Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Tim Obermeier

Werkverträge und Schwarzarbeit

Neben den atypischen Beschäftigungsverhältnissen Leiharbeit, Teilzeit und befristeter Beschäftigung gibt es weitere Beschäftigungsformen, die nicht von der Definition atypischer Beschäftigung des statistischen Bundesamtes erfasst werden. Die Verbreitung dieser neuen (alten) Formen sind ein Anzeichen für die Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft und einen flexiblen Arbeitsmarkt.

Die Papiere der Bauarbeiter überprüfen Zollbeamte bei einer Razzia gegen Schwarzarbeit am 24.06.2014 auf einer Baustelle in Frankfurt am Main. Foto: Boris Roessler/dpaRazzia des Zoll gegen Schwarzarbeit auf einer Baustelle. Schwarzarbeit ist eine Ausweichreaktionen in fast allen Wirtschaftszweigen. Der größte Umsatz in der Schattenwirtschaft wird jedoch mit Abstand im Baugewerbe und im Handwerk erzeugt. (© picture-alliance/dpa)


Das statistische Bundesamt definiert - in Abgrenzung zum Normalarbeitsverhältnis - Leiharbeit, Teilzeitbeschäftigung, befristete sowie geringfügige Beschäftigungsverhältnisse als atypisch. Im Gegensatz zu Normalarbeitsverhältnissen, können Arbeitnehmer ihren Lebensunterhalt mit atypischen Beschäftigungsverhältnissen häufig nicht sichern. Sie sind jedoch nicht mit prekären Arbeitsverhältnissen gleichzusetzen. Während atypische Beschäftigungsverhältnisse zunehmend an Bedeutung gewinnen, schwindet die Dominanz des Normalarbeitsverhältnisses. Normalbiografien lösen sich, heterogene Beschäftigungsformen gewinnen an Bedeutung und gesicherte Beschäftigungsverhältnisse erodieren. Weitere Informationen zur Abgrenzung der Beschäftigungsverhältnisse finden Sie hier.

Atypische Beschäftigungsverhältnisse sind mit einer Reihe von Risiken und negativen sozialen Folgen für die Arbeitnehmer verbunden. Sie bieten nur einen geringen Arbeitnehmerschutz und entsprechen nicht den Sozialstandards eines Normalarbeitsverhältnisses. Man spricht auch von einer Spaltung der Belegschaft in eine Rand- und eine Kernbelegschaft. Auf der einen Seite stehen die gesicherten Kernbelegschaften mit all den Vorteilen eines Normalarbeitsverhältnisses und auf der anderen Seite steht die Randbelegschaft mit unsicheren Arbeitsverhältnissen.

Gleichzeitig werden aber auch die Chancen betont, die sich durch die radikale Flexibilisierung für zuvor vom Arbeitsmarkt ausgeschlossene Personen ergibt. Nach einer Phase der Deregulierung versucht die Politik in den letzten Jahren, durch verschiedene gesetzliche Änderungen diese Risiken, wie Beschäftigungsinstabilität bei Leiharbeitern und niedrige Löhne bei geringfügig Beschäftigten, einzudämmen. Atypische Beschäftigungsverhältnisse erfüllen für Unternehmen häufig eine wichtige Flexibilisierungsfunktion, um beispielweise den Personalbedarf an schwankende Auftragslagen anzupassen. Niedrigere Lohnkosten gegenüber der Beschäftigung in einem Normalarbeitsverhältnis sind ein weiterer wichtiger Faktor, der aus Unternehmenssicht für den Einsatz von atypischen Beschäftigungsverhältnissen sprechen kann. Die (Re-)Regulierung der Leiharbeit in den letzten Jahren, mit der Einführung eines Mindestlohns und weitere Verbesserung der Arbeitnehmerrechte, haben viele Vorteile der Unternehmen verschwinden lassen.

Flexible Arbeitsmärkte unterliegen einem stetigen Wandel und mit der politischen Regulierung haben gleichzeitig neue und alte Formen der Beschäftigung an Attraktivität gewonnen. Die Definition atypischer Beschäftigungsverhältnisse erfasst diese Formen (noch) nicht. Häufig erfüllen sie jedoch nicht die Sicherheitsansprüche eines Normalarbeitsverhältnisses und haben ähnliche Prekaritätsrisiken wie atypische Beschäftigung.

Der folgende Text behandelt mit den (Schein)Werkverträgen ein Instrument, das in letzter Zeit erhöhte Aufmerksamkeit erfährt, da Medienberichte darauf hindeuten, dass Unternehmen Leiharbeitnehmer durch Werkverträge ersetzen, da Unternehmen regelmäßig auf der Suche sind, möglichst günstig und flexibel auf Personal zuzugreifen.

Mit der Schwarzarbeit wird ein weiteres Phänomen betrachtet, das bereits seit langem in der Diskussion steht. Werkverträge und Schwarzarbeit können (prekäre) Beschäftigungsformen sein, die als Merkmal eines flexiblen Arbeitsmarktes, mit der Regulierung anderer Beschäftigungsformen, zunehmend an Bedeutung gewinnen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht alle diese Beschäftigungsformen legal sind, sondern teilweise einer illegalen Ausweichstrategie folgen, um Steuern und Lohnkosten zu sparen. Die Beschäftigungsverhältnisse werden zunächst definiert, bevor ihre Verbreitung und die damit verbundenen Problemlagen dargestellt werden.

