Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.11.2016 | Von:
Tim Obermeier
Jürgen Kühl

Arbeitsmarktpolitische Reaktionen auf die Krise: Deutschland und Europa

Die Banken- und Finanzkrise seit Herbst 2008, die immer noch nicht überwunden ist, sondern weiterhin mehrere Länder und Währungen bedroht, hat in Deutschland die Realwirtschaft 2009 so massiv einbrechen lassen, wie es in den letzten 60 Jahren nicht der Fall war. Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hat sich seitdem in Deutschland stark, im Euroraum allmählich, gebessert. In den Mitgliedstaaten der europäischen Währungsunion gab es Anfang 2014 rund 19 Millionen Arbeitslose, in der gesamten EU sogar rund 27 Millionen. Die Bankenrettung und die Konjunkturprogramme haben die Verschuldung der Staaten enorm in die Höhe getrieben. Bei den Staaten und Unternehmen wuchsen die gesamten im Umlauf befindlichen Schuldtitel von damals 50 Billionen Euro auf 72 Billionen Euro.

Ein Teil des Konjunkturpakets II war die Umweltprämie, auch Abwrackprämie genannt.Ein Teil des Konjunkturpakets II war die Umweltprämie, auch Abwrackprämie genannt. (© AP)


Einleitung

Der Zusammenbruch der US-Investmentbank Lehman Brothers am 15. September 2008 offenbarte eine Banken- und Finanzkrise weltweiten Ausmaßes. Ausgehend vom überhitzten Immobilienmarkt in den USA wurden nahezu wertlose Immobilienpapiere zu Wertpapieren gebündelt und weiterverkauft, ohne dass ausreichend Sicherheiten, Eigenkapital und Bankenhaftung vorhanden waren. Die private Finanzwirtschaft geriet fast auf der ganzen Welt in eine schwere Krise und die staatlichen Finanzen hatten mit Risikobeteiligungen, Kredithilfen und Bürgschaften enorme Rettungsschirme aufzuspannen. Die Bankenrettung und die Anti-Krisenprogramme trieben die globale Staatsverschuldung stark in die Höhe. Das Volumen der weltweit im Umlauf befindlichen Schuldtitel stieg enorm an und betrug nach Angaben der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Mitte 2013 72 Billionen Euro. Die jährliche Neuverschuldung und die staatliche Gesamtverschuldung überstiegen in vielen Staaten der Eurozone die erlaubten EU-Konvergenzkriterien, die sog. Maastricht-Kriterien von 3 % bzw. 60 % des BIP, in einigen Jahren erheblich. Allein in Deutschland stieg der Schuldenstand bis Ende 2012 auf 81 % des BIP. Der Anteil der Sozialleistungen betrug 2012 gerade 29,6 % des BIP, soviel wie 1996, aber weniger als im Jahr 2003. Die Staatsschulden stiegen also nicht aufgrund zunehmender Kosten des Sozialstaats. Die Krise in der Finanzwirtschaft wirkte sich derartig auf die Realwirtschaft aus, sodass infolge des konjunkturellen Produktionseinbruchs große Beschäftigungsverluste innerhalb der EU zu verzeichnen waren. Während die Folgen der Krise in Deutschland weniger massiv waren, litten vor allem die südeuropäischen Länder an den beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Folgen der Krise.

