Leistungsberechtigte

Die Grundsicherung für Arbeitssuchende gemäß Sozialgesetzbuch II (SGB II) ist kein Sicherungssystem, das ausschließlich auf die Absicherung bei Arbeitslosigkeit zielt. Es soll alle Leistungsberechtigten dabei unterstützen, ihr Existenzminimum zu sichern. Dazu gehören auch Menschen, die aufgrund von geringen Einkommen das Existenzminimum nicht decken können und deswegen zusätzlich Leistungen aus der Grundsicherung beziehen müssen. Diese Personen werden umgangssprachlich als Aufstocker bezeichnet. In der Sprache der Bundesagentur für Arbeit (BA) sind sie erwerbstätige Leistungsberechtige. Die Bundesagentur für Arbeit bezeichnet als Aufstocker diejenigen Personen, die neben Arbeitslosengeld auch Arbeitslosengeld II beziehen. Das Arbeitslosengeld orientiert sich am vorherigen Nettoeinkommen einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Wenn das Arbeitslosengeld unter dem sozialstaatlich definierten Existenzminimum liegt, kann es zusätzlich mit Leistungen aus der Grundsicherung aufgestockt werden.

Erwerbstätige Leistungsberechtigte und Aufstocker

Erwerbsfähige Leistungsberechtigte (elB)Aufstocker1in Prozent2
20075.276.609110.0172,1%
20085.009.872102.4272,0%
20094.907.759122.4742,5%
20104.894.219102.9452,1%
20114.615.05781.8391,8%
20124.442.89488.1242,0%

1Aufstocker: Gleichzeitiger Bezug von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II
2in Prozent an erwerbsfähigen Leistungsberechtigten
Quelle: Statistikangebot der Bundesagentur für Arbeit

Im Jahresdurchschnitt 2012 gab es in Deutschland 88.124 Menschen, die Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld) bezogen. Diese Leistungen reichten nicht aus ihren Lebensunterhalt zu decken. Die Zahl der Aufstocker in der Definition der Bundesagentur für Arbeit (gleichzeitiger Bezug von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II), ist gegenüber den letzten Jahren leicht gesunken, im Jahr 2012 jedoch wieder leicht angestiegen. Das Phänomen des gleichzeitigen Bezugs von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II ist ein Anzeichen für die Verbreitung von prekären Beschäftigungsverhältnissen. Die Löhne in diesen Beschäftigungsverhältnissen sind so gering, dass kein bedarfsdeckender Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung erworben werden kann. Das Arbeitslosengeld muss dann zusätzlich mit Hartz IV-Leistungen aufgestockt werden.

In der politischen Diskussion wird der Begriff der Aufstocker jedoch häufig für erwerbstätige Leistungsberechtige verwendet. Die Erwerbstätigkeit von Leistungsberechtigen deutet darauf hin, dass diese trotz bezahlter Arbeit ein Einkommen unterhalb des sozialstaatlich definierten Existenzminimums beziehen ("working poor“). Im Jahresdurchschnitt gab es 2012 über 1,32 Millionen erwerbstätige Leistungsberechtigte. Damit arbeiteten knapp 30 Prozent aller erwerbsfähigen Leistungsberechtigten und bezogen neben ihrem Lohn Leistungen aus der Grundsicherung. Beim Blick auf die Zusammensetzung der erwerbstätigen Leistungsberechtigten werden einige Besonderheiten deutlich.