(Schein)Werkverträge

Atypische Beschäftigungsverhältnisse spielen im Rahmen von Flexibilisierungsstrategien der Unternehmen eine bedeutende Rolle. Um den Personaleinsatz an die schwankenden Auftragslagen anzupassen, nutzen Unternehmen Leiharbeit, befristete Beschäftigung und geringfügige Beschäftigungsverhältnisse. Diese Beschäftigungsverhältnisse haben in den letzten Jahren enorm an Bedeutung gewonnen. Gleichzeitig sind sie mit einer Reihe von sozialen Risiken für die Betroffenen verbunden. Niedriglöhne, Arbeitsplatzsicherheit oder soziale Absicherung unterscheiden sich, je nach Form der atypischen Beschäftigung, von den Sicherheiten eines Normalarbeitsverhältnisses. Aufgrund der sozialen Risiken für die Betroffenen hat die Politik in den letzten Jahren eine Reihe von Regulierungen auf den Weg gebracht. Vor allem in der Zeitarbeit, mit der Einführung des Mindestlohns, Tarifabschlüssen in der Metall- und Elektroindustrie, die eine schrittweise Angleichung der Löhne von Leiharbeitern an die Stammbelegschaft vorsehen, sowie der Verbesserung von Arbeitnehmerrechten und Maßnahmen zur Verhinderung von Drehtüreffekten, sind gesetzliche und tarifliche Regulierungen vorgenommen worden. Damit könnten Leiharbeitsverhältnisse an Attraktivität verlieren. Für die Unternehmen wird das Flexibilisierungsinstrument teurer. Vor allem von Seiten der Gewerkschaften wurden deswegen Befürchtungen geäußert, dass Unternehmen jetzt auf andere Flexibilisierungsinstrumente ausweichen. Zuletzt standen vor allem (Schein)Werkverträge in der Diskussion, die als eine Alternative zur regulierten Zeitarbeit propagiert wurden.

Bereits vor einigen Jahren, im Rahmen der EU Osterweiterung, wurde über Werkverträge diskutiert. Die EU Osterweiterung zum 01. Mai 2004 beinhaltete für die zehn neuen Beitrittsländer zunächst nur eine eingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit. Damit war der Arbeitsmarkt für Bürger aus den neuen Beitrittsländern zunächst verschlossen. Über die Dienstleistungsfreiheit und die Niederlassungsfreiheit war es ihnen jedoch möglich, unternehmerische und selbständige Tätigkeiten anzubieten. Hierfür wurden häufig Werkverträge genutzt, um Unterschiede im Lohnniveau auszunutzen und Personalkosten zu sparen. Viele Medien berichteten über die osteuropäischen Werkvertragsbeschäftigten in der deutschen Wirtschaft, deren Werkverträge häufig nur Scheinwerkverträge waren, da sie in einem Abhängigkeitsverhältnis zum Auftraggeber standen, ihm gegenüber weisungsgebunden waren und ihre Tätigkeit nicht selbständig ausführten.

Was ist ein Werkvertrag?

Werkverträge stehen in einem Zusammenhang mit der Zeitarbeit. Bei der Zeitarbeit überlässt ein Leiharbeitsunternehmen (Verleiher) seine Arbeitnehmer, die Leiharbeiter, für einen bestimmten Zeitraum einem Unternehmen (Entleiher). In dem Entleihunternehmen werden sie fest in die Arbeitsabläufe integriert und sind gegenüber den dortigen Vorgesetzten weisungsgebunden. Anders sieht es bei einem Werkvertrag aus. Hier beauftragt ein Unternehmen für die Abwicklung eines Auftrags (Werk) ein anderes Unternehmen (Werkvertragsunternehmen) oder einzelne Selbständige (Solo-Selbstständige). In dieser Konstellation bleibt es dem Werkvertragsunternehmen oder dem Selbstständigen überlassen, wie das Werk erfüllt und welche Ressourcen dafür eingesetzt werden. Die eingesetzten Arbeitnehmer werden nicht in die Arbeitsabläufe des beauftragten Unternehmens integriert und sind nur gegenüber dem Werkvertragsunternehmen weisungsgebunden. Am Ende muss nur die Qualität des Ergebnisses stimmen. Für das zu erfüllende Werk wird eine feste Vergütung vereinbart.

Diese Vertragsform ist ein grundlegender Teil der industriellen Arbeitsteilung. So beauftragen Unternehmen regelmäßig Handwerksbetriebe, um bestimmte Malerarbeiten auszuführen, oder spezialisierte IT-Dienstleister, um Softwareprobleme zu lösen. Werkverträge gibt es in allen Branchen und Wirtschaftszweigen und sie sind ein Instrument der Arbeitsteilung und Spezialisierung zur Steigerung der Effektivität und Effizienz. Sie sind kein neues Instrument, sondern seit Jahrzehnten Bestandteil der arbeitsteiligen Wirtschaft und blicken auf eine lange Tradition zurück. Die Vergabe eines Werkvertrags gehört zum Kernbereich der unternehmerischen Freiheit und ist grundgesetzlich geschützt. Werkverträge werden im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) §§ 631 ff. definiert, dort heißt es:

§

Gesetz

§ 631 BGB Vertragstypische Pflichten beim Werkvertrag

(1) Durch den Werkvertrag wird der Unternehmer zur Herstellung des versprochenen Werkes, der Besteller zur Entrichtung der vereinbarten Vergütung verpflichtet.

(2) Gegenstand des Werkvertrags kann sowohl die Herstellung oder Veränderung einer Sache als auch ein anderer durch Arbeit oder Dienstleistung herbeizuführender Erfolg sein.
Nach dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts aus dem Jahr 2010, das die Tarifgemeinschaft Christlicher Gewerkschaften für Zeitarbeit und Personal-Service-Agenturen für tarifunfähig erklärte und damit von ihr abgeschlossene Tarifverträge für ungültig erklärt, verlor die Leiharbeit als Lohndumpinginstrument, als das es ihre Gegner häufig beschrieben, an Attraktivität, da Leiharbeiter jetzt auf das Prinzip equal pay pochen konnten. Der zuvor massive Anstieg der Leiharbeiter wurde damit, auch durch eine kritische mediale Berichterstattung, die regelmäßig auf Verwerfungen in der Leiharbeitsbranche aufmerksam machte, begrenzt.

