Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky

Niedriglöhne: Probleme und Lösungsvorschläge

Politische Reformen In Deutschland haben in den letzten Jahren die Einkommensstruktur verändert. Zum Beispiel arbeiten Im Niedriglohnsektor mittlerweile etwa ein Viertel der Beschäftigten. Die stetige Zunahme der Beschäftigung in Deutschland wird von vielen Ökonomen auf diese Erfolge zurückgeführt. Kritiker dieser Entwicklung stellen eine Zunahme des Phänomens "Arm trotz Erwerbsarbeit" fest.

Die Löhne im Friseurhandwerk gehören zu den niedrigsten in Deutschland. Foto: APDie Löhne im Friseurhandwerk gehören zu den niedrigsten in Deutschland. (© AP)


Was ist ein Niedriglohn?

Die OECD definiert den Niedriglohn im Verhältnis zu dem so genannten Median. Der Median ist der Wert, der die Zahl der Löhne in zwei Hälften teilt: die Hälfte hat einen Lohn, der niedriger ist als der Medianlohn, die andere Hälfte einen Lohn, der höher ist. Geringverdiener ist, wer ein Arbeitsentgelt von weniger als zwei Drittel des mittleren Lohns bekommt. In der Regel verwenden Wissenschaftler diese Niedriglohndefinition der OECD.

Entwicklung und Ergebnisse in Deutschland

Deutschland war lange für eine ausgeglichene Einkommensstruktur bekannt. Im Unterschied zum internationalen Trend ging der Anteil der gering Bezahlten in den 1980er und Anfang der 1990er Jahre sogar noch leicht zurück. Nach einer OECD Studie von Mitte der 1990er Jahre hatten gering bezahlte Beschäftigte in Deutschland damals auch höhere Chancen, auf einen besser bezahlten Arbeitsplatz aufzusteigen als in OECD-Ländern mit einem größeren Niedriglohnsektor. Die Tarifbindung lag damals bei ungefähr 90 Prozent und die meisten der nicht tarifgebundenen Betriebe orientierten sich an den tariflichen Standards.

Aus der hohen Arbeitslosigkeit und den nach unten starren Lohnstrukturen wurde gefolgert, dass Deutschland einen größeren Niedriglohnsektor schaffen müsse, damit Personen mit geringen Qualifikationen und schlechten Erwerbschancen leichter Arbeit finden können. Zu hohe Anspruchslöhne und eine zu geringe Aufspreizung der Lohnstruktur wurden dafür verantwortlich gemacht, dass Deutschland vergleichsweise hohe Anteile Geringqualifizierter und Langzeitarbeitsloser unter den Arbeitslosen hatte.

Anteil der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland in Prozent der abhängig BeschäftigtenAnteil der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland in Prozent der abhängig Beschäftigten (PDF-Icon Grafik zum Download 57 KB) (© bpb)
Seitdem hat sich einiges geändert. So hat sich der Niedriglohnsektor in Deutschland in den vergangenen 20 Jahren durch abnehmende Tarifbindung, Schwächen oder Fehlen des Flächentarifvertrages, Lohnzurückhaltung und arbeitsmarktpolitische Reformen deutlich ausgeweitet. Der Anteil der Beschäftigten im Niedriglohnbereich ist je nach Berechnungsform von 18% bzw. 19% im Jahr 1995 auf 24% im Jahr 2011 gestiegen. Damit befindet sich fast jeder Vierte Beschäftigte im Niedriglohnbereich. Die bundeseinheitliche Niedriglohnschwelle betrug nach Berechnungen des IAQ auf Basis des sozioökonomischen Panels (SOEP) im Jahr 2011 9,14 € pro Stunde. Berechnet man hingegen für Ost- und Westdeutschland getrennte Niedriglohnschwellen, lagen diese für das Jahr 2011 in Westdeutschland bei 9,55 € und in Ostdeutschland bei 7,11 € pro Stunde.

Insgesamt arbeiten nach Berechnungen auf Basis des SOEP über 8 Mio. Beschäftigte zu einem Lohn bis maximal 10 Euro. Bis zur geplanten Mindestlohnschwelle von 8,50 Euro arbeiten 5,25 Mio. Beschäftigte, bzw. 15,5% aller Beschäftigten.

Anzahl und Anteil der Beschäftigten nach Stundenlohnstufen

Stundenlohn (brutto)Anzahl in TausendIn % aller Beschäftigten
bis 5 Euro 1.288 3,7
bis 6 Euro 1.848 5,5
bis 7 Euro 4.262 9,0
bis 8 Euro 4.448 13,2
bis 8,50 Euro 5.251 15,5
bis 9 Euro 6.094 18,0
bis 10 Euro 8.197 24,2

Quelle: SOEP 2012; Berechnungen des WSI. In: Amlinger, M. / Bispinck, R. / Schulten, T. (2014): Niedriglohnsektor: Jeder Dritte ohne Mindestlohn? Ausnahmen vom geplanten Mindestlohn und ihre Konsequenzen. WSI Report 12; Januar 2014.

