Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Jürgen Kühl
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky

Die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende

SGB II

Die Grundsicherung für Arbeitsuchende soll es Leistungsberechtigten ermöglichen, ein Leben zu führen, das der Würde des Menschen entspricht. Dafür stellt die Grundsicherung aktive und passive Leistungen bereit. Die aktiven Leistungen sind Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die im Abschnitt Förderung vorgestellt werden. Zu den passiven Leistungen gehören der Regelbedarf zur Sicherung des Existenzminimums, die Kosten der Unterkunft, aber auch die neuen Leistungen des Bildungs- und Teilhabepakets. Die Höhe und Berechnung der Leistungen sind seit Einführung der Grundsicherung immer ein strittiges Thema gewesen.

Akten liegen in den Sortierfächern der Poststelle des Sozialgerichts in der Berliner Invalidenstraße, aufgenommen am 29.02.2008. Das Gericht entscheidet in Auseinandersetzungen zwischen Bürgern und den Trägern der Sozialversicherung sowie den Behörden der Sozialverwaltung in Bezug auf Sozialversicherung (Kranken-, Unfall-, Renten-, Knappschafts- und Pflegeversicherung, Arbeitslosenversicherung, Arbeitsförderung, Grundsicherung für Arbeitssuchende, Sozialhilfe, Schwerbehindertenangelegenheiten und Soziales Entschädigungsrecht. Foto: Arno Burgi dpa +++(c) dpa - Report+++Akten liegen in den Sortierfächern der Poststelle des Sozialgerichts in der Berliner Invalidenstraße. (© picture-alliance/ ZB)


Mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe kam es zu einem deutlichen Anstieg der Leistungsbezieher und der Arbeitslosen. Während vor der Reform im Dezember 2004 3,92 Mio. Personen Arbeitslosenhilfe oder Sozialhilfe bezogen, waren es im Januar 2005 4,5 Mio. Personen, die das neue Arbeitslosengeld II bezogen. Diese Zunahme erklärt sich zum einen aus dem Einbezug von Angehörigen ehemaliger Arbeitslosenhilfebezieher in die neue Grundsicherung. Im alten System wurden Ehepartner und erwerbsfähige Kinder nicht statistisch erfasst, wenn sie keine eigenen Ansprüche auf Leistungen hatten. Zum anderen wurde die neue Grundsicherung stärker in Anspruch genommen. Im alten System nahmen viele bedürftige Haushalte die Sozialhilfe nicht in Anspruch, vor allem weil die Sozialhilfe stigmatisierend wirkte oder weil die Ansprüche nur gering oder nur kurzfristig waren. Umgekehrt reduzierte sich die Zahl um diejenigen ehemaligen Arbeitslosenhilfebezieher, die aufgrund der strengeren Anspruchsvoraussetzungen keine Ansprüche auf die neue Grundsicherungsleistung hatten. Insbesondere wird das Einkommen von Angehörigen der Bedarfsgemeinschaft stärker angerechnet. Daher erhielten nach Schätzungen der BA und des IAB etwa 315.000 der Arbeitslosenhilfebezieher vom Dezember 2004 ab Januar 2005 kein Arbeitslosengeld II. Im Jahr 2013 erhielten über sechs Millionen Menschen Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Weitere Zahlen zur Grundsicherung finden Sie im Text "Grundsicherung für Arbeitsuchende: Daten, Zahlen und Fakten".

Die Leistungen der Grundsicherung setzen sich im Wesentlichen aus drei Komponenten zusammen: Den Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts, den Kosten der Unterkunft sowie dem etwaigen Mehrbedarf. Hinzu kommt noch die Versicherung in der Kranken- und Pflegeversicherung sowie bis Ende 2011 in geringem Umfang die Versicherung in der Rentenversicherung. Solange die Voraussetzungen erfüllt sind, werden die Leistungen unbefristet gewährt. Allerdings ist der entsprechende Antrag regelmäßig zu erneuern. Doch wie sind die Leistungen in der Grundsicherung in Deutschland im Detail ausgestaltet und welche Anspruchsvoraussetzungen müssen erfüllt sein? Die Rechtsmaterie des Sozialgesetzbuch II ist äußert komplex und entwickelt sich durch Urteile der Sozialgerichte regelmäßig weiter. Die Darstellungen sind deshalb nicht abschließend, sondern sie sollen nur einen ersten Einblick in die Leistungen der Grundsicherung ermöglichen.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Grundlegendes Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist es, die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten und Personen, die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft leben, zu stärken und dazu beizutragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können. Sie soll die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit unterstützen und den Lebensunterhalt sichern, soweit sie ihn nicht auf andere Weise bestreiten können. Diese Ziele sind im § 1 des Sozialgesetzbuch II (SGB II) festgehalten.

Das SGB II ist als ein kombiniertes Arbeitsmarkt- und Fürsorgegesetz konzipiert und knüpft an das Konzept des aktivierenden Sozialstaats und den Grundsatz des Fördern und Forderns an.

Im Bereich des Förderns orientiert sich das SGB II stark an den Instrumenten des SGB III, indem es im § 16 Abs. 1 den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten den Zugang zu einem Großteil der SGB III-Instrumente eröffnet. Über die SGB III-Leistungen hinaus können weitere kommunale Eingliederungsleistungen erbracht werden, beispielsweise Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung (§ 16a SGB II).

Einen Überblick über die Instrumente der Förderung im SGB II und ihre Wirkung finden Sie im Abschnitt Förderung (Link zum Modul Förderung einfügen). Dort werden die entsprechenden aktiven Leistungen der Grundsicherung umfassend vorgestellt.

Deutlich schärfere Regeln als das SGB III normiert das SGB II im Bereich des Forderns. Danach müssen erwerbsfähige Leistungsberechtigte und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen. Die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten müssen aktiv an allen Maßnahmen zu ihrer Eingliederung in Arbeit mitwirken, insbesondere eine Eingliederungsvereinbarung abschließen. Wenn eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in absehbarer Zeit nicht möglich ist, haben die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten eine angebotene Arbeitsgelegenheit anzunehmen. Welche Arbeit dabei zumutbar ist und welche Sanktionen verhängt werden können ist weiter unten Thema.

Zugänge von Widersprüchen und Klagen sowie Stattgaben im SGB II

WidersprücheStattgabequote in %KlagenStattgabequote in %
2005 666.96941,2%13.41432,0%
2006 704.48437,8%69.91236,7%
2007 763.88736,6%99.12541,8%
2008 788.62736,5%132.35648,6%
2009 805.23436,3%142.73648,8%
2010 835.69234,6%158.34645,3%
2011 721.60036,1%144.18044,4%
2012*----
2013680.94735,7%133.72043,8%

Quellen: 2005-2011: Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitssuchende, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/10223
2013: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Widersprüche und Klagen SGB II - Deutschland mit Ländern und Jobcentern
* Die Bundesagentur für Arbeit erhebt die Daten im Rahmen ihrer Statistik erst seit November 2012. Daten 2005 bis 2011 Sonderauswertung der Statistik.

Die Bezieher von Leistungen der Grundsicherung haben grundsätzlich die Möglichkeit, gegen Entscheidungen des Jobcenters Widerspruch einzulegen. Wenn das Widerspruchsverfahren durchlaufen ist, kann auch Klage eingereicht werden. Vor den Sozialgerichten entstehen dafür keine Kosten. Im kurzen Zeitraum seit Einführung der Grundsicherung im Jahr 2005 gab es eine Vielzahl von Gesetzesnovellen, die zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit beitrugen. Diese schlägt sich u.a. in einer hohen Zahl von Widersprüchen und Klagen gegen Bescheide der Grundsicherungseinrichtungen nieder. Verstärkt wird diese Rechtsunsicherheit durch die Verlagerung der Zuständigkeit von den Verwaltungs- auf die Sozialgerichte, da sich die Sozialgerichte nur teilweise auf die Urteile der Verwaltungsgerichte zum Bundessozialhilfegesetz beziehen. Im Jahr 2013 legten die Leistungsberechtigten über 680.000 Widersprüche gegen Entscheidungen der Jobcenter ein. Die Gründe waren vielfältig und reichten von Widersprüchen bei Sanktionen, standen im Zusammenhang mit den Kosten der Unterkunft oder der Einkommens- und Vermögensanrechnung. Über 35 Prozent dieser Widersprüche hatten Erfolg. Fast 134.000 Mal erhoben die Leistungsberechtigten Klagen vor den Sozialgerichten. 2013 hatten 43,8 Prozent dieser Klagen Erfolg. Damit korrigierten die Sozialgerichte eine hohe Anzahl von Entscheidungen der Jobcenter. In den letzten Jahren sind die Zahlen der Widersprüche und Klagen deutlich zurückgegangen. Während zu Beginn der Einführung der Grundsicherung hohe Rechtsunsicherheit herrschte, hat sich mittlerweile, auch durch viele Urteile der Sozialgerichte, die Rechtsanwendung verbessert.

Wer erhält Leistungen der Grundsicherung?

Anspruchsberechtigt sind erwerbsfähige Leistungsberechtigte zwischen 15 Jahren und der aktuell gültigen Regelaltersgrenze der Rentenversicherung sowie die Angehörigen, die mit ihnen in einem Haushalt (Bedarfsgemeinschaft) leben. Als erwerbsfähig gilt, wer unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig sein kann (§ 8 SGB II). Personen, die bedürftig, aber nicht erwerbsfähig sind, erhalten Sozialhilfe nach dem SGB XII.

Zuständig für die Feststellung, ob die Arbeitsuchenden erwerbsfähig sind, ist die Agentur für Arbeit (44a SGB II). Da im Regelfall die Jobcenter die Aufgaben der Agentur für Arbeit im SGB II wahrnehmen, treffen diese die Feststellung für die Arbeitsagentur.

Bei fehlender Erwerbsfähigkeit können auch Leistungsansprüche gegen andere Träger bestehen, insbesondere gegen Träger der gesetzlichen Rentenversicherung. Hier ist vor allem an Ansprüche auf Renten wegen voller Erwerbsminderung zu denken (§ 43 Abs. 2 SGB VI). Es existieren also Interessenkonflikte zwischen den Arbeitsagenturen, Jobcentern auf der einen und Sozialhilfeträgern sowie gegebenenfalls Rentenversicherungsträgern auf der anderen Seite.

In der Startphase des SGB II wurde davon ausgegangen, dass der Frage der Erwerbsfähigkeit eine Schlüsselrolle bei der Vermeidung von Drehtüreffekten und Verschiebebahnhöfen zukommen könnte. Allerdings zeigte sich schnell, dass aufgrund der weiten Definition der Erwerbsfähigkeit, die einen großen Personenkreis einschließt, insgesamt nur wenige Personen als nicht erwerbsfähig eingestuft werden. Die weite Definition ermöglicht gleichzeitig einer großen Anzahl an Personen den Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Leistungen.