Branchenmindestlohn und Branchenzuschläge führten zu einem erheblichen Kostenanstieg der Leiharbeit. Aus diesen Gründen befürchteten vor allem die Gewerkschaften, dass Arbeitgeber auf andere Strategien ausweichen, um den Personalkostenanstieg zu begrenzen und weiterhin flexibel ihren Arbeitskräftebedarf zu decken. Besonders in der missbräuchlichen Nutzung von Werkverträgen wird die Gefahr gesehen, Löhne weiter zu drücken und soziale Risiken auf die Werkvertragsnehmer zu verlagern. Anders als bei der Arbeitnehmerüberlassung gelten bei Werkverträgen in der Regel keine Mindestlöhne. Werkvertragsunternehmen unterliegen häufig nicht der Tarifbindung und die Betriebsräte im Einsatzbetrieb sind nicht für die Werkvertragsbeschäftigten zuständig, was die betriebliche Mitbestimmung schwächt. Unternehmen können sich damit Wettbewerbsvorteile gegenüber jenen Unternehmen verschaffen, die auf tariflich gebundene Beschäftigungsverhältnisse setzen. Die Gewerkschaften befürchten daher, dass Aufgabenbereiche, die früher mit eigenen Arbeitskräften oder durch Leiharbeitskräfte erbracht wurden, als ein Werk umdefiniert werden, um sie dann an ein externes Werkvertragsunternehmen zu vergeben.

Abgrenzung von Leiharbeit und Werkvertrag

Häufig ist es schwierig, ein Werkvertragsverhältnis klar von einem Leiharbeitsverhältnis abzugrenzen. Leiharbeit und Werkvertrag sind sich in vielen Bereichen ähnlich. Deshalb befürchten die Gewerkschaften eine Zunahme der missbräuchlichen Nutzung von Werkverträgen, um Löhne zu drücken und Risiken auf die Werkvertragsnehmer abzuwälzen. Handelt es sich bei einem Werkvertrag eigentlich um Arbeitnehmerüberlassung, dann spricht man von einem Scheinwerkvertrag. Ein Scheinwerkvertrag erfüllt nicht die Kriterien eines echten Werkvertrags, da die Arbeitnehmer beispielsweise in Wirklichkeit in die betrieblichen Abläufe integriert werden und ihre Aufgaben nicht vom Werkvertragsunternehmen, sondern direkt von dem Unternehmen erhalten, für das sie den Werkvertrag erfüllen. Scheinwerkverträge werden dann genutzt, um beispielsweise den Mindestlohn und die Mitbestimmungsrechte der Leiharbeit zu umgehen. Um echte Werkverträge von Scheinwerkverträgen und damit von illegaler Arbeitnehmerüberlassung abzugrenzen, wendet die Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FSK), die in Deutschland für die Kontrollen zuständig ist, folgende Kriterien an:
  • Vereinbarung und Erstellung eines qualitativ individualisierbaren und dem Werkunternehmer zurechenbaren Werkergebnisses,
  • unternehmerische Dispositionsfreiheit des Werkunternehmers gegenüber dem Besteller,
  • Weisungsrecht des Werkunternehmers gegenüber seinen im Betrieb des Bestellers tätigen Arbeitnehmern, wenn das Werk dort zu erstellen ist,
  • Tragen des Unternehmerrisikos, insbesondere der Gewährleistung, durch den Werkunternehmer,
  • erfolgsorientierte Abrechnung der Werkleistung.
Bei dem Einsatz von Solo-Selbstständigen liegt ein Missbrauch vor, wenn sich in der Praxis herausstellt, dass er wie ein Arbeitnehmer behandelt wird und trotzdem nicht die gleichen Rechte wie ein festangestellter Mitarbeiter hat. Man spricht dann von Scheinselbstständigkeit.

Wenn die FSK im Rahmen einer Prüfung feststellt, dass Anhaltspunkte für einen Schweinwerkvertrag oder Scheinselbstständigkeit gegeben sind, leitet sie ein Ermittlungsverfahren ein. Wenn unter dem Deckmantel eines Werkvertrags faktische Arbeitnehmerüberlassung betrieben wird, sind die Folgen gesetzlich geregelt. Der Werkvertrag ist nichtig und die Arbeitnehmer werden zu Beschäftigten des Entleihers. Viele Werkvertragsunternehmen verfügen jedoch gleichzeitig über eine Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung, so dass die Beschäftigten im Falle eines missbräuchlichen Werkvertrags nachträglich als Leiharbeiter deklariert werden können, um damit einer Strafe zu entgehen. Die aktuellen Diskussionen um Werkverträge thematisieren vor allem Scheinwerkverträge und illegale Arbeitnehmerüberlassung.

Quellentext

Werkverträge aus Sicht der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)

Werk- und Dienstverträge abzuschließen gehört zum täglichen unternehmerischen Handeln. Sie dienen der für den Wirtschaftsstandort Deutschland so wichtigen Aufgabenteilung und Spezialisierung. So verbessern sie die wirtschaftliche Dynamik und erhöhen die Produktivität. Werk- und Dienstverträge sind unverzichtbarer Bestandteil von Produktion und Dienstleistung. Sie sind prägend für die Geschäftsbeziehungen zwischen Unternehmen unabhängig von Branche und Wirtschaftssektor. Auch produktionsintegriert gewinnen Werk- und Dienstverträge immer weiter an Bedeutung.