Wirtschaftszweige mit den höchsten Anteilen an Niedriglohnbeziehern 2010Wirtschaftszweige mit den höchsten Anteilen an Niedriglohnbeziehern 2010 (PDF-Icon Grafik zum Download 62 KB) (© bpb)
Niedriglohnbeschäftigte finden sich überdurchschnittlich häufig in den Branchen, in denen die Tarifbindung eher niedrig ist (in der Regel Dienstleistungsbereiche), sowie in kleinen Unternehmen, welche ebenfalls eine niedrige Tarifbindung aufweisen. Eine Auswertung des Statistischen Bundesamts zu den Wirtschaftszweigen mit den höchsten Anteilen an Niedriglohnbeziehern bestätigt diese Aussage. In der Abbildung sind die Niedriglohnbezieher differenziert nach Normalarbeitnehmern und atypisch Erwerbstätigen aufgeführt. Letztere Kategorie fasst Teilzeitbeschäftigte, befristet Beschäftigte, geringfügig Beschäftigte und Leiharbeitnehmer zusammen.

Wie aus der Abbildung hervorgeht, gibt es Wirtschaftsbereiche, wo über 80% aller Beschäftigten Niedriglohnbezieher sind. Auch die Zahl der "Normalarbeitnehmer" im Niedriglohnbereich ist in einigen Wirtschaftsbereichen enorm hoch.

Niedriglohnbeschäftigung im internationalen Vergleich

Niedriglohnbezieher im internationalen Vergleich 2010Niedriglohnbezieher im internationalen Vergleich 2010 (PDF-Icon Grafik zum Download 59 KB) (© bpb)
Im EU-Vergleich – hier anhand von Daten in Betrieben mit mehr als 10 Mitarbeitern - liegt der Anteil der Niedriglohnbezieher in Deutschland im oberen Drittel. Einen stärker ausgeprägten Niedriglohnsektor haben lediglich einige osteuropäische Länder sowie Zypern. Auffällig ist weiterhin, dass insbesondere die skandinavischen Länder über einen vergleichsweise geringen Niedriglohnsektor verfügen, obwohl dort kein nationaler Mindestlohn existiert. In diesen Ländern sorgt allerdings eine umfassende Tarifbindung für eine weitgehend flächendeckende tarifliche Mindestlohnsicherung. Es zeigt sich dennoch, dass allein die Existenz eines Mindestlohns die Etablierung eines großen Niedriglohnsektors nicht verhindert. Es zeigt sich aber auch, dass die Länder mit den höchsten Mindestlöhnen wie Luxemburg, Frankreich oder Belgien geringe Quoten an Niedriglohnbeziehern haben.

Berechnungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) auf Basis einer anderen Datenquelle ("Survey on Income and Living Conditions" (EU-SILC), einer repräsentativen Haushaltsbefragung) stellen international vergleichend die Strukturen der Niedriglohnbeschäftigung dar. Die Abbildung Niedriglohnquoten nach Geschlecht und Arbeitszeit in ausgewählten europäischen Ländern zeigt, dass unter den ausgewählten Ländern, in Deutschland die Diskrepanz zwischen den Geschlechtern am stärksten ausgeprägt ist. Mehr als in den anderen Ländern ist in Deutschland Niedriglohnbeschäftigung Frauenbeschäftigung.

Niedriglohnquoten nach Geschlecht und Arbeitszeit in ausgewählten europäischen LändernNiedriglohnquoten nach Geschlecht und Arbeitszeit in ausgewählten europäischen Ländern (PDF-Icon Grafik zum Download 57 KB)
Anteile ausgewählter Gruppen an allen Niedriglohnbeziehern 2010Anteile ausgewählter Gruppen an allen Niedriglohnbeziehern 2010 (PDF-Icon Grafik zum Download 58 KB) (© bpb)


Die Abbildung Anteile ausgewählter Gruppen an allen Niedriglohnbeziehern 2010 zeigt Anteile ausgewählter Gruppen an allen Niedriglohnbeziehern. Den höchsten Anteil an allen Niedriglohnbeziehern im jeweiligen Land haben deutsche Frauen. Es zeigt sich auch, dass im Ländervergleich der Anteil gering Qualifizierter an den Niedriglohnbeziehern in Deutschland geringer ist als in den anderen Ländern. Oder im Umkehrschluss: Im Ländervergleich sind in Deutschland qualifizierte Arbeitnehmer deutlich häufiger von Niedriglöhnen betroffen.

Arm trotz Erwerbsarbeit

Lange Zeit galt in Deutschland, wer einen Vollzeitjob hat, kann davon auch relativ gut leben und gehört schon gar nicht zu den "Armen". 'Armut trotz Erwerbstätigkeit' schien ein typisches Phänomen des deregulierten US-amerikanischen Arbeitsmarktes zu sein.