Bürger der Europäischen Union haben in der Regel in den Mitgliedsstaaten den gleichen Zugang zu Sozialleistungen wie die jeweiligen Bürger und können somit auch Arbeitslosengeld II beantragen. Das SGB II enthält jedoch einen Leistungsausschluss für Unionsbürger, die sich nur zum Zwecke der Arbeitssuche in Deutschland aufhalten (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II). Diese Regelung ist umstritten und einige deutsche Sozialgerichte haben Unionsbürgern trotzdem Leistungen zugesprochen, weil der Leistungsausschluss gegen europarechtliche Gleichheitsgrundsätze verstoßen würde. Eine abschließende Klärung zum weiteren Umgang mit EU Ausländern in der Grundsicherung liegt noch nicht vor und aktuell gibt es hierzu ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof.

Leistungsberechtigte

Leistungsberechtigt ist, wer den Bedarf (Lebensunterhalt, Eingliederung in Arbeit und den Lebensunterhalt weiterer Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft) für sich und die mit ihm in Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen nicht oder nicht ausreichend durch Arbeitsaufnahme, Einkommen oder Vermögen einschließlich Hilfe anderer decken kann. Soweit jemand seinen Bedarf decken kann, aber nicht den der Bedarfsgemeinschaftsangehörigen, ist er selbst nicht leistungsberechtigt, gilt aber bei Bedürftigkeit von Bedarfsgemeinschaftsmitgliedern insoweit auch als leistungsberechtigt. Der Begriff 'Leistungsberechtigte' ist erst 2011 in das SGB II eingeführt worden. Zuvor bezeichnete man die Empfänger von Grundsicherungsleistungen als 'Hilfebedürftige'. Mit der Änderung der Bezeichnungen verband sich die Vorstellung, den Rechtsanspruch auf diese Leistung in den Vordergrund zu stellen und die Betroffenen nicht als hilfebedürftig zu stigmatisieren. An der Definition des Begriffs änderte sich dadurch nichts.

Bedürftigkeitsprüfung

Leistungen der Grundsicherung werden nur gewährt, soweit nicht eigenes Einkommen und Vermögen vorhanden ist, welches zuerst eingesetzt werden muss. Was alles unter Einkommen und Vermögen zu fassen ist, ist stark umstritten. In der Regel werden u.a. darunter gefasst: Abfindungen, Arbeitsentgelt, Bankguthaben, Darlehensrückzahlungen, Erbschaften, Glücksspielgewinne, Insolvenzgeld, Kaufpreiserlöse, Nachzahlungen, Renten, Schadensersatzleistungen, Schenkungen über einer Bagatellgrenze, Steuererstattungen, Wertpapiere, Zinsen und Erträge.

Allerdings muss nicht das gesamte Einkommen und Vermögen eingesetzt werden, es gibt so genannte Freibeträge. Diese Freibeträge sind höher als bei der vormaligen Sozialhilfe, aber geringer als bei der vormaligen Arbeitslosenhilfe:
  • Es gilt ein Vermögensfreibetrag von 150 Euro pro vollendetem Lebensjahr. Mindestens anrechnungsfrei sind 3.100 Euro und maximal 9.750 Euro pro Person für vor dem 1. Januar 1958 Geborene, 9.900 Euro für nach dem 31. Dezember 1957 Geborene und 10.050 Euro für nach dem 31. Dezember 1963 Geborene.
  • Zusätzlich gilt ein Freibetrag in Höhe von 750 Euro für notwendige Anschaffungen für jeden in der Bedarfsgemeinschaft lebenden Leistungsberechtigten.
  • Geldwerte Ansprüche, die der Altersvorsorge dienen, sind unter bestimmten Bedingungen ebenfalls anrechnungsfrei: 48.750 Euro für vor dem 1. Januar 1958 Geborene, 49.500 Euro für nach dem 31. Dezember 1957 Geborene und 50.250 für nach dem 31. Dezember 1963 Geborene.
  • Zum geschützten Vermögen zählt auch ein "angemessenes" Auto.
  • Kein anrechenbares Vermögen ist ein Eigenheim oder eine Eigentumswohnung, sofern sie eine angemessene Größe nicht überschreitet.
Bei der Anrechnung sind Einkommen und Vermögen zusammenlebender Ehepartner zu berücksichtigen. In Anrechnung kommen auch Einkommen und Vermögen der Eltern bei Hilfebedürftigkeit von minderjährigen Kindern bzw. von Kindern unter 25, die ihre Erstausbildung noch nicht abgeschlossen haben.

Bedarfsgemeinschaft

Die Grundsicherung für Arbeitsuchende ist nachrangig gegenüber anderen Hilfen. Dazu gehört auch die partnerschaftliche Solidarität (Ehegatten- und Partnersubsidiarität), die den Vorrang der Solidarität unter Partnern vor der staatlichen Solidarität bezeichnet. Partner oder Ehegatten müssen sich also in Notlagen gegenseitig materiell unterstützen und das Einkommen des einen Partners wird bei Arbeitslosigkeit des anderen Partners angerechnet. Viele Autoren sehen in dem Konstrukt der Bedarfsgemeinschaft eine Fortsetzung des männlichen Ernährermodells und einer traditionellen geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung. Was unter einer Bedarfsgemeinschaft verstanden wird, wird im Gesetz kompliziert definiert. Zur Bedarfsgemeinschaft gehören danach:
  • die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten,
  • die im Haushalt lebenden Eltern oder der im Haushalt lebende Elternteil eines unverheirateten erwerbsfähigen Kindes, welches das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, und der im Haushalt lebende Partner dieses Elternteils,
  • Lebenspartner (Ehegatte, eheähnlicher Partner) der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten (seit August 2006 auch der/die homosexuelle, nicht eingetragene Partner oder Partnerin),
  • die dem Haushalt angehörenden unverheirateten Kinder, wenn sie das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, soweit sie die Leistungen zur Sicherung ihres Lebensunterhalts nicht aus eigenem Einkommen oder Vermögen beschaffen können.
Eine Wohngemeinschaft unterscheidet sich von einer Bedarfsgemeinschaft durch die fehlende familiäre oder persönliche Bindung und den fehlenden wechselseitigen Willen, Verantwortung füreinander zu tragen und füreinander einzustehen. Der wechselseitige Wille, Verantwortung füreinander zu tragen und füreinander einzustehen, wird nach § 7 Absatz 3a SGB II vermutet, wenn Partner
  • länger als ein Jahr zusammenleben,
  • mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben,
  • Kinder oder Angehörige im Haushalt versorgen oder
  • befugt sind, über Einkommen oder Vermögen des anderen zu verfügen.
Der Nachweis darüber, dass keine Lebensgemeinschaft vorliegt, ist von den Mitgliedern der vermeintlichen Bedarfsgemeinschaft zu führen. Die Beweislast liegt also bei den Leistungsberechtigten.

Die 6,1 Mio. Empfänger von Leistungen aus der Grundsicherung lebten im Jahresdurchschnitt 2013 in 3,32 Mio. Bedarfsgemeinschaften. Über die Hälfte aller Bedarfsgemeinschaften bestand nur aus einer Person. Größere Bedarfsgemeinschaften mit mehr als drei Personen sind eher selten. Im Jahr 2013 lebten in 1,08 Mio. oder in 33 Prozent aller Bedarfsgemeinschaften 1,87 Mio. Kinder unter 18 Jahren.

Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts – der Regelbedarf

An die Stelle der durch das Bemessungsentgelt hergestellten Statusbezogenheit der Arbeitslosenhilfe ist mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine bedarfsorientierte Mindestsicherung getreten, wobei die für die Mindestsicherung maßgebende Regelleistung (Eckregelleistung) zunächst generell und pauschaliert auf den Betrag von 345 Euro (West) bzw. 331 (Ost) festgesetzt worden ist. Seit Juli 2007 ist die Leistung in Ostdeutschland auf das westdeutsche Niveau angehoben worden. Der Regelsatz soll das soziokulturelle Existenzminimum der Leistungsempfänger abdecken. Wie die Höhe des Regelsatzes zustande kommt, wird weiter unten erläutert.

Entwicklung des Regelsatzes für einen AlleinstehendenEntwicklung des Regelsatzes für einen Alleinstehenden (PDF-Icon Grafik zum Download 53 KB) (© bpb)
Zum 01.07.2008 ist die Regelleistung auf 351 Euro und zum 1. Juli 2009 auf 359 Euro angehoben worden. Aus der Eckregelleistung leitete sich die Höhe der Leistung für Angehörige der Bedarfsgemeinschaft ab. Die Leistung zu 100% erhielten Alleinstehende, Alleinerziehende und Personen mit minderjährigem Partner. Waren zwei Partner der Bedarfsgemeinschaft volljährig, erhielt jeder 90% der Regelleistung. Alleinstehende Personen bis 24 Jahre oder volljährige Personen bis 24 Jahre mit minderjährigem Partner, die ohne Zusicherung des kommunalen Trägers umziehen erhielten 80%. Sonstige Angehörige der Bedarfsgemeinschaft erhielten bis zum 14. Lebensjahr 60%, ab Vollendung des 14. Lebensjahres bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres 80%.

Um den Einkommensausfall beim Übergang von der lohnbezogenen Leistung (Arbeitslosengeld) auf die Grundsicherungsleistung (Arbeitslosengeld II) in einem begrenzten Maße abzufedern, wurde Arbeitslosen bis Ende 2010 ein auf zwei Jahre befristeter Zuschlag auf die Regelleistung gezahlt. Er betrug zwei Drittel der Differenz zu dem zuletzt bezogenen Arbeitslosengeld zuzüglich Wohngeld und dem gezahlten Arbeitslosengeld II. Er wurde nach einem Jahr halbiert. Der Zuschlag war im ersten Jahr begrenzt auf 160 (alleinstehend) bzw. 320 Euro (mit Partner) und 60 Euro je Kind; im zweiten Jahr halbierten sich auch diese Maximalbeträge. Zum 01.01.2011 ist der befristete Zuschlag beim Übergang vom Arbeitslosengeld I zum Arbeitslosengeld II gestrichen worden. Etwa 165.000 Hartz IV Haushalte hatten den Zuschlag erhalten.

Gestrichen wurde auch das Elterngeld für Hartz IV Empfänger. Es wird seit Jahresbeginn 2011 auf das Arbeitslosengeld II angerechnet. Auch das Betreuungsgeld wird bei Empfängern von Grundsicherungsleistungen auf den Regelbedarf angerechnet.

Bis Ende 2010 wurden für Arbeitslosengeld II-Bezieher Rentenversicherungsbeiträge abgeführt. Diese Überweisung von Rentenversicherungsbeiträgen ist abgeschafft worden. Auf Basis eines fiktiven Verdienstes von 205 Euro pro Monat waren Hartz IV Empfänger in der gesetzlichen Rentenversicherung pflichtversichert. Das brachte zwar nur ein Rentenplus von 2,09 Euro pro Monat. Doch immerhin konnten sie so auch Ansprüche auf Erwerbsminderungsrenten und Reha-Leistungen erwerben.