Quellentext

Werkverträge aus Sicht des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB)

Niedriglohn und prekäre Beschäftigung sind auf dem Vormarsch. Mehr und mehr werden auch sogenannte Werkverträge dazu missbraucht, um den sozialen Schutz der Beschäftigten zu unterlaufen. In der Ernährungsindustrie, dem Baugewerbe, der Metallindustrie – überall steigt die Zahl der Arbeitskräfte, die nicht zur Stammbelegschaft zählen, sondern per Werkvertrag bei einer Drittfirma beschäftigt sind. Werkverträge sind oftmals wie Leiharbeit zu einem betrieblichen Instrument der Personalflexibilisierung geworden, mit dem die Stammarbeitsplätze reduziert werden können. In den letzten Jahren werden Werkverträge aber auch eingesetzt, um Teile der Produktion zu verlagern und so vor allem Lohnkosten zu sparen, weil die eingesetzten Werkvertragsbeschäftigten häufig deutlich niedriger entlohnt werden als die Stammbeschäftigten. Deswegen sehen die Gewerkschaften Handlungsbedarf, um diese missbräuchliche Umsetzung zu unterbinden.

Verbreitung von Werkverträgen

Besonders die Arbeitnehmervertreter sehen in den (Schein)Werkverträgen ein neues Lohndumpinginstrument, welches zur Umgehung der Errungenschaften in der Leiharbeit eingesetzt wird, um Löhne zu drücken und die Mitbestimmung zu umgehen. Während Betriebsräten über den Einsatz von Leiharbeitskräften umfangreiche Informations- und Mitbestimmungsrechte eingeräumt wurden, haben sie keine Mitbestimmungsrechte beim Einsatz von Werkvertragsbeschäftigten. Ob die Strategie, Leiharbeitskräfte durch Werkvertragsbeschäftigte zu ersetzen, wirklich in großem Umfang genutzt wird oder ob es überhaupt einen Anstieg bei Werkvertragsbeschäftigten gibt, ist empirisch schwer zu fassen. Die Befundlage zur Wirkung und Verbreitung ist bisher dürftig. Viele Medienberichte über die Situation in der Fleischindustrie, der Automobilindustrie oder dem Einzelhandel haben Fälle von missbräuchlichen Werkverträgen aufgedeckt.

Branchenübergreifend finden sich Berichte über den vermehrten Einsatz von Werkverträgen als neue Lohndumpingstrategie. Der steigende öffentliche Druck und die verstärkten Kontrollen aufgrund der medialen Berichterstattung haben zu einer Verfeinerung der Abgrenzungspraktiken von Werkverträgen und Leiharbeit geführt. Gewerkschaften wie die NGG und die IG Metall haben ihre Betriebsräte zur Verbreitung von Werkverträgen befragt. Die Betriebsrätebefragung der IG Metall aus dem Jahr 2011 kommt zu dem Ergebnis, dass in über einem Drittel der rund 5000 befragten Unternehmen Werkverträge eingesetzt werden. Von diesem Drittel waren sich wiederum 36 Prozent sicher, dass so Stammarbeitsplätze abgebaut werden. Die Gewerkschaften haben in Dossiers viele Fallbeispiele gesammelt, die auf eine verstärkte Nutzung von Werkverträgen hinweisen. Diese Zahlen sind jedoch nicht repräsentativ. Betriebsräte haben keine Informationsrechte zur Vergabe von Werkverträgen und nicht immer Einblick in die Vergabe von Werkverträgen, deren Kosten häufig als Sachkosten über den Einkauf abgerechnet werden.

Werkverträge sind ein bisher kaum erforschtes Feld und es gibt wenig empirische Evidenz. Aufgrund der dürftigen Datenlagen hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben, die Möglichkeiten zur Erfassung der Verbreitung und Problemlagen der Nutzung von Werkverträgen untersucht. Die Autoren prüfen verschiedene Datenquellen, die Aufschluss über den Umfang von Werkvertragsbeschäftigten in Deutschland geben könnten. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass es bisher noch keine verlässliche Datenquelle für eine repräsentative Beurteilung von Werkverträgen gibt und schlagen eine größere Untersuchung vor. Die Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände kann keinen relevanten Anstieg von Werkverträgen erkennen, da die Daten des IAB Betriebspanels nicht auf eine Zunahme von Betrieben mit Werkverträgen und einen Anstieg von freien Mitarbeitern mit Werk- oder Dienstverträgen hinweisen.

Werkverträge sind aber längst nicht nur im Zusammenhang mit Lohndumpingstrategien zu sehen. Vielmehr dringen sie vermehrt in das Kerngeschäft von Unternehmen ein und beschränken sich nicht nur auf Bereiche wie Kantine, Wachschutz oder zeitweilig anfallende handwerkliche Arbeiten, die schon lange nicht mehr zu den Tätigkeiten der Stammbeschäftigten zählen. Hierbei wird die Gefahr des Abflusses von Know-how und der Verlust der Kontrolle über die eigene Geschäftstätigkeit gesehen.

