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Arbeitsmarktpolitische Reaktionen auf die Krise: Deutschland und Europa


11.11.2016
Die Banken- und Finanzkrise seit Herbst 2008, die immer noch nicht überwunden ist, sondern weiterhin mehrere Länder und Währungen bedroht, hat in Deutschland die Realwirtschaft 2009 so massiv einbrechen lassen, wie es in den letzten 60 Jahren nicht der Fall war. Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hat sich seitdem in Deutschland stark, im Euroraum allmählich, gebessert. In den Mitgliedstaaten der europäischen Währungsunion gab es Anfang 2014 rund 19 Millionen Arbeitslose, in der gesamten EU sogar rund 27 Millionen. Die Bankenrettung und die Konjunkturprogramme haben die Verschuldung der Staaten enorm in die Höhe getrieben. Bei den Staaten und Unternehmen wuchsen die gesamten im Umlauf befindlichen Schuldtitel von damals 50 Billionen Euro auf 72 Billionen Euro.

Ein Teil des Konjunkturpakets II war die Umweltprämie, auch Abwrackprämie genannt.Ein Teil des Konjunkturpakets II war die Umweltprämie, auch Abwrackprämie genannt. (© AP)


Einleitung



Der Zusammenbruch der US-Investmentbank Lehman Brothers am 15. September 2008 offenbarte eine Banken- und Finanzkrise weltweiten Ausmaßes. Ausgehend vom überhitzten Immobilienmarkt in den USA wurden nahezu wertlose Immobilienpapiere zu Wertpapieren gebündelt und weiterverkauft, ohne dass ausreichend Sicherheiten, Eigenkapital und Bankenhaftung vorhanden waren. Die private Finanzwirtschaft geriet fast auf der ganzen Welt in eine schwere Krise und die staatlichen Finanzen hatten mit Risikobeteiligungen, Kredithilfen und Bürgschaften enorme Rettungsschirme aufzuspannen. Die Bankenrettung und die Anti-Krisenprogramme trieben die globale Staatsverschuldung stark in die Höhe. Das Volumen der weltweit im Umlauf befindlichen Schuldtitel stieg enorm an und betrug nach Angaben der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Mitte 2013 72 Billionen Euro. Die jährliche Neuverschuldung und die staatliche Gesamtverschuldung überstiegen in vielen Staaten der Eurozone die erlaubten EU-Konvergenzkriterien, die sog. Maastricht-Kriterien von 3 % bzw. 60 % des BIP, in einigen Jahren erheblich. Allein in Deutschland stieg der Schuldenstand bis Ende 2012 auf 81 % des BIP. Der Anteil der Sozialleistungen betrug 2012 gerade 29,6 % des BIP, soviel wie 1996, aber weniger als im Jahr 2003. Die Staatsschulden stiegen also nicht aufgrund zunehmender Kosten des Sozialstaats. Die Krise in der Finanzwirtschaft wirkte sich derartig auf die Realwirtschaft aus, sodass infolge des konjunkturellen Produktionseinbruchs große Beschäftigungsverluste innerhalb der EU zu verzeichnen waren. Während die Folgen der Krise in Deutschland weniger massiv waren, litten vor allem die südeuropäischen Länder an den beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Folgen der Krise.