Erwerbstätige LeistungsberechtigteErwerbstätige Leistungsberechtigte Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Von den 1,32 Millionen erwerbstätigen Leistungsberechtigten im Jahresdurchschnitt 2012 waren 1,21 Millionen abhängig erwerbstätig und 126.165 selbständig. Eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung übten nicht alle erwerbstätigen Leistungsberechtigen aus, sondern im Jahr 2012 nur 575.760. Für das Jahr 2010 liegt eine weitere Auswertung zum Arbeitsumfang vor. Demnach hatten 2010 60 Prozent der erwerbstätigen Leistungsberechtigten, die in einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung sind, eine Vollzeitstelle und 40 Prozent eine Teilzeitstelle. Das Phänomen der Armut trotz Vollzeiterwerbstätigkeit ("working poor") traf 2010 somit auf 27 Prozent aller erwerbstätigen Leistungsberechtigten zu. Der größte Teil der erwerbstätigen Leistungsberechtigten befindet sich in Teilzeitbeschäftigung oder geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen. 2012 arbeiteten über 630.000 Menschen, die Hartz IV-Leistungen bezogen, in einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis (Mini- oder Midijob). In den letzten Jahren ist zudem ein Trend zu beobachten, dass immer mehr erwerbstätige Leistungsberechtigte neben ihren Hartz IV-Leistungen Einkommen aus geringfügiger Erwerbstätigkeit beziehen, was für 2012 für 14,2 Prozent aller erwerbsfähigen Leistungsberechtigten galt (2007: 11 Prozent). Aus den Daten der Bundesagentur für Arbeit kann zudem entnommen werden, wie hoch das Einkommen ist, das die erwerbstätigen Leistungsberechtigten mit ihrer Beschäftigung erzielen.

Einkommen erwerbstätiger LeistungsberechtigterEinkommen erwerbstätiger Leistungsberechtigter Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Mehr als 57 Prozent aller erwerbstätigen Arbeitslosengeld II-Bezieher, die nicht selbständig sind, beziehen ein Einkommen von weniger als 450 Euro. Knapp 18 Prozent befinden sich in der so genannten Gleitzone von 450 bis 800 Euro und 24,8 Prozent haben ein Brutto-Einkommen über 800 Euro. 2012 hat, im Vergleich zu den Vorjahren, die Zahl der Empfänger von Einkommen unter 450 Euro leicht abgenommen und die Zahl der erwerbstätigen Leistungsberechtigten, die Einkommen über 800 Euro erzielen, geringfügig zugenommen. Die große Verbreitung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse unter den erwerbstätigen Leistungsberechtigten hängt u.a. mit den Zuverdienstregelungen im SGB II zusammen.

Arbeitslosengeld II-Empfänger haben die Möglichkeit, monatlich 100 Euro brutto anrechnungsfrei hinzuzuverdienen. Von Bruttoverdiensten zwischen 100,01 und 1000 Euro bleiben 20 Prozent anrechnungsfrei. Empfängern von Leistungen aus der Grundsicherung, die einen 450-Euro-Job aufnehmen und die 450 Euro voll ausschöpfen, bleiben also maximal 170 Euro zusätzlich. Zuletzt konnte eine Zunahme der Zahl der "Mini-/Midijobs“, deren Einkommen nicht auf die Hartz IV-Leistungen angerechnet wird, beobachtet werden. Die Struktur der Bedarfsgemeinschaften, die Einkommen aus Erwerbstätigkeit beziehen, unterscheidet sich von der Struktur der Bedarfsgemeinschaften der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten. Unter den erwerbstätigen Leistungsberechtigten finden sich häufiger Paare mit und ohne Kinder und insgesamt weniger Alleinerziehende. Im Vergleich mit allen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten sind Single-Bedarfsgemeinschaften bei den erwerbstätigen Leistungsberechtigten seltener vertreten. Bei Single-Bedarfsgemeinschaften ist es leichter, mit einem Einkommen den Bedarf zu decken als bei einer mehrköpfigen Familie.

Die Zahlung von Leistungen aus der Grundsicherung an erwerbstätige Leistungsberechtigte ist mit großen Kosten verbunden. Im Jahr 2010 beliefen sich die Geldleistungen (einschließlich Sozialversicherungsbeiträge) für Bedarfsgemeinschaften mit Erwerbseinkommen auf 11,4 Milliarden Euro und für Bedarfsgemeinschaften mit Einkommen aus mindestens einer sozialversicherungspflichtigen Vollzeitbeschäftigung auf 1,99 Milliarden Euro. Somit wurden 2010 ungefähr 30 Prozent aller passiven Leistungen aus der Grundsicherung an Haushalte mit Erwerbseinkommen gezahlt. Da aber nur ein kleiner Teil in sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisses arbeitet und die Mehrheit der erwerbstätigen Leistungsberechtigten geringfügig beschäftigt ist, darf die Summe nicht pauschal als "Lohnzuschuss an Niedrigverdiener“ fehlinterpretiert werden. Vielmehr muss die Analyse der Art der Beschäftigungsverhältnisse und der Größe der Bedarfsgemeinschaft Rechnung tragen.