Pro und Contra Werkverträge

Während die Gewerkschaften die Werkverträge als neues Lohndumpinginstrument sehen, da sie beispielsweise nicht vom Mindestlohn in der Zeitarbeit erfasst werden, sind Werkverträge für Arbeitgebervertreter ein grundlegender Bestandteil einer arbeitsteiligen Wirtschaft. Die Gewerkschaften fordern strengere Regeln, Ausweitung der Mitbestimmung und bessere Abgrenzungskriterien, während die Arbeitgebervertreter keinen Regulierungsbedarf erkennen, da es sich bei (Schein)Werkverträgen um eine illegale Praxis handelt, die mit den gültigen Gesetzen sanktioniert werden kann. Aus Sicht der Gewerkschaften verschlechtern sich die Arbeitsbedingungen bei der Vergabe von Werkverträgen deutlich, da die Werkvertragsunternehmen häufig keine Tarifverträge und Betriebsräte haben. Befürchtet wird eine weitere Erosion des Flächentarifvertrags. Im Koalitionsvertrag hat sich die große Koalition darauf verständigt, zur Aufdeckung rechtswidriger Vertragskonstruktionen die Prüftätigkeiten der FSK zu verbessern und die Betriebsräte mit mehr Rechten auszustatten. Außerdem sollen die durch die Rechtsprechung entwickelten wesentlichen Abgrenzungskriterien zwischen ordnungsgemäßem und missbräuchlichem Fremdpersonaleinsatz gesetzlich niedergelegt werden.

In einer flexiblen Arbeitswelt passen sich Unternehmen und Arbeitnehmer regelmäßig an neue Bedingungen an. Die Verbreitung von Werkverträgen, deren empirische Evidenz bisher noch nicht eindeutig belegt ist, vieles jedoch auf eine Zunahme hindeutet, ist Ausdruck dieser Flexibilität. Die Beschäftigung über Werkverträge ist mit vielfältigen sozialen Risiken verbunden, weshalb sie auch als eine Form atypischer Beschäftigung bezeichnet werden kann, die insbesondere eine Reihe von Prekaritätsrisiken birgt. Aber nicht nur Werkverträge können eine Ausweichstrategie sein, sondern es existieren weitere Beschäftigungsformen, die nicht den Ansprüchen eines Normalarbeitsverhältnisses gerecht werden und deshalb als atypische Beschäftigungsverhältnisse bezeichnet werden. Während Werkverträge in ihrer konkreten Anwendung ein legales Instrument sind, ist es bei der Schwarzarbeit anders, da sie sich außerhalb der Rechtsordnung bewegt und damit illegal ist.

Schwarzarbeit

Was unter Schwarzarbeit verstanden wird ist für Deutschland relativ einfach zu beantworten. Schwarzarbeit ist im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung eindeutig definiert. Dort heißt es in §1 Absatz 2, dass Schwarzarbeit leistet, wer Dienst- oder Werkleistungen erbringt oder ausführen lässt und dabei
  1. als Arbeitgeber, Unternehmer oder versicherungspflichtiger Selbstständiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden sozialversicherungsrechtlichen Melde-, Beitrags- oder Aufzeichnungspflichten nicht erfüllt,
  2. als Steuerpflichtiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden steuerlichen Pflichten nicht erfüllt,
  3. als Empfänger von Sozialleistungen seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden Mitteilungspflichten gegenüber dem Sozialleistungsträger nicht erfüllt,
  4. als Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen seiner sich daraus ergebenden Verpflichtung zur Anzeige vom Beginn des selbstständigen Betriebes eines stehenden Gewerbes (§ 14 der Gewerbeordnung) nicht nachgekommen ist oder die erforderliche Reisegewerbekarte (§ 55 der Gewerbeordnung) nicht erworben hat,
  5. als Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen ein zulassungspflichtiges Handwerk als stehendes Gewerbe selbstständig betreibt, ohne in der Handwerksrolle eingetragen zu sein (§ 1 der Handwerksordnung).
Von der Schwarzarbeit abzugrenzen sind Hilfsleistungen durch Angehörige oder Nachbarschaftshilfe, die insgesamt keiner nachhaltigen Gewinnerzielungsabsicht folgen oder nur gegen geringes Entgelt erbracht werden. Der Kernbereich der Schwarzarbeit ist damit der irreguläre Sektor, dessen Inhalt im §1 Absatz 2 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung beschrieben wird. Die Schwarzarbeit ist ein Teil der Schattenwirtschaft und taucht nicht in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung auf.

Unterschiedliche Definitionen

Für Schwarzarbeit, die international auch als "undeclared work" oder Teil der "informal economy" bezeichnet wird, gibt es eine Reihe verschiedener Definitionen. Eine genaue Definition ist aber auch in der Wissenschaft umstritten. In einer Untersuchung des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung und des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales aus dem Jahr 2013 nutzen die Forscher eine Definition, die auch in den Arbeiten der Europäischen Kommission wie auch der OECD genutzt wird. Demnach zählen jene Produktionsaktivitäten zur Schwarzarbeit, die aus der Natur der Sache heraus legal sind, aber den Behörden gegenüber nicht gemeldet werden, um etwa die damit verbundenen Pflichten zur Entrichtung von Steuern und Sozialabgaben zu umgehen. Die Absicht, Steuern und Sozialabgaben zu umgehen, gehört danach wesentlich zur Definition der Schwarzarbeit hinzu und bildet die Abgrenzung zur informellen Ökonomie, wie sie insbesondere in den Entwicklungsländern anzutreffen ist.

Die Bundesregierung ist bei der Verabschiedung des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung (BillBG) im Jahr 1981 verpflichtet worden, alle vier Jahre über die Erfahrungen bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung zu berichten. Die Federführung des Berichts liegt beim Bundesministerium der Finanzen. Die Berichte - der letzte stammt aus dem Jahr 2013 - bieten eine gute Quelle, um sich über die Verbreitung der Schwarzarbeit in Deutschland zu informieren.