Ob die Höhe der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts vereinbar mit dem Grundgesetz ist, wurde vom Bundesverfassungsgericht einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen. Am 09.02.2010 verkündete der Erste Senat sein Urteil, was weitreichende Änderungen nach sich zog.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Am 09.02.2010 hatte das Bundesverfassungsgericht nach Klagen dreier Familien entschieden, dass die Berechnung des Arbeitslosengeldes II (und somit auch der Sozialhilfe nach SGB XII) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist und die Höhe der "Hartz-IV-Regelleistungen" nicht das "soziokulturelle Existenzminimum von Familien" abdecken. Zwar stufte das Bundesverfassungsgericht die damals geltenden Regelleistungen "nicht als evident unzureichend ein". Es verpflichtete die Bundesregierung aber bis zum 31.12.2010 eine gesetzliche Neuregelung zu treffen, die auf einer transparenten und nachvollziehbaren Berechnung besteht, sowie für Kinder ausreichend Bildungs- und Teilhabemöglichkeiten schafft. Korrigiert werden sollte auch die prozentuale Ableitung der Sätze für Kinder von denen der Erwachsenen. Dem Gesetzgeber wurde auferlegt, für Kinder einen spezifischen Bedarf zu ermitteln, der sich an den kindlichen Entwicklungsphasen und einer kindgerechten Persönlichkeitsentfaltung auszurichten hat. Kritisiert wurde vom Bundesverfassungsgericht insbesondere, dass notwendige Aufwendungen für Schulbedarf unberücksichtigt blieben, obwohl diese zum existentiellen Bedarf eines Kindes gehören.

Dass die Höhe der Regelsätze sich nach dem Ausgabeverhalten von Geringverdienern richtete, hielten die Richter dagegen für zulässig. Ausdrücklich gelobt wurde, dass als Referenzgruppe mit den "unteren 20 Prozent" eine möglichst breite Gruppe gewählt wurde. Kritisiert wurde aber, dass es bei der Referenzgruppe zu Zirkelschlüssen gekommen war. Die Richter verlangten daher, dass bei der Neuberechnung Zirkelschlüsse zu vermeiden seien. Diese entstehen, wenn man das Verbrauchsverhalten von Hilfeempfängern selbst zur Grundlage der Bedarfsermittlung macht.

Quellentext

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts

"Schließlich verletzten die gesetzlichen Regelungen auch die Verfassungsmaßstäbe der Systemgerechtigkeit, Normenklarheit, Folgerichtigkeit sowie des Willkürverbots aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG. Schon bei der Auswahl der Referenzgruppe habe der Gesetzgeber gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen, vor allem weil er entgegen seinen eigenen Vorgaben die Haushalte im Bezug von Sozialhilfe nicht konsequent separiert und die "Dunkelziffer" derjenigen Personen nicht berücksichtigt habe, die Sozialhilfeleistungen nicht in Anspruch nähmen, obwohl sie einen Anspruch hierauf hätten. Zudem trenne die Verordnung in nicht nachvollziehbarer Weise die Ergebnisse der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe in regelsatzrelevante und nicht regelsatzrelevante Teile. Im Hinblick auf die in § 16 und § 27 Abs. 2 SGB XII und § 1 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 SGB II normierte Familien- und Kindergerechtigkeit sei insbesondere die Herausnahme des Bildungswesens (Abteilung 10) nicht folgerichtig. Mit dem Rechtsstaatsprinzip sei es nicht vereinbar, dass Regelleistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch von den Kinderexistenzminima in anderen Rechtsgebieten, zum Beispiel im Unterhaltsrecht, abwichen. Zudem sei die Anpassung der Regelleistung nach der Veränderung des Rentenwerts nach § 20 Abs. 4 SGB II nicht sachgerecht. Ferner widerspreche es dem Rechtsstaatsprinzip, das Existenzminimum im Sozialgesetzbuch Zweites Buch zu beziffern, seine Definition und Ermittlung aber dem Verordnungsgeber zu überlassen. Schließlich sei die Regelleistung des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch bereits vor dem Entwurf der Regelsatzverordnung festgelegt worden, so dass noch nicht einmal der Anschein eines ordnungsgemäßen Verfahrens gewahrt worden sei."

"Verfassungsrechtlich bleibt das Bundessozialgericht allerdings weiterhin bei seiner ständigen Rechtsprechung, der Gesetzgeber habe seinen Gestaltungsspielraum eingehalten, als er die Regelleistung für Alleinstehende nach § 20 Abs. 2 SGB II auf 345 Euro festgesetzt habe. Es sei unmöglich, das aus Art. 1 in Verbindung mit Art. 20 GG abgeleitete Recht auf Gewährung des Existenzminimums exakt zu beziffern. Die Regelleistung müsse in einer Gesamtschau mit den übrigen Leistungen, insbesondere den Leistungen zur Eingliederung in Arbeit nach den §§ 14 ff. SGB II bemessen werden. Bedenken gegen die Methode zur Ermittlung der Regelleistung griffen nicht durch, da es keinen Rechtsanspruch auf ein bestimmtes Verfahren oder auf ein bestimmtes Ergebnis gebe. Weil immer ein Wertungsspielraum bleibe, könne nicht geprüft werden, ob der Gesetzgeber "richtig" gerechnet habe."

"Anders als bei der Ermittlung der Regelleistung für Alleinstehende habe der Gesetzgeber jedoch die von ihm selbst statuierte Sachgesetzlichkeit bei der Festsetzung des kinderspezifischen Bedarfs ohne hinreichenden Grund verlassen und sogar ganz auf eine realitätsbezogene Bedarfsermittlung bei Kindern verzichtet. Darin sehe der Senat eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Nach dem Grundsatz der Folgerichtigkeit hätte es einer eingehenden Begründung und einer realitätsbezogenen Erfassung des Mindestbedarfs von Kindern bedurft. Die Begründung für die Abschläge von 20% und 40% von der Regelleistung für Alleinstehende sei im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG nicht ausreichend. Die dafür herangezogene OECD-Skala ziele gar nicht auf eine Bestimmung des Existenzminimums für Kinder. Die genannte Studie des Statistischen Bundesamtes weise ausdrücklich darauf hin, dass die erhobenen Daten nicht mit den Lebenshaltungskosten von Kindern gleichgesetzt werden könnten. Mithin bleibe unklar, wie sich der Betrag von 207 Euro für Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres zusammensetze. Insbesondere sei nicht zu erkennen, ob der Gesetzgeber, der die Abteilung 10 (Bildungswesen) der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe schon bei der Bemessung der Regelleistung für Alleinstehende nicht berücksichtigt habe, überhaupt Bildungsausgaben für Kinder und Jugendliche einberechnet habe. Der Gesetzgeber habe weder zu erkennen gegeben, welchen Gestaltungsspielraum er auszufüllen gedenke, noch habe er ihn überhaupt wahrgenommen. Durch die Neuregelungen zum 1. August 2009 (§ 24a SGB II) und zum 1. Juli 2009 (§ 74 SGB II) werde die Ungleichbehandlung zu Beginn des Jahres 2005 nicht geheilt, sondern eher unterstrichen."

"Der Gesetzgeber hat weder für das Sozialgesetzbuch Zweites Buch noch für die Regelsatzverordnung 2005 das Existenzminimum eines minderjährigen Kindes, das mit seinen Eltern in häuslicher Gemeinschaft zusammen lebt, ermittelt, obwohl schon Alltagserfahrungen auf einen besonderen kinder- und alterspezifischen Bedarf hindeuten. Kinder sind keine kleinen Erwachsenen. Ihr Bedarf, der zur Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums gedeckt werden muss, hat sich an kindlichen Entwicklungsphasen auszurichten und an dem, was für die Persönlichkeitsentfaltung eines Kindes erforderlich ist. Der Gesetzgeber hat jegliche Ermittlungen hierzu unterlassen. Sein vorgenommener Abschlag von 40% gegenüber der Regelleistung für einen Alleinstehenden beruht auf einer freihändigen Setzung ohne irgendeine empirische und methodische Fundierung."

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts; Nr. 91, Nr. 100, Nr. 101; Nr. 191

Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts - Der Weg zum Kompromiss

Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts mussten bis zum 31.12.2010 umgesetzt werden. Das Bundesarbeitsministerium interpretierte das Urteil wie folgt: "Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass die Höhe der Regelleistungen/Regelsätze für Erwachsene und Kinder nicht offensichtlich zu niedrig ist. Auch die Ermittlungsmethode (Statistikmodell) wurde von den Richtern grundsätzlich bestätigt. Die Kritik bezieht sich auf einzelne der Berechnung zugrunde gelegte Positionen beziehungsweise unzureichende Begründungen."

Die Folgemonate waren geprägt von Diskussionen über die Höhe der zukünftigen Regelleistung und insbesondere über die Umsetzung eines Bildungspaketes für Kinder. Mit diesem sollten die vom Bundesverfassungsgericht monierten unzureichenden Bildungsleistungen für Kinder kompensiert werden. Die zuständige Bundesministerin Ursula von der Leyen favorisierte zur Umsetzung zunächst die Einführung einer Bildungs-Chipkarte. Sie wollte die zusätzlichen Bedarfe von Kindern statt mit Geldleistungen mit Sachleistungen berücksichtigen und die Umsetzung den Jobcentern überlassen. Die Chipkarte sollte von Essenszuschüssen über Sportangebote bis hin zu Schulmaterial und Nachhilfe reichen. Hintergrund der Diskussion über die Chipkarte war, dass von einigen politischen und anderen öffentlichen (aber auch wissenschaftlichen) Akteuren die Auffassung vertreten wurde, dass monetäre Erhöhungen nicht bei den Kindern ankommen, sondern von den Eltern in "Flachbildschirme und Alkohol" umgesetzt werden. Die Idee einer Chipkarte wurde aber stark kritisiert: diese sei mit hohem bürokratischen Aufwand verbunden, diskriminierend, datenschutztechnisch problematisch und teuer, da ein Großteil des Geldes an Kartenfirmen geht. Kritiker verwiesen auf die negativen Erfahrungen mit Lkw-Maut, Gesundheitskarte und Elena (elektronisches Entgeltnachweisverfahren).

Am 20. September 2010 legte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales einen Referentenentwurf eines Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vor. Dieser sah eine Anhebung des Regelbedarfs eines allein stehenden Erwachsenen um 5 Euro vor. Die Opposition, aber auch Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbände kritisierten, dass es auch der Neuberechnung an Transparenz fehle und zudem Zirkelschlüsse nicht vermieden wurden.