Wissenschaftliche Untersuchungen der letzten Jahre in Deutschland kommen allerdings zu dem Ergebnis, dass Armut trotz Erwerbstätigkeit auch in Deutschland immer verbreiteter ist. Allerdings bedeutet Niedriglohnbeschäftigung nicht in jedem Fall Armut. Denn die Armutsgefährdung hängt nicht nur vom eigenen Bruttolohn, sondern auch von anderen Einkünften, von der Wirkung des Steuer- und Transfersystems und vom Haushaltskontext ab. Für einen Alleinstehenden mag auch ein Einkommen im Niedriglohnbereich zum Lebensunterhalt reichen, für den Alleinverdiener einer mehrköpfigen Familie hingegen nicht.

Pro und Contra

Befürworter eines entsprechend großen Niedriglohnsektors argumentieren, dass einfache Tätigkeiten in der Regel mit geringer Wertschöpfung verbunden sind und nur gering entlohnt werden können, weil die Arbeitsplätze sonst mehr kosten als sie erwirtschaften. Danach sei Arbeitsnachfrage grundsätzlich vorhanden, die herrschenden Preise übersteigen jedoch die Zahlungsbereitschaft und verhindern so die Entstehung von Beschäftigungsverhältnissen. Bei dieser Argumentationskette besteht das Kernproblem der Arbeitslosigkeit in Deutschland in einem Missverhältnis zwischen Produktivität und geforderten Löhnen und Lohnzusatzkosten.

Danach müssten die Löhne so weit sinken, bis sie sich der Produktivität angepasst hätten. Da dieses Entgelt dann im Regelfall unter den Regelsätzen der Grundsicherung für Arbeitsuchende liegt und damit die Bereitschaft unter solchen Bedingungen zu arbeiten gering sein dürfte, soll nach den Befürwortern dieser Argumentationslinie entweder die Mindestsicherung durch "Hartz IV" abgesenkt oder die geringen Löhne durch Zuschüsse (Kombilöhne) aufgestockt werden.

Die Befürworter sehen in Niedriglöhnen auch ein "Sprungbrett in Beschäftigung". Niedriglöhne bieten Arbeitslosen und gerade geringqualifizierten oder Langzeitarbeitslosen die Möglichkeit in Beschäftigung zurückzukommen. Aus der Beschäftigung im Niedriglohnbereich haben diese dann gute Aufstiegschancen, um in besser entlohnte Tätigkeiten zu kommen.

Eine Meinung

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Gering qualifizierte Arbeitnehmer verfügen über eine vergleichsweise geringe Produktivität, sodass sich Arbeitsplätze nur bei entsprechend geringen Lohnkosten rechnen. (…) Gleichwohl ist es allemal besser, diese Arbeitslosen ebenfalls in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren und ihre Arbeitsentgelte mit Hilfe des Arbeitslosengeldes II aufzustocken, als dieser Alternative mit Hilfe überzogener Anforderungen an diese Arbeitsplätze einen Riegel vorzuschieben und den gering qualifizierten Arbeitslosen damit Beschäftigungschancen zu verwehren.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung; Jahresgutachten 2011/2012, Ziffer 465.

Gegner eines weiteren Ausbaus des Niedriglohnsektors argumentieren, dass dieser bereits stark genug ausgebaut worden sei ohne dass hierdurch insgesamt ein starker Beschäftigungsaufbau stattgefunden hätte. Dagegen hätte die wachsende Lohnspreizung im unteren Einkommensbereich seit Mitte der 1990er Jahre zu erheblichen verteilungs-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Problemen geführt. Die Gegner betonen zudem, dass es nur selten zu einer Aufstiegsmobilität aus dem Niedriglohnbereich kommt, sondern die Verbleibsdauern im Niedriglohnbereich ("Einmal Niedriglohn – immer Niedriglohn") äußerst hoch sind.

Zudem betonen sie, dass im Niedriglohnbereich gerade nicht überwiegend gering Qualifizierte arbeiten. Daher hat die Ausweitung des Niedriglohnsektors gering Qualifizierten nicht geholfen, sondern vor allem die Verdienstchancen von gut Qualifizierten deutlich verschlechtert. Zudem betonen sie, dass auch Geringverdiener durchaus über hohe Produktivität verfügen können und die häufig notwenige staatliche Bezuschussung von geringen Verdiensten (z.B. die bekannte "Aufstockerproblematik" im SGB II) von allen Steuerzahlern subventioniert werden muss. Nicht zuletzt bedeutet ein langer Verbleib im Niedriglohnbereich später eine niedrige Rente, die dann auch häufig von Seiten des Staates ergänzt werden muss.

Kritiker von Niedriglöhnen befürworten daher in aller Regel die Einführung eines ausreichend hohen gesetzlichen Mindestlohns.


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