Quellentext

Schwarzarbeit

Schwarzarbeit im Bereich der sozialversicherungsrechtlichen Verstöße tritt schwerpunktmäßig in Form der Beschäftigung von Arbeitnehmern ohne Meldung und Beitragsabführung zur Sozialversicherung bzw. falscher Meldung und nicht vollständiger Beitragsabführung auf. Es ist eine Vielzahl von Begehungsweisen zu verzeichnen, die alle die Täuschung der Behörden bezwecken, indem der Umfang der im Inland bestehenden Sozialversicherungspflicht zumindest teilweise verschleiert wird.

Verbreitung von Schwarzarbeit

Nach den Erfahrungen der Kontrollbehörden liegen die Schwerpunkte der Verstöße in der Meldepflicht und im Leistungsmissbrauch, wenn neben der Schwarzarbeit zusätzlich Sozialleistungen bezogen werden. Arbeitgeber melden Arbeitskräfte nicht bei der Kranken-, Pflege-, Arbeitslosen- und Rentenversicherung an und sparen sich somit die Beiträge zur Sozialversicherung. Zusätzlich sparen sich die Arbeitgeber fällige Lohnsteuern, die ein weiterer Kostenpunkt sind. Durch Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung wird ein fairer Wettbewerb unterlaufen, so dass sich Unternehmen durch illegale Maßnahmen Kostenvorteile durch niedrige Lohnkosten verschaffen können.

Schwarzarbeit wird durch Strafen und Kontrollen durch die Behörden bekämpft. Eine hohe Anzahl an Kontrollen soll eine Abschreckungswirkung erzielen und die Bevölkerung für das Thema sensibilisieren. Ein Verstoß gegen das Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung kann bußgeldrechtliche und strafrechtliche Konsequenzen haben. Weiterhin können Beitragsnachforderungen für nicht entrichtete Sozialversicherungsbeiträge erhoben werden. Für die Bekämpfung der Schwarzarbeit ist die Zollverwaltung zuständig und dort die Arbeitseinheit Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FSK), die mit 6.700 Zöllnern ermittelt. Die Zollverwaltung arbeitet mit weiteren Behörden, wie der Bundesagentur für Arbeit, den Trägern der Rentenversicherung und den Finanzbehörden, zusammen. Mitarbeiter der Finanzkontrolle Schwarzarbeit führen regelmäßig anlassbezogene und verdachtsunabhängige Prüfungen durch. Jährlich wird über die Ergebnisse der Prüftätigkeit berichtet. Im Jahr 2013 wurden über 523.000 Personen an der Arbeitsstelle und 64.000 Arbeitgeber überprüft. Insgesamt verhängte die Behörde Bußgelder in Höhe von 44,7 Millionen Euro, 12 Millionen Euro weniger als noch im Jahr 2008. Die Finanzkontrolle Schwarzarbeit deckte im Jahr 2013 Schäden von über 777 Millionen Euro auf, über 200 Millionen mehr als 2008.

Schwarzarbeit in Zahlen

Sachverhalt200820092010201120122013
Personenüberprüfungen an der Arbeitsstelle 481.996 472.542 510.425 524.015 543.120 523.340
Prüfungen von Arbeitgebern 46.058 51.600 62.756 67.680 65.955 64.001
Abschluss von Ermittlungsverfahren wegen Straftaten 106.960 104.003 115.980 112.474 105.680 94.962
Abschluss von Ermittlungsverfahren wegen Ordnungswidrigkeiten 63.274 61.531 70.146 76.367 62.175 53.993
Summe der Bußgelder in Millionen Euro 56,7 55,3 44 45,2 41,3 44,7
Schadenssumme im Rahmen der straf- und bußgeldrechtlichen Ermittlungen in Millionen Euro 549,7 624,6 710,5 660,5 751,9 777,1
Schadenssumme aus Steuerstrafverfahren der Landesfinanzverwaltung in Millionen Euro, die aufgrund von Ermittlungserkenntnissen der FKS veranlasst wurden1 39,1 37,8 42,4 31,5 46,3 22
Summe der Geldstrafen (einschließlich Wertersatz) von Urteilen und Strafbefehlen in Millionen Euro 33,9 33,7 29,8 30,6 27,2 26,1
Summe der erwirkten Freiheitsstrafen in Jahren 1.556 1.813 1.981 2.110 2.082 1.927

1Angaben der Länderfinanzverwaltungen, die der Zollverwaltung zur Verfügung gestellt wurden.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen

In bestimmten Wirtschaftsbereichen, wie dem Bauhaupt- und Baunebengewerbe, gibt es eine Sofortmeldepflicht für neue Beschäftigungsverhältnisse und Arbeitnehmer haben eine Ausweismitführungs- und Vorlagepflicht, so dass die FSK bei Kontrollen die Identität der Erwerbstätigen leichter feststellen kann. Aus Sicht der Kontrollbehörden trug dies wesentlich zur Verbesserung der Bekämpfung der Schwarzarbeit bei.

Besonders häufig beobachten die Kontrollbehörden Schwarzarbeit in Form von Scheinselbstständigkeit, bei der Personen formell als selbständige Unternehmer auftreten, obwohl sie tatsächlich abhängig beschäftigt sind. Häufig üben sie Tätigkeiten auf Basis eines Werkvertrages aus.

Zitat

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble: Schwarzarbeit

Die Erfolge im Kampf gegen Schwarzarbeit zeigen, wie der Zoll ehrliche Arbeitnehmer und Arbeitgeber vor unfairer Konkurrenz schützen kann.

Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble anlässlich der Vorstellung der Zoll-Bilanz für das Jahr 2013 am 21. April 2014 in Berlin.

Zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung haben sich in besonders betroffenen Wirtschaftszweigen Bündnisse von Bundesministerium der Finanzen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften gebildet, um ein Zeichen gegen Schwarzarbeit zu setzen.

