Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky

Grundlagen der Lohnpolitik

Arbeits- und Einkommensbedingungen der großen Mehrheit der abhängig Beschäftigten werden in der Bundesrepublik Deutschland durch Tarifverträge geregelt. Wie diese zu Stande kommen, welche Mittel Gewerkschaften und Arbeitgebern zur Durchsetzung ihrer Forderungen zur Verfügung stehen und warum spezielle Interessenverbände an Bedeutung gewonnen haben ist u.a. Thema dieses Abschnitts.

Die Lohnhöhe ist bei den Tarifverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften ein wichtiger Verhandlungspunkt.Die Lohnhöhe ist bei den Tarifverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften ein wichtiger Verhandlungspunkt. (© AP)


Wie kommt eigentlich die Lohnhöhe zu Stande?

In Deutschland handeln üblicherweise nicht einzelne Arbeitnehmer mit den Unternehmern die Löhne aus, sondern Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Die gesetzlichen Grundlagen sind das Tarifvertragsgesetz (TVG) vom 9. April 1949 sowie Art. 9 Abs. 3 des Grundgesetzes. Die darin garantierte Tarifautonomie hält den Staat aus den Tarifverhandlungen normalerweise ganz heraus. Nur für eng begrenzte Vertragsinhalte, beispielweise bezogen auf den Mindesturlaub oder die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, hat der Staat aus sozialpolitischen Erwägungen Untergrenzen vorgegeben, die von den Tarifpartnern respektiert werden müssen. Ebenso gibt es Obergrenzen, beispielsweise bei der täglichen Arbeitszeit.

§

Quellentext

Artikel 9 Grundgesetz

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Tarifverträge dienen dazu, die Arbeitsbedingungen zwischen den Vertragspartnern "Arbeitgeber" und "Arbeitnehmer" zu regeln. Neben einer Übernahme der durch die Tarifpartner ausgehandelten Tarifverträge haben Unternehmen, die keinem Arbeitgeberverband angehören, die Möglichkeit, spezielle Firmentarifverträge mit den Gewerkschaften abzuschließen. Ebenso können sie mit ihren Arbeitnehmern individuelle Regelungen auf einzelvertraglicher Basis aushandeln. Der Staat hat seitens des Bundesarbeitsministeriums die Möglichkeit auf Antrag einer Tarifvertragspartei und nach Zustimmung eines paritätisch aus Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern besetzten Tarifausschusses, Tarifverträge für allgemein verbindlich zu erklären. Solche Erklärungen sind jedoch eher die Ausnahme als die Regel.

Mit der Allgemeinverbindlichkeitserklärung erfassen die Rechtsnormen des Tarifvertrages in seinem Geltungsbereich auch die bisher nicht tarifgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Das bedeutet, der Tarifvertrag ist auch für Arbeitgeber und Arbeitnehmer verbindlich, die nicht bereits als Mitglieder der den Tarifvertrag abschließenden Verbände bzw. Gewerkschaften tarifgebunden sind. Während also nur ein Teil aller Arbeitnehmer mit ihren Beiträgen die Arbeit der Gewerkschaften finanziert, kommen die von den Gewerkschaften erstrittenen Leistungen vielen Arbeitnehmern zugute.

Eine abweichende Regelung vom Tarifvertrag ist nur zulässig, wenn sie sich zu Gunsten des Arbeitnehmers auswirkt, z.B. durch eine höhere Lohnsumme (Günstigkeitsprinzip). Damit stellt der Tarifvertrag für die Arbeitnehmer faktisch eine Mindestsicherung dar, durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung kann auch der Gesetzgeber diese Mindestsicherung auf die gesamte Branche ausweiten. Ein Abweichen vom Tarifvertrag ist zulässig wenn sie von den Tarifvertragsparteien in Form von Öffnungsklauseln zugelassen wurde.