Massivster Produktionseinbruch im Jahr 2009

Die von nahezu allen nationalen und internationalen Experten erwartete Beschäftigungskatastrophe, wegen des gut fünfprozentigen Produktionseinbruchs, durch einen drastischen Anstieg der Arbeitslosigkeit, trat in Deutschland nicht ein. Das Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) bezifferte den möglichen Verlust an Beschäftigung bei einem fünfprozentigen Wirtschaftseinbruch auf immerhin 1,5 Millionen Personen. Allein in der Industrie war der Umsatz real um ein Viertel eingebrochen. Wenn sich die Lage im Euroraum inzwischen auch allmählich verbessert hat, sind die hohe Arbeitslosigkeit und besonders die hohe Jugendarbeitslosigkeit als Krisen- und Politikfolgen auch 2014 in vielen südeuropäischen Ländern im Euroraum anhaltend dramatisch. Dennoch gelang ein deutsches sog. "Beschäftigungswunder", so der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman, das durch zwei Konjunkturpakete, vermehrt kürzere Arbeitszeiten, Einführung von Kurzarbeit, Aufbau von positiven Arbeitszeitkonten und betrieblicher Personalpolitik zugunsten "gehorteter" Stammbelegschaften mit unverzichtbaren Qualifikationen bewirkt werden konnte. Expansive Beschäftigungspolitik des Staates, vorausschauende Verbesserung der Kurzarbeitsregeln, moderate Tarifpolitik, tarifliche Beschäftigungssicherung und kooperative Belegschaften wirkten so zusammen, dass im Ergebnis die Erwerbstätigkeit 2009 in Deutschland um 24.000 Personen im Jahresdurchschnitt gegenüber dem Vorjahr anstieg. Allerdings ging im verarbeitenden Gewerbe ohne Bau die Beschäftigung zwei Jahre lang um insgesamt 335.000 Personen zurück. Dies war dem Abwärtstrend und den Auslagerungen im verarbeitenden Gewerbe geschuldet. Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) schätzt, dass durch die Gesamtpolitik in Deutschland etwa 2 Millionen Beschäftigungsverhältnisse erhalten wurden, durch die Arbeitszeitverkürzung etwa 1,1 Millionen. Die weiterhin expansive Beschäftigung in den Dienstleistungssektoren und dort vor allem in der Teilzeitarbeit flankierten diesen Erfolg. Entlastend wirkte auch der jährliche Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials um nahezu 100.000 Personen. Der Anteil der Arbeitsmarktreformen seit 2005 ("Hartz-Reformen") und der moderaten Tarifabschlüsse an dem 2009 konstant gehaltenen Beschäftigungsniveau ist dagegen umstritten. Denn die Nominallöhne sind in Deutschland von 2001-2010 lediglich um durchschnittlich rund 1 % gestiegen, was den niedrigsten Anstieg von allen industrialisierten Ländern (außer Japan) darstellt. Die deutschen Bruttolöhne waren 2013 real um 0,7 % geringer als im Jahr 2000. Und die Lohnstückkosten stiegen in Deutschland um 0,5 % und damit ebenfalls am geringsten im internationalen Vergleich der entwickelten Volkswirtschaften.

Auch wenn in Deutschland keine weitreichenden Konsequenzen der Krise für den Beschäftigungsstand zu beobachten waren und der Aufschwung seit 2010 sogar neue Arbeitsplatzrekorde mit bald 42 Millionen Erwerbstätigen, darunter gut 29 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, sowie 2013 sogar ein größeres (+ 1,2 %) Arbeitsvolumen als vor der Krise schafft, sollte die Krisenanfälligkeit von Wirtschaft und Beschäftigung nicht aus dem Blickfeld der arbeitsmarktpolitischen Akteure und der Unternehmen geraten. Die mangelnde Stabilität der Finanzmärkte, die steigenden Rohstoffpreise, die Energieversorgung und die international sehr unterschiedliche Konjunkturentwicklung, bleiben für den Exportvizeweltmeister Deutschland ein permanentes Risiko. In Deutschland konnten viele positive Erfahrungen gesammelt werden, wie ein massiver Produktionseinbruch per Saldo gesamtpolitisch auch ohne Beschäftigungsverluste zu bewältigen ist.

War die Banken- und Finanzkrise vorhersehbar?

Die Finanz- und Bankenkrise wurde vor dem Zusammenbruch 2008 von kaum einem Ökonomen prognostiziert. Weder US-amerikanische Nobelpreisträger für Wirtschaft, noch neoliberale oder kapitalismuskritische Ökonomen, Forschungsinstitute oder Denkfabriken konnten sie frühzeitig und richtig vorhersagen. Zudem konnte die rasche und kräftige Erholung der deutschen Volkswirtschaft durch deutsche Wirtschaftsforschungsinstitute, den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und diverse Forschungsabteilungen der Banken und Unternehmen, nicht zutreffend prognostiziert werden. Anfang 2011 kam ein Untersuchungsausschuss des US-Kongresses zu dem Ergebnis, die Finanzkrise sei durch Missmanagement von Unternehmensführungen und das Versagen staatlicher Aufsicht ausgelöst worden. Sie sei also vorhersehbar und damit vermeidbar gewesen. Wenn Währungs- und Finanzmarktrisiken, Konjunkturzyklen, Strukturbrüche auf die Realwirtschaft und das davon abhängige Beschäftigungssystem durchschlagen, dann ist es meist zu spät für aktive Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik, wie sie das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz sowie das Sozialgesetzbuch III (SGB III) den Akteuren auftragen.