Kritisiert wurde weiterhin, dass die geplante Fortschreibung der Leistungshöhe über einen Index aus Preis- und Lohnentwicklung sachfremd sei, die geplante Umsetzung des Bildungspakets für Kinder überwiegend über Gutscheinlösungen sowie die Änderung der Bemessungsgrundlage für Alleinstehende von 20 Prozent auf 15 Prozent der unteren Einkommen. Andere politische Akteure, wie beispielsweise der deutsche Landkreistag und der Städte- und Gemeindebund begrüßten dagegen den Referentenentwurf. Beide Akteure wollten aber anders als im Referentenentwurf, nicht die Jobcenter, sondern die Kommunen als umsetzende Akteure des Bildungspaketes sehen. Am 20.10.2010 beschloss die Bundesregierung den Gesetzentwurf zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuches. Am 29.10.2010 wurde der Gesetzentwurf in erster Lesung im Bundestag beraten.

Nach dem Regierungswechsel in Nordrhein-Westfalen hatte die im Bund regierende CDU/CSU/FDP Koalition im Bundesrat allerdings keine Mehrheit mehr und war zur Umsetzung der Reform auf die Opposition angewiesen. In der Folge koppelte insbesondere die SPD die Verhandlungen zum Regelsatz mit Verhandlungen über die Einführung weiterer branchenbezogener Mindestlöhne, insbesondere in der Leiharbeit.

Das Hartz-IV-Paket wurde am 17.12.2010 vom Bundesrat gestoppt. Noch am gleichen Tag rief die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss an. Die SPD wollte insbesondere bei folgenden Punkten zentrale Verbesserungen:
  • Das Bildungspaket soll auch für Kinder gelten, deren Eltern arbeiten, aber ein niedriges Einkommen haben,
  • Schulsozialarbeiter an jeder Schule zur besseren Förderung von Kindern,
  • nochmalige Neuberechnung des Regelsatzes,
  • Einführung flächendeckender Mindestlöhne und
  • unbürokratischere Umsetzung des Bildungspaketes.
Unter der Federführung von Bundesarbeitsministerin Ursula von der Leyen seitens der Regierungskoalition und der SPD-Verhandlungsführerin Manuela Schwesig (damals Ministerin für Soziales und Gesundheit in Mecklenburg-Vorpommern und stellvertretende Bundesvorsitzende der SPD) wurde um eine Lösung gerungen. Bei einigen Details wurden Kompromisse erzielt. So einigte man sich, den Empfängerkreis des Bildungspaketes auf die Kinder der Bezieherinnen und Bezieher von Kinderzuschlag und Wohngeld auszuweiten und seine Organisation – anders als von der Regierungskoalition geplant – nicht den Jobcentern, sondern den Kommunen zu übertragen. Trotz der Einigung in diesen Details scheiterten die Verhandlungen aber zunächst am 09.02.2011. Unter Federführung der Ministerpräsidenten Kurt Beck (SPD; Rheinland-Pfalz), Wolfgang Böhmer (CDU; Sachsen-Anhalt) und Horst Seehofer (CSU; Bayern) einigte man sich auf eine Fortsetzung der Verhandlungen und eine neuerliche Anrufung des Vermittlungsausschusses. Bündnis 90/Die Grünen stiegen kurz vor Ende der Verhandlungen aus, da sie Zweifel daran hatten, ob das sich abzeichnende Ergebnis verfassungskonform sei. Am 21.02.2011 einigte man sich auf einen Kompromiss.

Die Höhe des Regelsatzes

Die Berechnung des Regelbedarfs erfolgte in der Sozialhilfe nach der Warenkorbmethode. Bei der Warenkorbmethode stellten Experten einen Warenkorb zusammen, der die notwendigen Güter und Dienstleistungen enthält. Die preisliche Bewertung dieses Warenkorbs ergab den damaligen Sozialhilferegelsatz. Seit den 1990er Jahren wird ein empirisch statistisches Verfahren angewendet. Diese Methode wird als Statistikmodell bezeichnet. Statistische Basis ist die Europäische Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS).

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Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS)

Die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ist eine wichtige amtliche Statistik über die Lebensverhältnisse privater Haushalte in Deutschland. Sie liefert unter anderem statistische Informationen über die Ausstattung mit Gebrauchsgütern, die Einkommens-, Vermögens- und Schuldensituation sowie die Konsumausgaben privater Haushalte. Einbezogen werden dabei die Haushalte aller sozialen Gruppierungen, so dass die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ein repräsentatives Bild der Lebenssituation nahezu der Gesamtbevölkerung in Deutschland zeichnet. Die EVS wird alle fünf Jahre durchgeführt. Es werden rund 60.000 private Haushalte in Deutschland befragt. Zuletzt fand die EVS im Jahr 2013 statt.

Quelle: Statistisches Bundesamt

Die Regelsätze der Grundsicherung für Arbeitsuchende werden mit Hilfe des Statistikmodells berechnet, das die Warenkorbmethode ablöste. Die Grafik links erläutert den Prozess der Regelsatzermittlung auf Basis des Statistikmodells.

Prozess zur Regelsatzermittlung im SGB II. Quelle: BMAS.Prozess zur Regelsatzermittlung im SGB II. Quelle: BMAS. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)



Das Statistikmodell berechnet das soziokulturelle Existenzminimum und damit den Regelbedarf auf der Basis des statistisch erfassten Ausgaben- und Verbrauchsverhaltens unterer Einkommensgruppen (Referenzgruppen) für bestimmte, dem soziokulturellen Existenzminimum zugeordnete Güter.

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Warenkorb- und Statistik-Modell

Während das Warenkorbmodell danach fragt: "Was braucht der Mensch zum leben?", orientiert sich das Statistik-Modell an der Frage: "Was geben vergleichbare Einkommensgruppen aus?"

Quelle: Sozialpolitik und soziale Lage. Band 1: Grundlagen, Arbeit, Einkommen und Finanzierung. 4. Auflage. S. 323.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem erwähnten Urteil das Statistikmodell als angemessen beurteilt. Aber auch in diesem Verfahren gibt es eine normative Setzung und zwar bei der Frage, wer zur Referenzgruppe zählt. So wurde kritisiert, dass nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts die Referenzgruppe von den unteren 20 Prozent der nach dem Nettoeinkommen geordneten Alleinstehenden, auf die unteren 15 Prozent verkleinert wurde.

Die Wissenschaftler Irene Becker und Reinhard Schüssler kritisieren an der Auswahl der Referenzgruppe in einem Gutachten, dass eine Bezugsgruppe herangezogen wird, die selbst von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgehängt ist, wodurch das dadurch ermittelte Existenzminimum immer weiter sinkt. Bemängelt wurde außerdem, dass es zu willkürlichen Streichungen von Konsumpositionen kam, so dass Ausgaben für alkoholische Getränke und Tabakwaren sowie Schnittblumen und Zimmerpflanzen nicht mehr zu den existenzsichernden Grundbedarfen gehörten.

Die Neuberechnung der regelsatzrelevanten Verbrauchsausgaben, die aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts nötig war, ergab einen neuen Regelbedarf in Höhe von 361,81 Euro. Da diese Ausgaben auf Basis der EVS aus dem Jahr 2008 erfasst wurden, wurden sie für 2011 mit einer angenommenen Teuerungsrate fortgeschrieben und daher auf 364 Euro aufgestockt.

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Alternativrechnung

Im Auftrag der Partei "Die Linke" hat das Statistische Bundesamt errechnet, wie hoch die Erhöhung des Regelsatzes ausfallen müsste. Danach müsste der Regelsatz 392 Euro betragen, wenn die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt würde, die so genannten verdeckt Armen aus der Bezugsgruppe heraus zu rechnen. Dabei geht es um Haushalte, deren Einkommen unterhalb der Hartz-IV-Leistungen einschließlich Unterkunftskosten liegt, die aber dennoch nicht mit Grundsicherungsleistungen aufstocken.

Quelle: Frankfurter Rundschau vom 18.01.2011

Für Lebensmittel und alkoholfreie Getränke wurden monatlich 128,46 Euro angesetzt. Für Strom und Wohnungsrenovierung sind es 30,24 Euro, für Möbel, Hausgeräte und Heimtextilien 27,41 Euro. Für die Fahrt mit Bussen und Bahnen werden 22,78 Euro zur Verfügung gestellt, daneben 39,96 Euro für Freizeit, Unterhaltung und Kultur, für Gaststättenbesuche 7,16 Euro. Gestrichen wurden die bisherigen Pauschalen für Tabak und Alkohol von zusammen 18,30 Euro im Monat. Die Begründung hierfür lautet: Zur Sicherung des Existenzminimums gehören Genussmittel wie Tabak und Alkohol nicht dazu. Der Regelsatz wird jährlich zum 01. Januar mit einem Mischindex, bestehend aus Preisentwicklung regelbedarfsrelevanter Güter und Dienstleistungen (70 Prozent) sowie der bundesdurchschnittlichen Entwicklung der Nettolöhne und –gehälter (30 Prozent), angepasst. Die Zusammensetzung des Regelbedarfs, der aktuell für einen Alleinstehenden bei 391 Euro liegt, zeigt die folgende Tabelle.

Komponenten des Regelbedarfs ab dem 01. Januar 2014

in ProzentBetrag in Euro
Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke 35,51% 138,83 €
Alkoholische Getränke, Tabakwaren 0,00% 0,00 €
Bekleidung, Schuhe 8,40% 32,85 €
Wohnungsmiete, Wasser, Strom, Gas u.a. Brennstoffe 8,36% 32,68 €
Einrichtungsgegenstände für den Haushalt 7,58% 29,63 €
Gesundheitspflege 4,30% 16,80 €
Verkehr 6,30% 24,62 €
Nachrichtenübermittlung 8,83% 34,53 €
Freizeit, Kultur und Unterhaltung 11,04% 43,17 €
Bildungswesen 0,38% 1,50 €
Beherbergungs- und Gaststättenleistungen 1,98% 7,74 €
Sonstige Waren und Dienstleistungen 7,32% 28,64 €
100,00% 390,99 €

Quelle: Aufteilung nach EVS-Abteilungen des Regel-Bedarfs – 2011 – 2012 – 2013 - 2014 auf Basis Entwurf Regel-Bedarfs-Ermittlungs-Gesetz (RBEG) in BT-Drs. 17/3404

Auch die Regelbedarfe für Kinder wurden neu ermittelt. Für die drei Altersgruppen unter sieben Jahre, von sieben bis vierzehn und von 15 bis 18 Jahren ergaben sich neue Beiträge, die seitdem mehrfach angepasst wurden und aktuell wie folgt gestaffelt sind:
  • Für Kinder von 0 bis unter 6 Jahre ein Betrag von 229,01 Euro,
  • für Kinder vom Beginn von 6 bis unter 14 Jahre ein Betrag von 260,98 Euro und
  • für Jugendliche von Beginn von 14 bis unter 18 Jahre ein Betrag von 295,98 Euro.
Das BMAS hat sechs sogenannte Regelbedarfsstufen entwickelt, die die Höhe der Regelbedarfe anzeigen und Basis für die jährliche Anpassung sind.