Umfang der Schattenwirtschaft in DeutschlandUmfang der Schattenwirtschaft in Deutschland (PDF-Icon Grafik zum Download 71 KB) (© bpb)
Umgang und Struktur der Schwarzarbeit mit absoluten Zahlen der amtlichen Statistik zu messen ist verständlicherweise nicht möglich, da es im Wesen der Schwarzarbeit liegt, die Beschäftigung zu verschleiern und sich der offiziellen Erfassung zu entziehen. In der Wissenschaft existieren verschiedene Ansätze zur Messung von Schwarzarbeit, da u.a. die Politik, zur Einschätzung der Problemlage und Entwicklung von Gegenmaßnahmen, ein Informationsinteresse zum Ausmaß der Schwarzarbeit hat. Um die Verbreitung von Schwarzarbeit zu erfassen, können indirekte und direkte Ansätze unterschieden werden. Direkte Verfahren in Form von Bevölkerungsumfragen sind schwierig, da die Auskunftsbereitschaft bei sozial unerwünschtem und kriminellem Verhalten verständlicherweise gering ist. Bevölkerungsfragen zum Thema Schwarzarbeit in Deutschland sind deswegen selten. Weit verbreitet sind indirekte Ansätze, die auf aggregierter Basis Schätzungen zum Umfang der Schwarzarbeit in einer Volkswirtschaft vornehmen. Nach Berechnungen von Prof. Dr. Friederich Schneider in Kooperation mit dem Institut für angewandte Wirtschaftsforschung (IAW) betrug der Umfang der Schattenwirtschaft in Deutschland 340,5 Mrd. Euro, was einem Verhältnis von 12,4 Prozent zum offiziellen Bruttoinlandsprodukt entspricht. Die günstige Wirtschaftslage und der Rückgang der Arbeitslosigkeit haben seit der Wirtschafts- und Finanzkrise zu einem Rückgang des Umgangs der Schattenwirtschaft geführt.

Eine andere Studie von Prof. Dr. Lars Feld, Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, sieht in einer Studie aus dem Jahr 2012 auch einen Rückgang der Schwarzarbeit in Deutschland, sowohl bei der Messung in realen Arbeitsstunden als auch bei der nominellen Messung in Eurobeträgen. Nach seinen Berechnungen betrug das Ausmaß der geleisteten Arbeitsstunden in der Schwarzarbeit im Jahr 2008 2,33 % des offiziellen Bruttoinlandsprodukts. Personen, die in der Schattenwirtschaft tätig waren, arbeiteten 2008 gut fünf Stunden pro Woche schwarz. Häufiger als Frauen sind es Männer die Schwarzarbeit leisten.

Quellentext

Wer arbeitet schwarz?

Arbeitslose leisten entgegen der öffentlichen Meinung seltener Schwarzarbeit als alle anderen Berufsgruppen. Ein Grund ist, dass zwar Zeit für Schwarzarbeit vorhanden wäre, häufig aber die Kundenkontakte und damit die Gelegenheiten zur Schwarzarbeit fehlen. Außerdem wird Leistungsmissbrauch von der Finanzkontrolle Schwarzarbeit und anderen Behörden besonders intensiv verfolgt und geahndet. Geringqualifizierte arbeiten am häufigsten nebenbei schwarz. Arbeiter sind nach eigenen Angaben häufiger in der Schattenwirtschaft aktiv, als Angestellte, Beamte oder Selbständige.

Quelle: Enste, Dominik H. (2012): Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft. Wirtschaftsdienst 92 (2): S. 136.

Aufgrund unterschiedlicher rechtlicher Rahmenbedingungen und Steuersysteme sind internationale Vergleiche zur Verbreitung der Schwarzarbeit schwierig. Untersuchungen von Professor Friedrich Schneider und Professor Bernhard Boockmann zeigen, dass Deutschland im internationalen Vergleich mit seinem Umfang an Schwarzarbeit im Mittelfeld liegt. In den südeuropäischen Ländern, wie Italien, Spanien und Griechenland, ist das Ausmaß der Schwarzarbeit wesentlich größer. In der Europäischen Union ist Schwarzarbeit ein weitverbreitetes Problem. Auch wenn sich Umfang und Wahrnehmung in den einzelnen Ländern unterscheiden, gaben in einer Eurobarometer-Umfrage elf Prozent der Befragten zu, im Vorjahr Waren oder Dienstleistungen erworben zu haben, bei denen Schwarzarbeit im Spiel war und vier Prozent räumten ein, selbst unangemeldete Arbeitstätigkeiten ausgeübt zu haben.

Gründe für Schwarzarbeit

Der Umfang der Schwarzarbeit ist von vielen verschiedenen Faktoren abhängig. Beispielsweise kann der Anteil der Schwarzarbeit durch hohe Tarifabschlüsse wachsen, da Arbeitgeber als Ausweichreaktion verstärkt Schwarzarbeit nutzen. Von einigen Wirtschaftsforschern wird davor gewarnt, dass durch einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn Jobs in die Schwarzarbeit abwandern. Die steigenden Lohnkosten wären dann ein Anreiz, schwarz zu arbeiten. Der Umfang der Schwarzarbeit ist auch abhängig von der allgemeinen konjunkturellen Lage. Bei guter konjunktureller Lage könnte der Umfang der Schwarzarbeit tendenziell abnehmen, während er bei schlechter konjunktureller Lage eher zunehmen könnte. Eine Erklärung dieses Zusammenhangs ist, dass Arbeitnehmer bei guter konjunktureller Lage eher einen regulären Arbeitsplatz finden und nicht auf die Schwarzarbeit ausweichen müssen. Sinkende Arbeitslosenquoten führen dazu, dass es weniger Schwarzarbeiter gibt. Der Umfang der Schwarzarbeit reagiert sehr sensibel auf Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen, wobei insbesondere steuer- und abgaberechtliche Änderungen einen Einfluss ausüben. Weitere Einflussfaktoren sind Regulierungen und Vorschriften sowie die allgemeine Steuermoral. Die Entscheidung schwarzzuarbeiten hängt auch von dem Risiko erwischt zu werden ab.