Zitat

Dominique Strauss-Kahn, Managing Director des Internationalen Währungsfonds

Die letzten Jahre waren nicht nur eine Krise für die Weltwirtschaft, sondern auch für die Wirtschaftsforscher.

Quelle: Dominique Strauss-Kahn, Managing Director des Internationalen Währungsfonds (2007-2011), Anfang März 2011, zitiert nach SPIEGEL 11/2011.

Bruttoinlandsprodukt, Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde, Erwerbstätige und geleistete ArbeitsstundenBruttoinlandsprodukt, Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde, Erwerbstätige und geleistete Arbeitsstunden (PDF-Icon Grafik zum Download 61 KB) (© bpb)

Die Abbildung unterteilt die Veränderungsraten des Bruttoinlandsprodukts seit 1992 in die Komponenten Erwerbstätige, Arbeitsproduktivität je geleisteter Arbeitsstunde und Arbeitsstunden je Erwerbstätigem. Die entsprechenden Veränderungsraten seit 1992 stehen in der Tabelle. Für das Krisenjahr 2009 wird sichtbar, dass sich der massive Produktionseinbruch allein auf die sinkenden Arbeitszeiten pro Kopf und die abnehmende Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde verteilt.

Gegenüber früheren Rezessionsperioden ist das eine völlig andere Reaktion der Wirtschaft. Der massive Einbruch des BIP des Jahres 2009 um 5,1 % setzte sich also bei gesamtwirtschaftlich konstanter Erwerbstätigkeit aus einem Rückgang der Jahresarbeitszeit je Erwerbstätigem um 2,5 %, sowie einem Rückgang der Stundenproduktivität um 2,5 % in der Summe zusammen. Im Jahr 2010 konnte nach dem Jahresgutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wieder ein Wirtschaftswachstum von 4 % sowie eine positive Entwicklung der Arbeitsproduktivität und der geleisteten Arbeitsstunden je Erwerbstätigem realisiert werden. Das Wirtschaftswachstum beträgt im Jahr 2014 1,6 %, die Erwerbstätigkeit im Inland ist um 0,9 % gestiegen und die Zahl der Arbeitslosen beträgt im Jahresdurchschnitt unter drei Millionen, also eine Quote von unter 7 %.

Die Aktionen und Reaktionen der Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik, der Arbeitszeitpolitik und der betrieblichen Personalpolitik auf den heftigen, aber kurzen Einbruch der Realwirtschaft sollen im Folgenden dargestellt werden. Mit Blick auf die vielen Akteure kann eher von einem im Ergebnis erfolgreichen Zusammenwirken als von einer "konzertierten Aktion" von Politik, Arbeitgebern und Arbeitnehmern gesprochen werden. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hält dieses Zusammenwirken, wie aus seinem Jahresgutachten 2010/2011 hervorgeht, nicht für ein "Wunder". Auch das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) sagt, es war kein Wunder, aber ein Erfolg, und sieht eine Sternstunde keynesianischer Beschäftigungspolitik, kombiniert mit moderner Angebotspolitik und kräftig unterstützt von der Arbeitsmarktpolitik. Dabei waren das Instrument der Kurzarbeit sowie die effiziente Arbeitszeitpolitik - wenn auch überwiegend mit Lohneinbußen verbunden - und eine besonnene betriebliche Personalpolitik die entscheidenden Erfolgsfaktoren.

Darüber hinaus rückt der demographische Wandel immer mehr in das Bewusstsein der Unternehmenserwartungen. Gründe sind erste Erfahrungen mit schwach besetzten Nachwuchsjahrgängen und immer weniger qualifizierten Bewerbern um Ausbildungsplätze. Die Auswirkungen der stark alternden Bevölkerung sind spürbar. Aufgrund der immer knapper werdenden Nachfrage nach Fachkräften haben viele Betriebe und Unternehmen personalwirtschaftlich aus ihrer Sicht und der ihrer Stammbelegschaften und Personalvertretungen mit ihren Reaktionen auf die Krise völlig rechtzeitig und richtig reagiert. Das bedeutet aber auch, dass die Arbeitsmarkpolitik verstärkt Randbelegschaften, atypisch und prekär Beschäftigte in den Blick nehmen sollte, die die Kosten der unternehmerischen Anpassungen an die Krise im besonderen Maße zu tragen hatten. Gleiches gilt für zuvor in Selbständigkeit geförderte Arbeitslose. Ferner hatten Neuzugänge in Arbeitslosigkeit bei weniger betrieblichen Einstellungen auch geringere Chancen auf einen Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt. Der Anstieg der Arbeitslosen im Krisenjahr um immerhin 180.000 und die große Zahl an Langzeitarbeitslosen unterstreichen den besonderen Handlungsbedarf.