Regelbedarfsstufen seit dem 01. Januar 2014

RegelbedarfsstufeBeschreibungBetrag in Euro
Regelbedarfsstufe 1 für alleinstehende oder alleinerziehende Leistungsberechtigte391
Regelbedarfsstufe 2 für Ehegatten und Lebenspartner sowie andere erwachsene Leistungsberechtigte, die in einem gemeinsamen Haushalt leben und gemeinsam wirtschaften 353
Regelbedarfsstufe 3 für erwachsene Leistungsberechtigte, die keinen eigenen Haushalt führen, weil sie im Haushalt anderer Personen leben 313
Regelbedarfsstufe 4 für Jugendliche von Beginn des 14. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres 296
Regelbedarfsstufe 5 für Kinder vom Beginn des 7. bis zur Vollendung des 13. Lebensjahres 261
Regelbedarfsstufe 6 Kinder bis zur Vollendung des 6. Lebensjahres 229

Quelle: BMAS

In der politischen und wissenschaftlichen Diskussion ist immer wieder die Frage aufgeworfen worden, ob Hartz IV armutsvermeidend ist. Was Armut ist und wer folglich zu den Armen gehört ist umstritten. Das Armutsmaß, das sowohl dem Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung zugrunde liegt, als auch von der OECD benutzt wird, ist 60% vom Median des Nettoäquivalenzeinkommens. Arm ist demnach, wessen Einkommen deutlich (mindestens 40%) unterhalb des Medianeinkommens liegt. Das Ausmaß der Armut wird also im Verhältnis zur Einkommensverteilung der Bevölkerung gesetzt. 2011 galten 16,1 % der Bevölkerung oder rund 13 Millionen Menschen in Deutschland als armutsgefährdet. Die Armutsschwelle lag im Jahr 2011 bei 980 Euro im Monat für einen Alleinlebenden. Arbeitslose stellen die am stärksten von Armut bedrohte Gruppe dar.

Von dieser statistischen Definition und Messung des relativen Armutsrisikos unterscheidet sich das soziokulturelle Existenzminimum, das mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende abgesichert ist. Die Inanspruchnahme dieser Mindestleistungen zeigt das Ausmaß, in dem Teile der Bevölkerung einen zugesicherten Mindeststandard nur mit Unterstützung des Systems der sozialen Sicherung erreichen. Deshalb wird in diesem Zusammenhang auch von bekämpfter Armut gesprochen. Zu diesem Mindeststandard gehört in Deutschland nicht nur die Erhaltung der physischen Existenz, sondern eine der Würde des Menschen entsprechende Teilhabe am gesellschaftlich üblichen Leben. Ob die Höhe der Grundsicherung armutsvermeidend ist, ob sie das soziokulturelle Existenzminimum gewährt, ob sie überhaupt verfassungskonform ist, wurde und wird immer wieder in Zweifel gezogen. Zum einen wird gefragt, ob der Regelsatz das verfassungsrechtlich zu gewährleistende soziokulturelle Minimum hinreichend abbildet, zum anderen werden die Umstände der Findung der Regelleistung hinterfragt.

Kosten der Unterkunft

Die Unterkunftskosten werden, da sie sehr unterschiedlich ausfallen, in ihrer tatsächlichen Höhe übernommen (Miete und Betriebskosten einschließlich Heizkosten; nicht jedoch die Kosten für Kochenergie, Beleuchtung, Warmwasserzubereitung und den Betrieb elektrischer Geräte, die bereits im Regelsatz enthalten sind). Die Kosten müssen allerdings "angemessen" sein. "Unangemessen" hohe Kosten sind längstens für sechs Monate zu übernehmen, wenn durch Wohnungswechsel oder Untervermietung eine Senkung der Aufwendungen nicht möglich oder nicht zumutbar ist.

Ob die Kosten angemessen sind, wird beurteilt nach:
  1. den individuellen Verhältnissen des Einzelfalles (Zahl der Familienangehörigen, Alter),
  2. der vorhandenen Wohnfläche,
  3. der durchschnittlichen Höhe der örtlichen Mieten und den Möglichkeiten des örtlichen Wohnungsmarktes im unteren Preissegment.
Die Kosten der Unterkunft und ihre komplexe Bestimmung sind Anlasse vieler Klagen in der Grundsicherung. In vielen Jobcentern gibt es Rechtsstreitigkeiten über die Höhe und Angemessenheit der Unterkunftskosten, die Größe der Wohnung oder die Art der Beheizung. Zur Vereinfachung wird deshalb vorgeschlagen, die Unterkunftskosten zu pauschalieren, was jedoch auch vielfach kritisiert wird, da die Kosten der Unterkunft stets den individuellen Bedarf berücksichtigen müssen.

Quellentext

Vorschlag Pauschalierung der Unterkunftskosten auf lokaler Ebene

Die Höhe der anerkannten Unterkunftskosten, zumindest innerhalb einer Kommune, hat in der Regel ein sehr ähnliches Niveau. Das erklärt sich zum großen Teil durch die Angemessenheitsvorschriften, die faktisch eine Mietuntergrenze darstellen. Vermieter, die Wohnungen anbieten, die unterhalb der Angemessenheitsgrenze liegen, sind nur spärlich zu finden. Ausgehend vom mündigen Hilfeberechtigten schlagen wir vor, intensiv zu prüfen, ob und unter welchen Bedingungen eine Pauschalierung der Unterkunftskosten möglich wäre. Allerdings muss gewährleistet sein, dass die Pauschalen es ermöglichen, einfachen aber vernünftigen und angemessenen Wohnraum bezahlen zu können. Haushaltskonsolidierung auf Kosten der Leistungsberechtigten muss ausgeschlossen sein. Wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, wäre es möglich, den weitaus größten Teil der Fälle hinsichtlich der Kosten der Unterkunft sehr einfach zu gestalten.

Einmalleistungen / Mehrbedarf

Mit der Einführung der Grundsicherung wurden die für die vormalige Sozialhilfe typischen Einmalleistungen überwiegend abgeschafft. Stattdessen wurde der Regelsatz pauschal um ca. 18 Prozent erhöht, darin sollen die vormaligen Einmalleistungen aufgehen. Diese Pauschalierung der Einmalleistungen bezieht sich auf die Beschaffung und Instandhaltung von Bekleidung, Hausrat, Gebrauchsgütern von längerer Gebrauchsdauer und höherem Anschaffungswert, die Kosten der Renovierung der Wohnung, des laufenden Schulbedarfes für die Kinder sowie der Bedarfe bei besonderen Anlässen (Weihnachtsbeihilfe, Taufe, Kommunion, Konfirmation, Heirat usw.).

Ziel der Pauschalierung der einmaligen Leistungen war zum einen die Reduzierung des Verwaltungsaufwandes, der mit Einzelfallprüfungen verbunden ist. Zum anderen sollten auf der Basis eines längerfristig feststehenden und monatlich ausgezahlten Betrages die Spielräume für Leistungsberechtigte erweitert werden. Ihnen wird ermöglicht und zugleich zugemutet, ihre Ausgabengestaltung eigenverantwortlich zu regeln, selbst über die Prioritäten der Geldverwendung zu entscheiden und für größere Anschaffungen Rücklagen zu bilden. Der mühsame und häufig entwürdigende Weg von Ämterbesuchen, Einzelbeantragung, Bewilligung und möglicherweise Widerspruch sollte entfallen.

Quellentext

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, Nr. 150

Die Pauschalierung von Einmalleistungen wurde vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich verfassungskonform bestätigt:

Es ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass das Sozialgesetzbuch Zweites Buch dazu übergegangen ist, einmaligen Bedarf, der nur in unregelmäßigen Abständen, etwa zur Anschaffung von Winterkleidung, entsteht, durch Anhebung der monatlichen Regelleistungen in der Erwartung zu decken, dass der Hilfebedürftige diesen erhöhten Anteil für den unregelmäßig auftretenden Bedarf zurückhält. Eine verfassungswidrige Unterdeckung einmaligen Bedarfs hat der Gesetzgeber mit § 23 Abs. 1 SGB II zu vermeiden versucht. Danach können Hilfebedürftige ein Darlehen erhalten, wenn ein unvermutet auftretender und unabweisbarer einmaliger Bedarf durch angesparte Mittel nicht gedeckt werden kann. Das Darlehen wird zwar in den nachfolgenden Monaten dadurch getilgt, dass der Grundsicherungsträger 10% von der Regelleistung einbehält. In Anbetracht der Ansparkonzeption des Gesetzgebers ist diese vorübergehende monatliche Kürzung der Regelleistung jedoch im Grundsatz nicht zu beanstanden.

Das Bundesverfassungsgericht hat aber ergänzend hinzugefügt, dass nur einmalige oder kurzfristige Spitzen im Bedarf durch ein Darlehen ausgeglichen werden können. Bei längerfristigem, dauerhaftem Bedarf sei dies nicht mehr möglich. Daher forderte es den Gesetzgeber auf, bei unabweisbarem, laufendem, nicht nur einmaligem und besonderem Bedarf zur Deckung des menschenwürdigen Existenzminimums zusätzlichen Anspruch auf Leistungen zu ermöglichen.

Zu den gesondert zu beantragenden einmaligen Bedarfen zählen nunmehr nur noch Leistungen für:
  • Erstausstattungen für die Wohnung einschließlich Haushaltsgeräten,
  • Erstausstattungen für Bekleidung einschließlich bei Schwangerschaft und Geburt, sowie
  • mehrtägige Klassenfahrten.
Da bei einzelnen Gruppen von Personen, die sich in besonderen Lebenslagen befinden, der im Regelsatz pauschalierte Bedarf den besonderen Verhältnissen nicht gerecht wird, sind ergänzende Mehrbedarfszuschläge vorgesehen:
  • Werdende Mütter, die erwerbsfähig und leistungsberechtigt sind, erhalten nach der 12. Schwangerschaftswoche einen Mehrbedarf von 17% der maßgebenden Regelleistung.
  • Für Personen, die mit einem oder mehreren minderjährigen Kindern zusammen leben und allein für deren Pflege und Erziehung sorgen, ist ein Mehrbedarf anzuerkennen in Höhe von 36% der Regelleistung, wenn sie mit einem Kind unter sieben Jahren oder mit zwei oder drei Kindern unter sechzehn Jahren zusammen leben, oder in Höhe von 12% der Regelleistung für jedes Kind, wenn sich dadurch ein höherer Prozentsatz ergibt, höchstens jedoch in Höhe von 60 % der Regelleistung.
  • Erwerbsfähige behinderte Leistungsberechtigte erhalten einen Mehrbedarf in Höhe von 35% der Regelleistung, wenn Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben (nach § 33 SGB IX - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) oder sonstige Hilfen für die Erlangung eines geeigneten Arbeitsplatzes oder Hilfen zur Ausbildung für eine sonstige angemessene Tätigkeit durch einen öffentlich-rechtlichen Rehabilitationsträger gewährt werden.
  • Erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die aus medizinischen Gründen einer kostenaufwändigen Ernährung bedürfen (z.B. bei Zöliakie), erhalten einen Mehrbedarf in angemessener Höhe.
  • Leistungsberechtigte, bei denen das Warmwasser durch in der Unterkunft installierte Vorrichtungen erzeugt wird (dezentrale Warmwassererzeugung) und deshalb keine Bedarfe für zentral bereitgestelltes Warmwasser nach §22 SGB II anerkannt werden.
Die Summe des insgesamt gezahlten Mehrbedarfs darf die Höhe der für erwerbsfähige Leistungsberechtigte maßgebenden Regelleistung nicht übersteigen.