Die Tarifverträge gelten entsprechend der industriellen Organisation der Tarifpartner nach ganzen Wirtschaftsbereichen und Regionen ("Flächentarifvertrag"); in Großbetrieben gibt es aber auch Haustarifverträge. Ihre Dauer beträgt in der Regel ein Jahr. Dazu kommen noch langfristig geltende Manteltarifverträge, die allgemeine Arbeitsbedingungen regeln oder Lohnstrukturen festlegen. Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 stärkte die kollektive Verhandlungsposition der Arbeitnehmer in zweifacher Weise. Zum einen haben Betriebsräte in der Regel kein Recht, die Löhne auf betrieblicher Ebene nach zu verhandeln (wie etwa in Schweden, Dänemark oder den Niederlanden); dies erhöht die Verbindlichkeit der Flächentarifverträge. Zum anderen können die Betriebsräte jedoch indirekt auf die Lohnbildung Einfluss nehmen, indem sie Betriebsvereinbarungen über Arbeitszeiten (Überstunden oder Kurzarbeit) oder Arbeitsbedingungen (z.B. Sonderschichten) aushandeln. Es wird daher auch von einer dualen Verfassung der industriellen Beziehungen gesprochen.

Tarifverträge bestehen aus einem normativen und einem schuldrechtlichen Teil. Der normative Teil besagt, dass die in den Tarifverträgen niedergelegten Normen unmittelbar und zwingend für alle Arbeitnehmer gelten, die unter den zeitlichen (Laufdauer), räumlichen (Gebiet), betrieblichen (Industriezweig), fachlichen (Beruf) und persönlichen (Arbeiter, Angestellte) Geltungsbereich fallen. Ungünstigere Regelungen in individuellen Verträgen sind also unwirksam. Üblich sind jedoch günstigere Regelungen, die zur Lohndrift (Differenz zwischen Tarif- und Effektivlöhnen) führen können. Der schuldrechtliche Teil enthält die Durchführungspflicht, die den Tarifparteien gebietet, zur Vertragserfüllung auf ihre Mitglieder einzuwirken und die sogenannte Friedenspflicht, die es den Tarifvertragsparteien verbietet, während der Laufzeit des Vertrages im Hinblick auf eine im Vertrag normativ geregelte Angelegenheit einen Arbeitskampf vorzubereiten, einzuleiten oder durchzuführen (negative Friedenspflicht).

Die Vorteile lassen sich so zusammenfassen: Gewerkschaften bilden eine Gegenmacht und verhindern so, dass der Zwang zum Verkauf der Arbeitskraft ausgenutzt wird. Flächentarife garantieren gleichen Lohn für gleiche Arbeit, wenigstens auf einem Mindestlohnniveau. Hochproduktive Betriebe erhalten bei einem gewissen Gleichmaß der Entlohnung eine Innovationsprämie und können damit ihre Wettbewerbsposition stärken; wenig produktive Betriebe müssen sich "nach der Decke strecken" oder aus dem Markt ausscheiden. Dies fördert den Strukturwandel. Darüber hinaus mindert es für die Volkswirtschaft Transaktionskosten, da rasche Ausschläge der Löhne nach unten oder oben einen Kräfte verzehrenden Arbeitskräfteumschlag hervorrufen würden. Stabile Beschäftigungsverhältnisse machen es für die Unternehmen schließlich lohnend, in Humankapital zu investieren. Die Sozialpartner lösen in dezentralen Verhandlungen auf fachlich verwandten Gebieten (Branchen) auch das Informationsproblem besser als eine zentrale Instanz, weil sie näher am wirklichen Geschehen sind. Sie können ihren Mitgliedern Kompromisse verständlich machen und für deren Durchsetzung sorgen.

Aber auch die Nachteile sind offenkundig. Die Sozialpartner können sich auf Kosten Dritter einigen und die Löhne auf ein Niveau heben, das mit Vollbeschäftigung nicht mehr konform ist. Ebenso ist eine dauerhafte Spaltung in "Insider" und "Outsider" denkbar. Starke Gewerkschaften können sich auf Kosten anderer Arbeitnehmergruppen einen Vorteil erkämpfen. Dieser Effekt kann dadurch zustande kommen, dass die gestiegenen Lohnkosten auf die Produktpreise überwälzt werden, von denen Arbeitnehmer mit geringeren Reallohnsteigerungen abhängig sind. Wenn Gewerkschaften wettbewerbsstarker Branchen als erste in Lohnverhandlungen eintreten, können ihre hohen Lohnforderungen Anreiz für Gewerkschaften wettbewerbsschwacher Branchen sein, überhöhte Lohnforderungen durchzusetzen, die Arbeitslosigkeit zur Folge haben kann, die dann auf Kosten der Risikogemeinschaft der Arbeitslosenversicherung geht. Gewerkschaften können auch durch Kündigungsschutz- oder Rationalisierungsabkommen die Einstellungsbereitschaft der Unternehmen senken, was sich vor allem auf schwächere Gruppen des Arbeitsmarkts negativ auswirkt.