Die stetige Zunahme der erwerbstätigen Leistungsberechtigten und die damit verbundenen Kosten haben für viel Kritik gesorgt. So fordert der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) einen Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro, um ergänzende Hartz IV-Leistungen zum Teil zu verhindern oder die Aufstockungsbeiträge zumindest zu reduzieren. Der Vorsitzende der Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG) Franz-Josef Möllenberg fasst die Kritik wie folgt zusammen: "Menschen müssen von ihrer Arbeit leben können, und es muss Schluss sein mit der Subventionierung von Armutslöhnen durch Steuergelder."

Aus Sicht der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) hat "die Tatsache, dass jemand "Aufstocker" ist, in der absoluten Mehrheit der Fälle nichts mit zu niedrigen Löhnen zu tun, sondern damit, dass der betreffende Arbeitnehmer nur teilzeitbeschäftigt oder Alleinverdiener in einer Familie ist". Die BDA bezieht sich damit auf das Problem, dass ergänzende Hartz IV-Leistungen an erwerbstätige Leistungsberechtigte auch bei einem Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro teilweise weiterhin nötig wären. Das ist beispielsweise dann der Fall, wenn in Bedarfsgemeinschaften Kinder leben und aufgrund dessen ein höherer durchschnittlicher Bedarf als bei einem Alleinstehenden nötig ist, um das Existenzminimum zu sichern. Auch von den Parteien SPD, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke wird ein flächendeckender Mindestlohn gefordert, um das Problem des Hartz IV-Leistungsbezugs bei gleichzeitiger Erwerbstätigkeit einzudämmen und die Kosten senken.

Langzeitarbeitslosigkeit

Als weitere Problemlage in der Grundsicherung gilt die sich verfestigende Langzeitarbeitslosigkeit. Als langzeitarbeitslos gelten Personen, die länger als 12 Monate arbeitslos gemeldet sind. Da die Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld in der Regel maximal 12 Monate beträgt, konzentriert sich die Langzeitarbeitslosigkeit überwiegend in der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II). Aber es gibt auch Langzeitarbeitslose in der Arbeitslosenversicherung (SGB III). Diese sind zum größeren Teil Nicht-Leistungsempfänger, die entweder nie einen Anspruch auf Arbeitslosengeld erwerben konnten (z.B. Berufseinsteiger) oder die nach Auslaufen des Arbeitslosengeld-Anspruchs wegen mangelnder Bedürftigkeit kein Arbeitslosengeld II erhalten. Außerdem sind hier ältere Arbeitslosengeld-Empfänger vertreten, die Leistungsansprüche von mehr als 12 Monaten haben.

Langzeitarbeitslose in der Grundsicherung haben zum Beispiel in ihrer vorherigen Beschäftigung keine Ansprüche auf Arbeitslosengeld erwerben können oder sie erfüllen nach Auslaufen ihres Anspruchs auf Arbeitslosengeld die Kriterien der Bedürftigkeit und haben somit Anspruch auf Arbeitslosengeld II. Aber nicht alle Arbeitslosen in der Grundsicherung sind langzeitarbeitslos, da zum Beispiel Episoden der Arbeitslosigkeit durch Krankheit oder die Teilnahme an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme unterbrochen werden können und die Zählung der Arbeitslosigkeitsdauer dann wieder von vorne beginnt.

Aus vielen Studien ist bekannt, dass mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit die Wahrscheinlichkeit, einen neuen Arbeitsplatz zu finden, sinkt. Mit längerer Dauer der Arbeitslosigkeit wird den Arbeitslosen von den Arbeitgebern eine mangelnde Leistungs- und Lernfähigkeit unterstellt. Die Qualifikation der Arbeitslosen wird durch die Langzeitarbeitslosigkeit häufig entwertet, da sie mit neuen technologischen Entwicklungen nicht mehr mithalten können. In modernen Industriegesellschaften wie Deutschland ist ein Arbeitsplatz der wichtigste gesellschaftliche Integrationsmechanismus. Arbeitslosigkeit führt daher häufig zu sozialer Ausgrenzung, die umso stärker erlebt wird, je länger die Arbeitslosigkeit dauert.