Das Bildungs- und Teilhabepaket

Die Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets geht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zurück, welches u.a. die prozentuale Ableitung des Regelsatzes für Kinder vom als verfassungswidrig eingeordneten Regelsatz für einen Erwachsenen monierte und konstatierte: "Kinder sind keine kleinen Erwachsenen". Das Bundesverfassungsgericht forderte eine eigenständige Ermittlung des kinderspezifischen Bedarfs, der vor allem bei Schulkindern zu erwarten sei. Der Kompromiss war die Einführung des Bildungs- und Teilhabepaketes. Die Bundesregierung sah die Lösung nicht in einer Erhöhung der Geldleistungen für Kinder, sondern wollte die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch Bildungsleistungen erfüllen, die tatsächlich bei den Kindern und Jugendlichen ankommen. In der Öffentlichkeit wurden Befürchtungen laut, dass die Eltern zusätzliches Geld in Form eines höheren Regelbedarfs der Kinder ansonsten für den Konsum von Alkohol oder Tabak zweckentfremden würden. Einige Wissenschaftler sprechen deswegen von einem Paradigmenwechsel der darin besteht, dass dem Ansatz des Bildungs- und Teilhabepakets vor allem ein generelles Misstrauen gegen die Eltern der betroffenen Kinder in der Grundsicherung zugrunde liegt und ihnen die Kompetenz für und der Anspruch auf eine autonome Mittelverwendung entzogen wird.

Seit dem 01. Januar 2011 wird das materielle Existenzminimum der Kinder über das Sozialgeld gewährleistet, während die vom Bundesverfassungsgericht monierte fehlende Berücksichtigung der Bildungs- und Teilhabebedarfe in Form von antragsabhängigen Sachleistungen aus dem neuen Bildungs- und Teilhabepaket erbracht wird. Damit ist das System der sozialen Mindestsicherung in Deutschland um eine neue Leistung erweitert worden.

Quellentext

Ursula von der Leyen

Es geht auch um das große gemeinsame Ziel und den Auftrag des Verfassungsgerichts, bedürftigen Kindern Bildung und Teilhabe zu sichern. Geldleistungen haben über Jahrzehnte die Chancen dieser Kinder nicht wesentlich verbessert. Das Bildungspaket ist neu, es verlangt Initiative der Verwaltung wie auch der Eltern. Es ist eine große Chance für bedürftige Kinder, aus dem Teufelskreis von Armut und Bildungsarmut auszubrechen. Dafür sollten sich alle Beteiligten auf allen Ebenen stark machen.

Einen Rechtsanspruch auf Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket haben nicht nur Kinder von Eltern, die Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld beziehen, sondern auch Kinder, deren Eltern Sozialhilfe, den Kinderzuschlag oder Wohngeld beziehen. Trägerschaft und Umsetzung des Bildungspakets liegen vollständig in der Verantwortung der Kommunen. Für Arbeitslosengeld II-Bezieher setzen die Kommunen das Bildungspaket aber in der Regel im örtlichen Jobcenter um. Für Familien, die Wohngeld oder den Kinderzuschlag erhalten, sind die Jobcenter nicht zuständig. Im Rathaus oder Bürgeramt können diese Familien den zuständigen Ansprechpartner für die Leistungen aus dem Bildungspaket erfragen. Dadurch schuf man einen enormen zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Leistungserbringer. Im Regelfall werden die Leistungen als Sach- oder Dienstleistungen gewährt und nur in Ausnahmefällen erhalten die Anspruchsberechtigten Geldleistungen. Die Kinder sollen ein Bildungspaket im Wert von etwa 250 Euro pro Jahr erhalten. Hier drin eingeschlossen sind allerdings 100 Euro des "Schulbedarfspakets" sowie 30 Euro für eintägige Klassenfahrten und Ausflüge, die bereits vorher im Regelsatz enthalten waren. Die Erhöhung besteht also aus etwa 120 Euro im Jahr. Im Einzelnen besteht das Bildungspaket aus folgenden Komponenten:
  • Schulbedarf und Ausflüge: Zu Beginn des Schuljahres wird bedürftigen Kindern für Lernmaterialien 70 Euro und jeweils im Februar darauf 30 Euro gezahlt. Zudem werden die Kosten eintägiger Ausflüge in Schulen und Kitas finanziert.
  • Schülerbeförderung: Fallen Beförderungskosten für den Schulweg an und werden diese nicht anderweitig abgedeckt (etwa durch den Regelbedarf, zumutbare Eigenleistung in der Regel 5 Euro), werden die Kosten erstattet.
  • Lernförderung: Bedürftige Schülerinnen und Schüler haben die Möglichkeit Lernförderung in Anspruch zu nehmen, wenn anders das Lernziel nicht erreicht werden kann. Voraussetzung ist, dass keine vergleichbaren schulischen Angebote bestehen und die Schule den Bedarf bestätigt. Es werden die Kosten übernommen, die sich an den ortsüblichen Preisen für Lernförderung ausrichten.
  • Mittagessen in Kita, Schule und Hort: Für bedürftige Kinder wird ein Zuschuss für das gemeinsame Mittagessen gezahlt, wenn Schule oder Kita ein entsprechendes Angebot bereithalten. Der verbleibende Eigenanteil der Kinder liegt bei einem Euro pro Tag.
  • Kultur und Sport: Bedürftige Kinder sollen nicht in der Freizeit ausgeschlossen werden, sondern beispielweise beim Sport mitmachen. Hierfür wird ein Betrag von monatlich bis zu 10 Euro für Mitgliedsbeiträge und Kurse übernommen.
Darüber hinaus stellte der Bund den Kommunen für Bildung und Teilhabe in den Jahren 2011, 2012 und 2013 jeweils 400 Millionen Euro für das Mittagessen von Kindern in Hortbetreuung und für Schulsozialarbeit zur Verfügung.

Die Inanspruchnahme des Bildungspakets lief sehr schleppend an. In der Presse wurde das Bildungspaket daher schnell als "Flop" tituliert, die Berliner Zeitung titelte "Murks nach Noten" (20.04.2011). Gerade in der Startphase gingen nur sehr wenige Anträge ein. Laut einer Umfrage des Deutschen Städtetages lag in zwei Dritteln der befragten Städte die Nachfrage nach Förderleistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket im April 2011 noch bei unter 10 Prozent. Erst danach ließ sich eine Zunahme beobachten. Als Schwachstelle des Paketes werden insbesondere der hohe bürokratische Aufwand sowie die schwierige Erreichbarkeit der Zielgruppe genannt. Schätzungen gingen davon aus, dass 15-20% der Gesamtkosten für den administrativen Aufwand benötigt werden.

Quellentext

Kritik am Bildungspaket

Das Bildungspaket ist von tiefem Misstrauen der Politik gegenüber den Eltern von Hartz-IV-Kindern geprägt. Statt ihnen Geld in die Hand zu drücken, gibt es Anträge. Abgesehen von dem immensen bürokratischen Aufwand ist das auch sozialpolitisch ein Rückschritt. Anträge auf Sachleistungen gab es auch früher schon, für Sozialhilfeempfänger, die einen Wintermantel oder Kühlschrank brauchten.

Mit Hartz IV und dem neuen Regelsatz wurde dieses entmündigende System abgeschafft. Mit dem Bildungspaket kehrt es zurück. Der Staat sollte doch mehr Zutrauen ist seine Bürger haben, auch wenn sie arbeitslos und bedürftig sind. Auch Hartz-IV-Empfänger wollen, dass es ihren Kindern einmal besser geht als ihnen.

Quelle: Welt online vom 1.11.2011

Im April 2011 ist ein Forschungsvorhaben des BMAS zum Bildungs- und Teilhabepaket auf den Weg gebracht worden, dass Aufschluss über die Inanspruchnahme und Umsetzung des Bildungs- und Teilhabepakets liefern soll. Der Zwischenbericht kommt zu dem Ergebnis, dass die Förderung aus dem Bildungs- und Teilhabepaket dem Ziel Teilhabedefiziten entgegen zu wirken, gerecht wird, wenn auch noch nicht in vollem Maße. Nach zwei Jahren hat sich ein stabiles Verfahren zur Umsetzung des Leistungsprozesses entwickelt, wobei sich in den Kommunen viele unterschiedliche Modelle bildeten.

Quellentext

Der Paritätische Wohlfahrtsverband zum Bildungs- und Teilhabepaket

Nach Ansicht des Verbandes ist das gesamte Bildungs- und Teilhabepaket zu bürokratisch, zu kleinteilig und letztlich zu kleinlich. "Das Bildungs- und Teilhabepaket ist restlos verkorkst und nicht zu reparieren", so Schneider. Der Verband fordert daher die Abschaffung des Bildungs- und Teilhabepaketes und stattdessen einen einklagbaren Rechtsanspruch auf Teilhabe im Kinder- und Jugendhilfegesetz.

Eine Umfrage des Instituts für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG) zur Inanspruchnahme der Leistungen des Bildungs- und Teilhabepaktes im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales aus dem Jahr 2013 kommt zu dem Ergebnis, dass die Leistungen für Bildung und Teilhabe insgesamt mit der "Schulnote" 2,4 bewertet werden. 80 Prozent empfinden das Verfahren der Antragstellung als leicht. Fast zwei Drittel (64%) der Familien mit Bezug von Arbeitslosengeld II, Kinderzuschlag und/oder Wohngeld haben die Leistungen für Bildung und Teilhabe beantragt oder genutzt. Der wichtigste Grund für die Nicht-Inanspruchnahme dieser Leistung ist die fehlende Information. Am häufigsten wird die Ausstattung mit persönlichem Schulbedarf in Anspruch genommen, gefolgt von der Bezuschussung des gemeinsamen Mittagessens und der Kostenerstattung für mehrtägige Klassenfahrten. Am wenigsten werden die Schülerbeförderung und das Angebot der Lernförderung in Anspruch genommen. 92 Prozent der Befragten sagen, dass sich der Aufwand für die Beantragung gelohnt habe und sie wieder Leistungen beantragen würden.

Änderungen in der Finanzierung

Wie häufig bei politischen Kompromissen ist auch der Kompromiss zur Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts mit komplexen Finanzierungsdeals verbunden. Ab dem Jahr 2010 übernimmt der Bund schrittweise die Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. 2012 übernimmt er 45 Prozent, 2013 75 Prozent und ab 2014 die Kosten komplett. In den nächsten vier Jahren werden die Kommunen netto so um ca. 12 Milliarden Euro entlastet, bis 2020 um rund 54 Milliarden Euro.