Schwarzarbeit ist eine Ausweichreaktionen in fast allen Wirtschaftszweigen. Der größte Umsatz in der Schattenwirtschaft wird jedoch mit Abstand im Baugewerbe und im Handwerk erzeugt. Schwarzarbeit im Handwerk findet sich häufig in Privathaushalten, da diese die Kosten nur teilweise geltend machen können. Eine weitere Form von Schwarzarbeit in Privathaushalten ist die Nicht-Anmeldung von Haushaltshilfen. Mit dem Ziel der Eindämmung der Schwarzarbeit in Privathaushalten kam es in den letzten Jahren zu einer Reform der geringfügigen Beschäftigung, durch die Minijobs in Privathaushalten gegenüber gewerblichen Minijobs vom Gesetzgeber besonders gefördert werden. Aus Sicht des Deutschen Gewerkschaftsbundes sind Minijobs ein beliebtes Instrument, um Schwarzarbeit zu tarnen.

Quellentext

Minijobs und Schwarzarbeit

Die Minijobs werden zur zusätzlichen Verschleierung von Schwarzarbeit genutzt. Der Minijob wird regulär angemeldet, der Rest wird schwarz ausgezahlt. Bei Kontrollen fällt dies in der Regel nicht auf, weil die geleistete Arbeitszeit nicht kontrolliert wird und sich der Minijobber legal im Betrieb aufhält.

Schwarzarbeit ist für alle Beteiligten mit einer Reihe von Risiken verbunden. Auftraggeber haben keine Rechtssicherheit bei Mängeln und benötigen ein hohes Maß an Vertrauen in die Qualität. Ein weiteres Problem ist die fehlende soziale Absicherung. Schwarzarbeiter erwerben keine Rentenversicherungsansprüche und erhalten bei Arbeitslosigkeit auch keine Zahlungen aus der Arbeitslosenversicherung. Schwarzarbeiter stehen, wenn sie die Tätigkeit nicht in Form einer selbständigen Tätigkeit ausüben, jedoch unter dem Schutz der gesetzlichen Unfallversicherung. Wie hoch die Aufwendungen der gesetzlichen Unfallversicherungsträger infolge von Schwarzarbeit sind, ist nicht quantifizierbar. Schwarzarbeit kostet nach Schätzungen der Gewerkschaften mindestens 500.000 reguläre Arbeitsplätze, die den Beschäftigten volle soziale Absicherung böten.

Quellentext

Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände

Die hohe Belastung regulärer Beschäftigung mit Steuern und Abgaben ist eine der Hauptursachen für Schwarzarbeit. Eine effektive Bekämpfung der Schwarzarbeit muss vor allem daran anknüpfen und die Steuer- und Abgabenbelastung reduzieren.

Entlastungen bei den Sozialbeiträgen wirken der Schattenwirtschaft entgegen: Eine Reduzierung der Personalzusatzkosten kann wesentlich dazu beitragen, bestehende Arbeitsplätze zu sichern, neue Beschäftigung zu schaffen und Schwarzarbeit zu reduzieren oder gar zu vermeiden.

Quelle: BDA (2013): Schwarzarbeit effektiv bekämpfen. S. 1

Die Schwarzarbeit ist für Arbeitgeber vor allem dann interessant, wenn sie Steuern und Abgaben als zu hoch einschätzen. Finanzielle Vorteile ergeben sich, da direkte Steuern wie die Einkommensteuer oder indirekte Steuern wie die Mehrwertsteuer eingespart werden können. Dadurch ergibt sich ein enormer volkswirtschaftlicher Schaden. Arbeitgeber und Arbeitnehmer sparen sich die Sozialversicherungsbeiträge für Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung, genießen aber auch keinen Schutz. Ein wichtiger Faktor ist auch die Steuermentalität und die Einstellung der Bevölkerung zur Schwarzarbeit. Eine Umfrage von Prof. Dr. Lars Feld kommt zu dem Ergebnis, dass Schwarzarbeit, solange es sich bei den Kunden um Privathaushalte handelt, eine gewisse Akzeptanz erfährt. Diese Akzeptanz sinkt, sobald eine Firma involviert ist. Schwarzarbeit wird in der Bevölkerung nicht als das schlimmste betrügerische Verhalten angesehen, Sozialbetrug wird als gravierender eingeschätzt.

Links

IAB Infoplattformen mit vielen weiteren Literaturhinweisen zum Thema: Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz - SchwarzArbG)

Informationen der Zollverwaltung zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung

Arbeit sicher und fair! Fokus Werkverträge. Ein Projekt der IG Metall

Informationen der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände zum Thema Werkverträge

Literatur

Schwarzarbeit

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Werkverträge

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DGB (2011): Werkverträge - Einfallstor für schlechte Arbeit. DGB einblick 4/2011.

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Siebenhüter, Sandra (2013): Werkverträge in Bayern: Das neue Lohndumping-Instrument. DGB Bezirk Bayern. München.

Waas, Bernd (2012): Werkvertrag, freier Dienstvertrag und Arbeitsvertrag. Abgrenzung und Identifikation im deutschen Recht und in ausländischen Rechtsordnungen. Gutachten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung. Düsseldorf.

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