Massivster Produktionseinbruch im Jahr 2009



Die von nahezu allen nationalen und internationalen Experten erwartete Beschäftigungskatastrophe, wegen des gut fünfprozentigen Produktionseinbruchs, durch einen drastischen Anstieg der Arbeitslosigkeit, trat in Deutschland nicht ein. Das Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) bezifferte den möglichen Verlust an Beschäftigung bei einem fünfprozentigen Wirtschaftseinbruch auf immerhin 1,5 Millionen Personen. Allein in der Industrie war der Umsatz real um ein Viertel eingebrochen. Wenn sich die Lage im Euroraum inzwischen auch allmählich verbessert hat, sind die hohe Arbeitslosigkeit und besonders die hohe Jugendarbeitslosigkeit als Krisen- und Politikfolgen auch 2014 in vielen südeuropäischen Ländern im Euroraum anhaltend dramatisch. Dennoch gelang ein deutsches sog. "Beschäftigungswunder", so der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman, das durch zwei Konjunkturpakete, vermehrt kürzere Arbeitszeiten, Einführung von Kurzarbeit, Aufbau von positiven Arbeitszeitkonten und betrieblicher Personalpolitik zugunsten "gehorteter" Stammbelegschaften mit unverzichtbaren Qualifikationen bewirkt werden konnte. Expansive Beschäftigungspolitik des Staates, vorausschauende Verbesserung der Kurzarbeitsregeln, moderate Tarifpolitik, tarifliche Beschäftigungssicherung und kooperative Belegschaften wirkten so zusammen, dass im Ergebnis die Erwerbstätigkeit 2009 in Deutschland um 24.000 Personen im Jahresdurchschnitt gegenüber dem Vorjahr anstieg. Allerdings ging im verarbeitenden Gewerbe ohne Bau die Beschäftigung zwei Jahre lang um insgesamt 335.000 Personen zurück. Dies war dem Abwärtstrend und den Auslagerungen im verarbeitenden Gewerbe geschuldet. Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) schätzt, dass durch die Gesamtpolitik in Deutschland etwa 2 Millionen Beschäftigungsverhältnisse erhalten wurden, durch die Arbeitszeitverkürzung etwa 1,1 Millionen. Die weiterhin expansive Beschäftigung in den Dienstleistungssektoren und dort vor allem in der Teilzeitarbeit flankierten diesen Erfolg. Entlastend wirkte auch der jährliche Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials um nahezu 100.000 Personen. Der Anteil der Arbeitsmarktreformen seit 2005 ("Hartz-Reformen") und der moderaten Tarifabschlüsse an dem 2009 konstant gehaltenen Beschäftigungsniveau ist dagegen umstritten. Denn die Nominallöhne sind in Deutschland von 2001-2010 lediglich um durchschnittlich rund 1 % gestiegen, was den niedrigsten Anstieg von allen industrialisierten Ländern (außer Japan) darstellt. Die deutschen Bruttolöhne waren 2013 real um 0,7 % geringer als im Jahr 2000. Und die Lohnstückkosten stiegen in Deutschland um 0,5 % und damit ebenfalls am geringsten im internationalen Vergleich der entwickelten Volkswirtschaften.

Auch wenn in Deutschland keine weitreichenden Konsequenzen der Krise für den Beschäftigungsstand zu beobachten waren und der Aufschwung seit 2010 sogar neue Arbeitsplatzrekorde mit bald 42 Millionen Erwerbstätigen, darunter gut 29 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, sowie 2013 sogar ein größeres (+ 1,2 %) Arbeitsvolumen als vor der Krise schafft, sollte die Krisenanfälligkeit von Wirtschaft und Beschäftigung nicht aus dem Blickfeld der arbeitsmarktpolitischen Akteure und der Unternehmen geraten. Die mangelnde Stabilität der Finanzmärkte, die steigenden Rohstoffpreise, die Energieversorgung und die international sehr unterschiedliche Konjunkturentwicklung, bleiben für den Exportvizeweltmeister Deutschland ein permanentes Risiko. In Deutschland konnten viele positive Erfahrungen gesammelt werden, wie ein massiver Produktionseinbruch per Saldo gesamtpolitisch auch ohne Beschäftigungsverluste zu bewältigen ist.

War die Banken- und Finanzkrise vorhersehbar?



Die Finanz- und Bankenkrise wurde vor dem Zusammenbruch 2008 von kaum einem Ökonomen prognostiziert. Weder US-amerikanische Nobelpreisträger für Wirtschaft, noch neoliberale oder kapitalismuskritische Ökonomen, Forschungsinstitute oder Denkfabriken konnten sie frühzeitig und richtig vorhersagen. Zudem konnte die rasche und kräftige Erholung der deutschen Volkswirtschaft durch deutsche Wirtschaftsforschungsinstitute, den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und diverse Forschungsabteilungen der Banken und Unternehmen, nicht zutreffend prognostiziert werden. Anfang 2011 kam ein Untersuchungsausschuss des US-Kongresses zu dem Ergebnis, die Finanzkrise sei durch Missmanagement von Unternehmensführungen und das Versagen staatlicher Aufsicht ausgelöst worden. Sie sei also vorhersehbar und damit vermeidbar gewesen. Wenn Währungs- und Finanzmarktrisiken, Konjunkturzyklen, Strukturbrüche auf die Realwirtschaft und das davon abhängige Beschäftigungssystem durchschlagen, dann ist es meist zu spät für aktive Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik, wie sie das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz sowie das Sozialgesetzbuch III (SGB III) den Akteuren auftragen.

Zitat

Dominique Strauss-Kahn, Managing Director des Internationalen Währungsfonds

Die letzten Jahre waren nicht nur eine Krise für die Weltwirtschaft, sondern auch für die Wirtschaftsforscher.