Arbeitsmarktpolitische Reaktionen auf die Banken- und Finanzkrise:
Die Konjunkturpakete I und II

Systematik beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischer Reaktionen auf die Krise 2009.Systematik beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischer Reaktionen auf die Krise 2009. (Tabelle öffnet als PDF) Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
In Deutschland reagierte die regierende Große Koalition auf die wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Folgen der Banken- und Finanzkrise unverzüglich, umfassend und vorausschauend. Im Konsens über die Notwendigkeit einer angemessenen Wirtschafts- und Finanzpolitik wurden die umfangreichsten Konjunkturpakete seit dem 2. Weltkrieg beschlossen. Sie umfassten insgesamt 187 Mrd. Euro für die Jahre Jahren 2009 und 2010. Das entsprach jeweils rund 3 % des BIP dieser Jahre. Dabei entfielen auf Bürgschaften 75 Mrd. Euro und 40 Mrd. Euro auf Kreditsonderprogramme, also Finanzierungshilfen für notleidende Banken und Unternehmen. Den zweitgrößten Posten von 43,5 Mrd. Euro bildeten direkte Ausgaben, z. B. für Zukunftsinvestitionen, die Umwelt- bzw. Abwrackprämie und einen Bundeszuschuss zu den gesetzlichen Krankenkassen. Gut ein Zehntel des Gesamtvolumens bestand aus Steuererleichterungen mit 18 Mrd. Euro, vor allem bei der Einkommensteuer und den betrieblichen Abschreibungen.

Das Konjunkturpaket I mit dem Namen "Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung" wurde am 5. November 2008, also bei einsetzender Rezession, frühzeitig beschlossen. Dazu gehörten:
  • das Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher Regelungen des Maßnahmepakets "Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung";
  • das Finanzmarktstabilisierungsgesetz und das zugehörige Stabilisierungsfondsgesetz sowie
  • die Durchführungsverordnungen zu den genannten Gesetzen.
Budgetstruktur der Konjunkturpakete I und II in Millionen Euro.Budgetstruktur der Konjunkturpakete I und II in Millionen Euro. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Mit dem ersten Paket sollten Investitionen und Aufträge über 50 Mrd. Euro vergeben und die Liquidität bzw. Finanzierung von Unternehmen mit 20 Mrd. Euro gesichert werden. Das Konjunkturpaket II, benannt als "Pakt für Beschäftigung und Stabilität" wurde am 14. Januar 2009, also zu Beginn des zweiten Quartals der Krise, verabschiedet. Eingeschlossen ist die Richtlinie zur Absatzförderung von Personenkraftwagen vom 20. Februar 2009 ("Abwrackprämie"), für die 5 Mrd. Euro veranschlagt wurden.

Von den direkten Ausgaben von 43,5 Mrd. Euro flossen fast die Hälfte (48,7%) in Zukunftsinvestitionen, Verkehrsprojekte und die regionale Wirtschaftsförderung und damit an die öffentliche Hand. Weitere Ausgaben betrafen die Arbeitsmarktpolitik, durch die Schaffung von befristeten Stellen von Arbeitsvermittlern bei der Bundesagentur für Arbeit und den Trägern der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Zusätzliche Mittel wurden für die Verlängerung des Bezugs von Kurzeitarbeitsgeld, die Erstattung der Sozialbeiträge und für Zuschüsse zur Qualifizierung während der Kurzarbeit zur Verfügung gestellt. Ferner wurde das Qualifizierungsprogramm WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer im Unternehmen) der Bundesagentur für Arbeit ausgeweitet. Die Ausgaben für Kurzarbeit und Qualifizierung fließen zur Beschäftigungsstabilisierung den Unternehmen der Privatwirtschaft zu.