Die Zunahme des Einflusses von Berufs- und Standesverbänden

Für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern ist es attraktiver geworden, ihre spezifischen Interessen selbständig zu vertreten. So ist seit einigen Jahren eine Zunahme des Einflusses von Berufs- und Standesverbänden zu beobachten, beispielweise der Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL), der Verband der angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte Deutschlands (Marburger Bund), der Unabhängigen Flugbegleiterorganisation (Ufo), der Gewerkschaft der Flugsicherung (GdF) oder der Vereinigung Cockpit (VC). Es handelt sich in der Regel um kleine Gruppen, die aber eine erhebliche Marktmacht und ein hohes Störpotential besitzen, da ihre Mitglieder in Schlüsselpositionen tätig sind.

In strategischer Hinsicht besteht das Ziel der Berufsverbände im Abschluss eigenständiger Tarifverträge für ihr Klientel. Gemeinsames Merkmal der Berufsverbände ist, dass sie nicht dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) angehören. Dadurch wird die Konkurrenz zu dessen Mitgliedsorganisationen manifestiert.

Die Berufsverbände gerieten erst in den letzten Jahren ins Blickfeld des öffentlichen Interesses, nachdem sie ihre Verbandsstrategie geändert und lange Zeit bestehende Verhandlungsgemeinschaften mit DGB-Gewerkschaften gekündigt haben und deren faktische Tarifführerschaft nicht mehr anerkennen.

Neben den gemeinsamen Anstrengungen beider Tarifparteien, das Prinzip, "einen Tarifvertrag in einem Betrieb" zu wahren, orientieren sich viele Betriebe in Lohnhöhe, Lohnstrukturen und Arbeitsbedingungen für ihre Beschäftigten an geltenden Tarifverträgen, obwohl sie selbst nicht tarif- und/oder verbandsgebunden sind oder werden wollen. Denn transparente Entlohnungsregelungen sorgen für Betriebsfrieden, Arbeitsproduktivität und soziale Gerechtigkeit.

Tarifeinheit, Tarifkonkurrenz und Tarifpluralität

Bis zu einem weitreichenden Urteil des Bundesarbeitsgerichts (BAG) hat dieses in ihrer Rechtsprechung das Prinzip der Tarifeinheit („ein Betrieb – ein Tarif“) angewendet. Die Kontroversen um die Tarifeinheit haben in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen, weil Berufsgewerkschaften („Spartengewerkschaften“) in zunehmendem Umfang eigene Tarifverträge durchsetzen konnten. Vom Grundsatz der Tarifeinheit hat sich das Gericht 2010 abgewendet und hat damit mehr Konkurrenz unter kleinen und großen Gewerkschaften erlaubt, da u.a. es mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit gemäß Artikel 9 Absatz 3 Grundgesetz unvereinbar sei und Zweckmäßigkeits- oder Praktikabilitätserwägungen die Geltung dieses Grundrechts nicht beiseite schieben könnten. Das Bundesarbeitsgericht argumentierte weiter, dass es damit gängiger Praxis Rechnung getragen hätte und die Tarifeinheit faktisch längst nicht mehr bestehe.

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Tarifeinheit

Tarifeinheit bedeutet, dass im selben Unternehmen nur ein Tarifvertrag gilt. Die Alternative dazu besteht aus zwei Ausprägungen, nämlich der Tarifpluralität und der Tarifkonkurrenz.
  • Bei einer Tarifpluralität wird der Betrieb des Arbeitgebers vom Geltungsbereich verschiedener Tarifverträge, an die der Arbeitgeber jeweils gebunden ist, erfasst, wobei auf den einzelnen Arbeitnehmer indes nur einer der Tarifverträge anzuwenden ist.

  • Davon zu unterscheiden ist die Tarifkonkurrenz, bei der ein Arbeitsverhältnis den Normen mehrerer Tarifverträge unterliegt. Tarifpluralität kann zu einer Tarifkonkurrenz führen, wenn die Tarifvertragsparteien den vorrangig anzuwendenden Tarifvertrag nicht festgelegt haben.
Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung; Jahresgutachten 2010/2011; Ziffer 500.