Die zusätzlichen Ausgaben, die durch das Bildungs- und Teilhabepaket auf die Kommunen zukommen, werden ihnen durch den Bund erstattet. Der Bund beteiligt sich in den Jahren 2011 bis 2013 an den Kosten der Unterkunft und Heizung mit 30,4 %. Ab 2014 wird diese Quote dann auf 27,6 % abgesenkt. Für die Finanzierung des Bildungs- und Teilhabepaketes gibt es eine zusätzliche Bundesquote in Höhe von 5,4 % (778 Mio. Euro). Diese Quote wird bis zum Jahr 2012 festgeschrieben. Ab 2013 erfolgt eine Anpassung an Hand der tatsächlichen Kosten des Vorjahres.

Zur Finanzierung herangezogen wurden Gelder der Bundesagentur für Arbeit. Die Bundesregierung sollte der Bundesagentur künftig nur noch einen halben Prozentpunkt aus dem Mehrwertsteueraufkommen als Bundeszuschuss überlassen. Seit 2007 die Mehrwertsteuer um drei Prozentpunkte angehoben wurde, hatte die BA jährlich einen vollen Prozentpunkt in Höhe von etwa acht Mrd. jährlich erhalten, um die gesenkten Beiträge zur Arbeitslosenversicherung stabil zu halten. Dieser Bundeszuschuss aus den Mehrwertsteuereinnahmen ist 2013 komplett gestrichen worden.

Damals wurde befürchtet, dass die Kürzungen die Bundesagentur tief in die Schulden treiben. Nach früheren Berechnungen der BA wird sich bis 2014 ein Schuldenberg von 9,6 Mrd. Euro anhäufen. Ohne den politischen Kompromiss hätte es ein Überschuss von etwa 2,5 Mrd. Euro sein können. Beide Berechnungen gingen von einem sich weiter positiv entwickelnden Arbeitsmarkt aus. Diese positive Entwicklung ist am Ende auch eingetreten und die BA plant aktuell mit einem ausgeglichenen Haushalt für das Jahr 2014, ohne jedoch Rücklagen für konjunkturelle Schwächephasen vorhalten zu können.

Zur Verbesserung der Haushaltslage gibt es verschiedene Möglichkeiten: Erhöhung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, Kürzungen in der aktiven Arbeitsmarktpolitik, Streichung des Eingliederungsbeitrages (mit diesem gesetzlich vorgesehenen und höchst umstrittenen Eingliederungsbeitrag von jährlich mehr als fünf Milliarden Euro beteiligt der Bund die Arbeitslosenversicherung an dem aus Steuern zu finanzierenden Arbeitslosengeld II) oder bei der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I. Der Eingliederungsbeitrag steht immer wieder in der Diskussion. Für die BA ist dieser Beitrag rechtswidrig. Allerdings scheiterte die BA mit einer Beschwerde gegen den Eingliederungsbeitrag vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Mit dem Haushaltsgesetz 2013 ist der Eingliederungsbeitrag zum 1. Januar 2013 letztendlich abgeschafft worden und auch der Bundeszuschuss zur Arbeitslosenversicherung aus den Mehrwertsteuereinahmen wurde gestrichen. Dadurch spart der Bund im Jahr 2013 6 Mrd. Euro und verzichtet auf Einnahmen in Höhe von 4 Mrd. Euro aus dem Eingliederungsbeitrag, den die BA an den Bund überweist. Der Bund streicht der BA durch diesen Tausch rund 2 Mrd. Euro, was aufgrund der günstigen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt nicht zu höheren Beiträgen führen soll.

Im politischen Streit, im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, konnte die SPD ein finanziell höher dimensioniertes Bildungspaket durchsetzen, eine organisatorische Umsetzung des Bildungspaketes durch die Kommunen sowie die Einführung weiterer Mindestlöhne. CDU/CSU und FDP konnten sich damit durchsetzen, eine Erhöhung des Regelsatzes über fünf Euro verhindert zu haben. Die FDP hat insbesondere darauf beharrt, eine strengere Regulierung der Zeitarbeit zu verhindern, was ihr auch gelang.

Welche Arbeit oder arbeitsmarktpolitische Maßnahme ist einem Empfänger von Leistungen der Grundsicherung zumutbar?

Die Zumutbarkeitsregeln sind im § 10 SGB II geregelt. Im SGB II gibt es hinsichtlich der Zumutbarkeit fast keinerlei Einschränkungen. Grundsätzlich muss ein Arbeitslosengeld II-Empfänger jede Arbeit oder arbeitsmarktpolitische Maßnahme annehmen. Eine Ausnahme gibt es lediglich wenn Kinder unter 3 Jahren oder Angehörige zu betreuen sind, der Hilfebedürftige zu einer bestimmten Arbeit körperlich, geistig oder seelisch nicht in der Lage ist oder die Ausübung einer Tätigkeit ihm die künftige Ausübung seiner bisherigen überwiegenden Arbeit erschweren würde. Einschränkungen hinsichtlich der Arbeitszeit, des Arbeitsweges, des Lohns oder der Qualifikation gibt es nicht. Lediglich sittenwidrige Arbeitsverhältnisse müssen nicht angenommen werden. Eine Ablehnung eines Arbeits- oder Maßnahmeangebotes (oder auch andere Verfehlungen) werden mit Sanktionen geahndet.

Quellentext

Ausnahmen

Solange das Fürsorge-Regime für den Ausnahmefall galt, für den es entwickelt wurde, konnte der Ordnungsaspekt der Zumutbarkeit vernachlässigt werden. Wenn nun jedoch dieses Regime auf die Mehrheit der Arbeitslosen ausgedehnt wird und diese ihres Arbeitsbürger-Status beraubt werden, wie es durch die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe geschehen ist, dann kann das kaum ohne Folgen für die Ordnung des Arbeitsmarktes bleiben. Die Einführung der Grundsicherung für Erwerbsfähige ohne gleichzeitige gesetzliche Mindestlohnregelung leistet einer Abwärtsspirale Vorschub, bei der Entlohnungsbedingungen immer mehr nach unten ausfransen und ergänzende staatliche Unterstützung erforderlich machen, während die Beitrags- und Besteuerungsbasis erodiert. Zumutbarkeit jeglicher Arbeit für die Mehrheit der Erwerbslosen hat auch Implikationen für die Grundlage der deutschen Wettbewerbsfähigkeit, nämlich die Beruflichkeit von Arbeit: Das Streben nach beruflicher Qualifikation verliert zumindest moralisch an Unterstützung durch die Allgemeinheit, wenn diese Lebensleistung im Falle von Arbeitslosigkeit schon nach 12 Monaten nichts mehr wert sein soll.

Knuth, Matthias (2006): "Hartz IV" - die unbegriffene Reform. Sozialer Fortschritt 55 (7), S. 165.

Sanktionen

Die Sanktionsnorm des SGB II (§ 31 SGB II) war von Beginn an strenger als die entsprechende Norm im Bundessozialhilfegesetz. Mit Wirkung zum 1. August 2006 wurde sie nochmals verschärft, ohne dass Ergebnisse zu den Wirkungen der alten Norm vorlagen. Die Sanktionsnorm sieht stufenweise Leistungskürzungen bei Fehlverhalten vor. Bei Meldeversäumnissen oder Nichterscheinen zu einem ärztlichen oder psychologischen Untersuchungstermin wird der Regelsatz unter Wegfall des Zuschlags um 10% gekürzt. Weitere Pflichtverletzungen (innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr) dieser Art erhöhen die Sanktion um jeweils weitere 10%.

Alle anderen Pflichtverletzungen werden (wiederum unter Wegfalls des Zuschlages) mit einer Kürzung der Regelleistung von 30% sanktioniert. Das Gesetz nennt folgende Situationen:
  • Weigerung eine angebotene Eingliederungsvereinbarung abzuschließen,
  • Nichterfüllung der Pflichten aus der Eingliederungsvereinbarung insbesondere fehlende Eigenbemühungen und
  • Ablehnung oder Abbruch einer zumutbaren Arbeit, Ausbildung oder Fördermaßnahme.
Auch hier wird bei wiederholter Pflichtverletzung aufsummiert. Eine zweite Pflichtverletzung führt also zu einer Minderung um 60%. Bei einer dritten und jeder weiteren Pflichtverletzung wird das Arbeitslosengeld II um 100% gemindert. Hier sind jetzt also auch Leistungen für Unterkunft und Heizung betroffen. Bei einer Minderung des Arbeitslosengeldes II um mehr als 30% kann der zuständige Träger in angemessenem Umfang Sachleistungen oder geldwerte Leistungen erbringen. Dies soll er, wenn der Leistungsberechtigte mit minderjährigen Kindern in einer Bedarfsgemeinschaft lebt.

Eine verschärfte Form der gesetzlichen Sanktionen richtet sich an Jugendliche unter 25 Jahren. Bei ihnen wird bereits bei der ersten Pflichtverletzung die Leistung auf die Kosten der Unterkunft begrenzt. Sie können ergänzend Sachleistungen erhalten.

Die Absenkung und der Wegfall der Leistungen dauern drei Monate. Bei Jugendlichen unter 25 Jahren kann die Dauer unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles auf sechs Wochen verkürzt werden. Sanktionen bleiben auch bei umgehender Verhaltensänderung in Kraft. In der Statistik zeigen sich deutlich die Auswirkungen der verschärften Regelungen für Jugendliche. Sie sind wesentlich häufiger von einer Sanktion betroffen. Insbesondere die verschärften Sanktionsregeln für jüngere stehen massiv in der Kritik, da die Jugendlichen für einen bestimmten Zeitraum unterhalb des soziokulturellen Existenzminimums leben müssen. Fachkräfte in der Arbeitsverwaltung sehen laut einer Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) die Gefahr, dass die Jugendlichen bei einer Totalsanktion in die Kleinkriminalität abrutschen oder von Obdachlosigkeit bedroht sind.

Quellentext

Stellungnahme des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zu Sanktionen in der Grundsicherung

Die schärferen Sanktionsregeln bei unter 25-Jährigen entbehren einer wissenschaftlichen Begründung. Die Verhinderung von Langzeitarbeitslosigkeit durch schärfere Sanktionen bei dieser Zielgruppe ist empirisch nicht nachgewiesen. In explorativen Interviews begrüßen Fachkräfte aus Vermittlung und Fallmanagement grundsätzlich eine Sanktionsmöglichkeit. Die Sanktionsregeln bei Jüngeren seien aber zu hart und wenig zielführend. So trügen sie allenfalls zur Aufnahme von unqualifizierter und prekärer Erwerbsarbeit bei, kaum aber zur nachhaltigen Integration junger Menschen ins Erwerbsleben.

Insgesamt wurden im Jahr 2013 über eine Million Sanktionen neu festgestellt. Im Jahresdurchschnitt 2013 waren rund 147.000 erwerbsfähige Leistungsberechtigte von mindestens einer Sanktion betroffen. Der Unterschied der Zahlen hängt damit zusammen, dass eine Personen mehrere Sanktionen erhalten kann, die dann einzeln gezählt werden. Der Anteil der Sanktionierten an allen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten (Sanktionsquote) lag bei 3,3%.