LangzeitarbeitslosigkeitLangzeitarbeitslosigkeit Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Die Langzeitarbeitslosigkeit hat sich in den letzten Jahren deutlich reduziert. Waren 2007 noch über 1,7 Millionen Menschen langzeitarbeitslos, galt dies 2012 noch für 1,03 Millionen Menschen. 2012 waren 36 Prozent aller Arbeitslosen länger als 12 Monate ohne Arbeit und galten somit als langzeitarbeitslos. Über 87 Prozent oder 904.496 Langzeitarbeitslose befinden sich in der Grundsicherung. Nur etwas über 12 Prozent der Langzeitarbeitslosen sind in der Arbeitslosenversicherung (SGB III) gemeldet. Seit 2007 hat sich die Konzentration der Langzeitarbeitslosigkeit verstärkt. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen im SGB II ist um sieben Prozentpunkte gestiegen, während der Anteil dementsprechend im SGB III zurückgegangen ist. Wenn nur die Langzeitarbeitslosigkeit in der Grundsicherung (SGB II) betrachtet wird, zeigt sich, dass über 45 Prozent aller Arbeitslosen im SGB II langzeitarbeitslos sind. In der Arbeitslosenversicherung sind es 14 Prozent. Von den 1,03 Millionen Langzeitarbeitslosen im Jahr 2012 waren zudem 517.000 länger als zwei Jahre und 311.000 länger als drei Jahre durchgehend arbeitslos.

Langzeitarbeitslose weisen häufig so genannte multiple Vermittlungshemmnisse auf, die eine Integration in den Arbeitsmarkt erschweren. Zu den Vermittlungshemmnissen zählen zum Beispiel ein höheres Alter, fehlender Berufsabschluss, Migrationshintergrund und die Tatsache, Mutter zu sein. Mit jedem dieser Risiken sinkt die Wahrscheinlichkeit, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Bei Langzeitarbeitslosen kommen häufig mehrere dieser Hemmnisse zusammen. Frauen und Männer annähernd gleich von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen. Im Vergleich zu ihrem Anteil an allen Arbeitslosen sind vor allem Alleinerziehende, Ausländer und Personen über 50 Jahre und älter von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen. Nicht verwunderlich ist auch, dass fast die Hälfte aller Langzeitarbeitslosen keine abgeschlossene Berufsausbildung hat.

Langzeitarbeitslosenquoten in ausgewählten OECD-Ländern 2012Langzeitarbeitslosenquoten in ausgewählten OECD-Ländern 2012 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Nach dem international vergleichbaren Konzept der International Labour Organization (ILO) (siehe auch den Text "Wie wird Arbeitslosigkeit gemessen?") ist die Erwerbslosigkeit in Deutschland insgesamt sehr niedrig. Wenn aber die Langzeitarbeitslosenquoten verglichen werden, zeigt sich ein anderes Bild. Im internationalen Vergleich der Langzeitarbeitslosigkeit mit ausgewählten OECD-Ländern belegt Deutschland mit 45,5 Prozent einen der hinteren Plätze und rangiert auf einem vergleichbaren Niveau mit den EU-Krisenländern Griechenland und Spanien.

Damit war nach dem ILO-Konzept 2011 jeder zweite Arbeitslose in Deutschland länger als 12 Monate ohne Arbeit und damit langzeitarbeitslos. Die OECD erhebt die Langzeitarbeitslosigkeit auf Basis einer Befragung nach dem ILO-Konzept. Die Erwerbslosen werden gefragt, wie lange sie schon erwerbslos sind. Im persönlichen Rückblick werden dabei häufig Phasen in Qualifizierungs- oder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder auch kurze, nicht nachhaltige Beschäftigungsaufnahmen der Erwerbslosigkeit zugerechnet. Nach dem Konzepte der Bundesagentur für Arbeit unterbrechen diese Episoden die Dauer der Arbeitslosigkeit.

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Autoren: Tim Obermeier, Stefan Sell für bpb.de
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Die Informationsplattform des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bietet aktuelle Kennzahlen und Fachinformationen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Servicestelle SGB II erweitert und aktualisiert die Informationsplattform laufend.

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