Seit dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts gilt in Deutschland Tarifpluralität: Für einen Betrieb können nebeneinander unterschiedliche Tarifverträge gelten. Das gilt immer dann, wenn Mitglieder mehrerer Gewerkschaften in einem Betrieb tätig sind. Dies stärkt vor allem die Berufs- und Spartengewerkschaften, die einzelne Berufsgruppen vertreten, da sie nunmehr nicht mehr befürchten müssen, dass der von ihnen erstreikte Tarifvertrag kraft Tarifeinheit nicht zur Anwendung findet. Ein Arbeitnehmer kann sich nunmehr auf den Tarifvertrag der Gewerkschaft berufen, der er angehört, unbeschadet weiterer und sich überschneidender Tarifverträge für seine Berufsgruppe, die möglicherweise andere Tarifregelungen enthalten.

Infolge des Urteils haben der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und die Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) in einer gemeinsamen Initiative umgehend auf die veränderte Rechtslage reagiert und den Gesetzgeber aufgefordert, den Grundsatz der Tarifeinheit durch einen Eingriff in das Tarif- und Arbeitskampfrecht erneut durchzusetzen. Sie und andere Kritiker des Urteils sehen darin eine erhebliche Zersplitterung der Tariflandschaft und die Gefahr einer Zunahme von Arbeitskämpfen.

Demgegenüber kommt von den Berufsgewerkschaften, z.B. vom Marburger Bund und der GDL als Profiteure des Urteils, Zustimmung zur Rechtsprechungsänderung. Sie argumentieren, dass es für spezielle Berufsgruppen auch spezieller Lösungen und einer speziellen Interessenvertretung bedarf. Entsprechend äußern sie scharfe Kritik am gemeinsamen Vorstoß von BDA und DGB.

Die neue schwarz-rote Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag klar Stellung bezogen. Das Prinzip der Tarifeinheit soll danach gesetzlich abgesichert werden:

Quellentext

Grundsatz der Tarifeinheit

Um den Koalitions- und Tarifpluralismus in geordnete Bahnen zu lenken, wollen wir den Grundsatz der Tarifeinheit nach dem betriebsbezogenen Mehrheitsprinzip unter Einbindung der Spitzenorganisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber gesetzlich festschreiben. Durch flankierende Verfahrensregelungen wird verfassungsrechtlich gebotenen Belangen Rechnung getragen.

Koalitionsvertrag CDU/CSU/SPD 2013

Tarifverhandlungen und Arbeitskampf

Die Rechtmäßigkeit eines Arbeitskampfes ist an strenge Vorgaben geknüpft. Allerdings gibt es hierbei keine gesetzlichen Regelungen. Nach herrschender Meinung der Rechtsprechung sind Arbeitskämpfe nur rechtmäßig, wenn sie sich auf Konflikte beziehen, die tarifvertraglich regelbar sind. Daher ist in Deutschland ein politischer Arbeitskampf ausgeschlossen.

Mit dem Ende eines Tarifvertrags endet auch die so genannte Friedenspflicht der Tarifvertragsparteien. Ab diesem Zeitpunkt können die Tarifvertragsparteien zu Arbeitskampfmaßnahmen greifen, um ihren Forderungen Nachdruck zu verleiten. Das klassische Mittel der Arbeitnehmer ist dabei der Streik, das Mittel der Arbeitgeber die Aussperrung.

Spielregeln für Tarifverhandlungen und Arbeitskampf. Quelle: Neumann, Lothar F. / Schaper, Klaus 1998: Die Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland; Bonn, S. 105Spielregeln für Tarifverhandlungen und Arbeitskampf. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)


Der klassische Ablauf von Tarifverhandlungen, die in einem Arbeitskampf münden, ist in der Abbildung zu sehen. Mit Ablauf der Friedenspflicht versuchen die Gewerkschaften oftmals, durch Warnstreiks den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen. Kommt es bei Verhandlungen zu keiner Einigung, wird häufig ein neutraler Schlichter einberufen. Teilweise wird der Schlichter auch erst einberufen, wenn der Streik schon begonnen hat. Einem regulären Streik geht in der Regel eine Urabstimmung voraus. Während des Streiks haben die Streikenden keinen Anspruch auf Entgeltfortzahlung. An gewerkschaftlich organisierte Beschäftigte wird Streikunterstützung durch die zuständige Gewerkschaft gezahlt. Die Arbeitgeber können auf einen gewerkschaftlichen Streik mit einer Aussperrung reagieren. Dabei muss allerdings das Prinzip der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden.

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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