Damit sind Sanktionen insgesamt sehr selten, haben für die Betroffenen aber enorme Auswirkungen. Die durchschnittliche Höhe der Leistungsminderung lag 2013 bei 109 Euro. Die verschärften Sanktionsregeln für Personen unter 25 Jahren führen dazu, dass bei ihnen die Sanktionsquote mit 4,9% wesentlich höher liegt.

Bestand erwerbsfähige Leistungsberechtigte mit mindestens einer Sanktion und durchschnittliche Höhe der Leistungsminderung

2007 – 2013

Merkmale2007200820092010201120122013
Bestand erwerbsfähige Leistungsberechtigte mit mindestens einer Sanktion 123.841 127.380 123.582 136.357 146.331 150.319 146.576
Anteil in Bezug auf alle eLb in % (Sanktionsquote) 2,3% 2,5% 2,5% 2,8% 3,2% 3,4% 3,3%
Sanktionsquote der eLb unter 25 Jahren in % 3,8% 3,9% 4,0% 4,4% 4,8% 5,0% 4,9%
Durchschnittliche Höhe der Minderungen je eLb mit mindestens einer Sanktion in Euro 126 € 131 € 127 € 124 € 116 € 110 €108 €

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Zeitreihe zu Sanktionen nach Ländern, Januar 2007 bis Januar 2014

Neu festgestellte Sanktionen gegenüber eLb nach Sanktionsgründen 2007 bis 2013Neu festgestellte Sanktionen gegenüber eLb nach Sanktionsgründen 2007 bis 2013 (PDF-Icon Grafik zum Download 59 KB) (© bpb)
Die häufigste Ursache für Sanktionen waren im Jahr 2013 Meldeversäumnisse (72,8%). In 12,8% der Fälle wurden Sanktionen verhängt, weil die Leistungsempfänger sich weigerten eine Eingliederungsvereinbarung abzuschließen oder deren Pflichten nachzukommen. Erst an dritter Stelle folgen Sanktionen wegen der Weigerung eine zumutbare Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit oder sonstige Maßnahme auszuführen (11,4%). In den letzten Jahren haben vor allem die Sanktionen wegen Meldeversäumnissen und die Sanktionen wegen der Weigerung eine Arbeit aufzunehmen, abgenommen. Die Bundesagentur für Arbeit führt diese Entwicklung auf die gute Lage auf dem Arbeitsmarkt und die intensivere Betreuung in den Jobcentern zurück.

Im August 2009 forderte das Bündnis für ein Sanktionsmoratorium, bestehend aus Politikern, Wissenschaftlern und weiteren Persönlichkeiten, einen sofortigen Stopp der Anwendung des § 31 SGB II, da die Sanktionspraxis unangemessen sei und nicht den demokratischen Gesellschaftsformen entsprechen würde. Das Bundesverfassungsgericht hat die Sanktionspraxis doch grundsätzlich als vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Inge Hannemann, eine ehemalige Arbeitsvermittlerin aus Hamburg, startete im Herbst 2013 die Petition "Arbeitslosengeld II – Abschaffung der Sanktionen und Leistungseinschränkungen (SGB II und SGB XII)". In kürzester Zeit unterzeichneten über 90.000 Menschen diese Petition, so dass Inge Hannemann ihr Anliegen in einer öffentlichen Anhörung direkt im Petitionsausschuss vortragen konnte. In der Anhörung lehnte die Bundesregierung einen Verzicht auf Sanktionen ab. Es gäbe dann keine Möglichkeit mehr, darauf hinzuwirken, dass diejenigen, die die Leistungen in Anspruch nehmen wollten, "auch zur Mitwirkung verpflichtet sind", sagte die Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Gabriele Lösekrug-Möller (SPD) während der Sitzung des Petitionsausschusses.

Die Eingliederungsvereinbarung

Die Eingliederungsvereinbarung ist das zentrale Bindeglied zwischen Fördern und Fordern im Eingliederungsprozess. Es soll diesen strukturieren und staatliche Leistungsgewähr an Gegenleistungen in Form von Kooperation, Mitwirkung und Eigenbemühungen koppeln.

Das Instrument der Eingliederungsvereinbarung (§ 6 SGB III in Verbindung mit § 35 SGB III) wurde Anfang 2002 in das SGB III eingefügt und basiert auf dem Profiling des Arbeitslosen. Die Agentur für Arbeit und der Arbeitslose legen demzufolge die Vermittlungsbemühungen der Agentur, die Eigenbemühungen des Arbeitslosen und eventuelle künftige Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik fest. Die Eingliederungsvereinbarung soll spätestens nach sechsmonatiger Arbeitslosigkeit abgeschlossen werden und ist spätestens nach sechs weiteren Monaten zu wiederholen. Die Eingliederungsvereinbarung konkretisiert den Grundsatz des Förderns und Forderns. Sie hat die Aufgabe, die Aktivitäten des Arbeitslosen und der Agentur für Arbeit zu verdeutlichen, nachprüfbar zu dokumentieren und ihre zeitliche Abfolge festzulegen. Sie ist damit auch ein Instrument, das dem Arbeitsvermittler die Qualitätssicherung und Qualitätsprüfung seiner Arbeit erleichtern soll. Die Eingliederungsvereinbarung soll laut SGB III vom Arbeitsvermittler und vom Betroffenen gemeinsam erarbeitet werden.

Zentraler Unterschied der Eingliederungsvereinbarung des SGB II zu der Eingliederungsvereinbarung im SGB III ist eine Abschlusspflicht im SGB II. Verweigert der Leistungsberechtige den Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung erfolgt diese als Verwaltungsakt. Die Weigerung, eine Eingliederungsvereinbarung abzuschließen, kann ebenso sanktioniert werden wie Verstöße gegen Festlegungen in der Eingliederungsvereinbarung seitens des Leistungsberechtigten.

Die Hartz IV-Evaluation kam betreffend der Eingliederungsvereinbarung zu folgendem zentralem Ergebnis: "Fordern" ist im Kontext der Eingliederungsvereinbarung wichtiger als "Fördern". "Denn es wird deutlich häufiger verbindlich über Grundsätze, Pflichten und Rechtsfolgen geredet als über Angebote und Leistungen einer SGB II-Einrichtung." Eine neue Studie bestätigt im Wesentlichen diese Ergebnisse:

Quellentext

Eingliederungsvereinbarungen für Arbeitslose zu wenig individuell

Arbeitsvermittler müssen mit allen Arbeitsuchenden sogenannte Eingliederungsvereinbarungen abschließen. Der Gesetzgeber wollte damit erreichen, dass die Arbeitslosen besser in den Vermittlungsprozess einbezogen werden. Fördern und Fordern ist in den Eingliederungsvereinbarungen aber häufig nicht ausbalanciert, geht aus einer (…) veröffentlichten Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) hervor. "Die Kundenpflichten werden häufig konkret, die Leistungen der Einrichtungen eher vage benannt", stellen die Arbeitsmarktforscher fest.

Nicht selten werde die Anzahl der Bewerbungen festgelegt, die der Arbeitsuchende zu erbringen hat. Zur Anzahl der Vermittlungsvorschläge gebe es jedoch meist keine konkreten Angaben. "Insgesamt folgen die Inhalte der untersuchten Eingliederungsvereinbarungen standardisierten Mustern und lassen einen individuellen Zuschnitt auf die Kundinnen und Kunden vermissen. Sie basieren zudem meistens nicht auf einem gemeinsamen Prozess der Zielfindung", schreiben die Autoren der IAB-Studie. Mit der Betonung der Kundenpflichten und möglicher Sanktionen folge die Umsetzung der Eingliederungsvereinbarung eher einer bürokratischen Logik als der einer kundenorientierten Dienstleistung, so das IAB. Zudem würden die Studienergebnisse zeigen, dass viele Vermittlungsfachkräfte die Rechtsverbindlichkeit der Vereinbarung nicht deutlich genug erklären.

Die Mehrheit der Vermittler sieht das Instrument der Eingliederungsvereinbarung grundsätzlich positiv. Die gegenseitige Vereinbarung verpflichtender Aufgaben sei nützlich und könne auch den Arbeitslosen dienen. Andere halten dies bei vielen Arbeitslosen nicht für nötig: Ein Drittel der Vermittler in den Arbeitsagenturen äußern sich laut IAB-Studie kritisch zur gesetzlichen Pflicht, mit allen Arbeitsuchenden Eingliederungsvereinbarungen abschließen zu müssen. Von den Vermittlern in den Jobcentern, die für Arbeitslosengeld-II-Empfänger zuständig sind, lehnen 15 Prozent das Instrument Eingliederungsvereinbarung ab.

Quelle: Pressemitteilung des IAB vom 13.09.2011

Hinzuverdienstmöglichkeiten

Die Regelungen zu Freibeträgen bei Erwerbstätigkeit wurden bereits gründlich verändert, da die Erstregelung als zu kompliziert und wenig effektiv galt. Seit dem 1. Juli 2011 gilt folgende Regelung: Zum Arbeitslosengeld II können 100 Euro anrechnungsfrei monatlich hinzuverdient werden. Einkommen, das den Grundfreibetrag von 100 Euro übersteigt, wird gestaffelt auf das Arbeitslosengeld II angerechnet, und zwar folgendermaßen:
  • Von einem Erwerbseinkommen von 101 Euro bis 1.000 Euro werden 80% auf das Arbeitslosengeld II angerechnet, 20% sind also anrechnungsfrei.
  • Von einem verdienten Bruttoeinkommen von 1.000 bis 1.200 Euro (1.500 Euro für Personen oder Haushalte mit minderjährigen Kindern) werden 90% auf das Arbeitslosengeld II angerechnet, 10% sind anrechnungsfrei.
  • Darüber hinaus gehendes Bruttoeinkommen wird zu 100% auf das Arbeitslosengeld II angerechnet.

Links

Ein ausführlicher Überblick zur unterdessen ausufernden Literatur zur Grundsicherung findet sich hier: http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=3&show=Lit

Chronik der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) http://infosys.iab.de/chronik/chrTab.asp?Tab=Links&Selektor=14#Ebene

Die Bundesregierung: Chronologie zur Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts http://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Artikel/2011/02/2011-02-10-chronologie-urteil-hartz-vier.html

Sozialpolitische Chronik: Grundsicherung für Arbeitsuchende http://portal-sozialpolitik.de/sozialpolitische-chronik/Grundsicherung-fuer-Arbeitsuchende

Kontrovers - Das aktuelle Thema: Hartz IV/SGB II: Umsetzung, Wirkungen, Weiterentwicklung http://www.sozialpolitik-aktuell.de/umsetzung-auswirkungen-weiterentwicklung-von-hartz-iv-sgb-ii.html

Zum Weiterlesen

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Die Informationsplattform des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bietet aktuelle Kennzahlen und Fachinformationen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Servicestelle SGB II erweitert und aktualisiert die Informationsplattform laufend.

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