Quelle: Dominique Strauss-Kahn, Managing Director des Internationalen Währungsfonds (2007-2011), Anfang März 2011, zitiert nach SPIEGEL 11/2011.


Bruttoinlandsprodukt, Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde, Erwerbstätige und geleistete ArbeitsstundenBruttoinlandsprodukt, Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde, Erwerbstätige und geleistete Arbeitsstunden (PDF-Icon Grafik zum Download 61 KB) (© bpb)

Die Abbildung unterteilt die Veränderungsraten des Bruttoinlandsprodukts seit 1992 in die Komponenten Erwerbstätige, Arbeitsproduktivität je geleisteter Arbeitsstunde und Arbeitsstunden je Erwerbstätigem. Die entsprechenden Veränderungsraten seit 1992 stehen in der Tabelle. Für das Krisenjahr 2009 wird sichtbar, dass sich der massive Produktionseinbruch allein auf die sinkenden Arbeitszeiten pro Kopf und die abnehmende Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde verteilt.

Gegenüber früheren Rezessionsperioden ist das eine völlig andere Reaktion der Wirtschaft. Der massive Einbruch des BIP des Jahres 2009 um 5,1 % setzte sich also bei gesamtwirtschaftlich konstanter Erwerbstätigkeit aus einem Rückgang der Jahresarbeitszeit je Erwerbstätigem um 2,5 %, sowie einem Rückgang der Stundenproduktivität um 2,5 % in der Summe zusammen. Im Jahr 2010 konnte nach dem Jahresgutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wieder ein Wirtschaftswachstum von 4 % sowie eine positive Entwicklung der Arbeitsproduktivität und der geleisteten Arbeitsstunden je Erwerbstätigem realisiert werden. Das Wirtschaftswachstum beträgt im Jahr 2014 1,6 %, die Erwerbstätigkeit im Inland ist um 0,9 % gestiegen und die Zahl der Arbeitslosen beträgt im Jahresdurchschnitt unter drei Millionen, also eine Quote von unter 7 %.

Die Aktionen und Reaktionen der Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik, der Arbeitszeitpolitik und der betrieblichen Personalpolitik auf den heftigen, aber kurzen Einbruch der Realwirtschaft sollen im Folgenden dargestellt werden. Mit Blick auf die vielen Akteure kann eher von einem im Ergebnis erfolgreichen Zusammenwirken als von einer "konzertierten Aktion" von Politik, Arbeitgebern und Arbeitnehmern gesprochen werden. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hält dieses Zusammenwirken, wie aus seinem Jahresgutachten 2010/2011 hervorgeht, nicht für ein "Wunder". Auch das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) sagt, es war kein Wunder, aber ein Erfolg, und sieht eine Sternstunde keynesianischer Beschäftigungspolitik, kombiniert mit moderner Angebotspolitik und kräftig unterstützt von der Arbeitsmarktpolitik. Dabei waren das Instrument der Kurzarbeit sowie die effiziente Arbeitszeitpolitik - wenn auch überwiegend mit Lohneinbußen verbunden - und eine besonnene betriebliche Personalpolitik die entscheidenden Erfolgsfaktoren.

Darüber hinaus rückt der demographische Wandel immer mehr in das Bewusstsein der Unternehmenserwartungen. Gründe sind erste Erfahrungen mit schwach besetzten Nachwuchsjahrgängen und immer weniger qualifizierten Bewerbern um Ausbildungsplätze. Die Auswirkungen der stark alternden Bevölkerung sind spürbar. Aufgrund der immer knapper werdenden Nachfrage nach Fachkräften haben viele Betriebe und Unternehmen personalwirtschaftlich aus ihrer Sicht und der ihrer Stammbelegschaften und Personalvertretungen mit ihren Reaktionen auf die Krise völlig rechtzeitig und richtig reagiert. Das bedeutet aber auch, dass die Arbeitsmarkpolitik verstärkt Randbelegschaften, atypisch und prekär Beschäftigte in den Blick nehmen sollte, die die Kosten der unternehmerischen Anpassungen an die Krise im besonderen Maße zu tragen hatten. Gleiches gilt für zuvor in Selbständigkeit geförderte Arbeitslose. Ferner hatten Neuzugänge in Arbeitslosigkeit bei weniger betrieblichen Einstellungen auch geringere Chancen auf einen Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt. Der Anstieg der Arbeitslosen im Krisenjahr um immerhin 180.000 und die große Zahl an Langzeitarbeitslosen unterstreichen den besonderen Handlungsbedarf.


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Autoren: Tim Obermeier, Jürgen Kühl für bpb.de
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