Zur Stabilisierung eines anderen Zweiges der sozialen Sicherung ging ein Fünftel der direkten Ausgaben (9 Mrd. Euro) als Bundeszuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung. Dadurch konnten die Pflichtbeiträge zur Krankenversicherung um 0,6 Prozentpunkte gesenkt werden. Die Senkung der betrieblichen Lohnzusatzkosten, höhere Nettolöhne der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, eine Entlastung der öffentlichen Arbeitgeber sowie geringere steuerfinanzierte Beiträge zur Krankenversicherung für Arbeitslose nach SGB II und III waren die positiven Effekte dieser Maßnahmen. Im Gesundheitswesen sind keine zusätzlichen Impulse für die Wirtschaft zu erwarten, da die gesetzliche Krankenversicherung kein zusätzliches Geld erhielt. Für die Bürger war insbesondere die Abwrackprämie interessant, da sie den Kauf von Neuwagen durch eine Prämie für die Verschrottung von alten Autos subventionierte. Die dadurch angekurbelte Nachfrage nach Neuwagen kam der Automobilindustrie zugute, die in Deutschland einen wichtigen Stellenwert hat.

Bei den Steuererleichterungen um insgesamt 18 Mrd. Euro sind die verbesserte Absetzbarkeit von Handwerksleistungen zwecks Eindämmung der Schwarzarbeit im Handwerk arbeitsmarktpolitisch von Interesse. Durch Steuerentlastungen versprach man sich mehr Kaufkraft. Zusätzlich wurden Betriebe durch Abschreibungserleichterungen gestützt.

Bei den Finanzierungshilfen von über 125 Mrd. Euro gingen über 93 % an die Privatwirtschaft, vor allem an Bundesbürgschaften für marode Banken- und Finanzinstitute, die Auslöser der verheerenden Krise mit schweren Folgen für die Realwirtschaft waren. Sonderprogramme der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) unterstützten mit 15 Mrd. Euro den Mittelstand, mit 25 Mrd. Euro größere Unternehmen. Kleinere Programme über einige hundert Millionen Euro dienten der Energieeffizienz, der Innovationsförderung, der Forschung und der Breitbandinfrastruktur. Auch den notleidenden Kommunen, den wichtigsten öffentlichen Investoren, wurde mit 3 Mrd. Euro unter die Arme gegriffen.

Welche Auswirkungen die neue Regel zur Schuldenbegrenzung der öffentlichen Körperschaften haben wird, wonach das strukturelle Defizit maximal 0,35 % des BIP betragen darf, 2010 waren es allerdings 2,8 %, sind noch nicht vollständig abzusehen. Die Schuldenbremse wird die Spielräume für öffentliche Investitionen in Zukunft begrenzen. Die finanzielle Lage der öffentliche Haushalte wird die öffentliche Daseinsvorsorge und das grundgesetzlich garantierte Sozialstaatsprinzip in Zukunft unter Druck setzen. Erziehung, Bildung, Betreuung, Gesundheit und Pflege, zusammengefasst auch als "Care-Ökonomie" bezeichnet, sowie die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen sind in hohen Maße von den finanziellen Spielräume der öffentlichen Haushalte abhängig, die aufgrund der Schuldenbremse in Zukunft geringer ausfallen werden.

Die Hilfen für die als "systemrelevant" eingestuften Banken und die Wirtschaft im Gefolge der Banken- und Finanzkrise hatten bis zum Frühjahr 2014 die Gesamtverschuldung bei Bund, Ländern und Gemeinden auf 2,14 Billionen Euro erhöht. Das sind rund 26.000 Euro pro Kopf. Der bis zuletzt weiter steigenden Verschuldung steht allerdings ein enormes Gesamtvermögen der deutschen Gesellschaft gegenüber. Allein ihr Geldvermögen stieg im Jahr 2013 um 270 Milliarden auf 5,2 Billionen Euro.

Der Erfolg der Konjunkturpakte wird auch von kritischen Stimmen begleitet. In einer Expertise im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung, die die Konjunkturpakete I und II hinsichtlich gleichstellungspolitischer Fragen auswertete, wird die starke Konzentration der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf die verarbeitende Industrie kritisiert. Die Konjunkturpakete seien einseitig auf Wirtschaftsbereiche ausgerichtet, die aufgrund des nationalen und globalen Strukturwandels relativ im Niedergang begriffen seien. Die Chance sei vertan worden, in zukunftsträchtige Bereiche wie die "Care-Ökonomie" zu investieren. Die am stärksten schutzbedürftigen, weil von Armut und Arbeitslosigkeit konstant bedrohten und in der Krise besonders gefährdeten atypischen Beschäftigungsformen, hätten keinerlei Sicherungsnetze erhalten. Die Arbeitsplatz erhaltenden Maßnahmen seien für die überwiegend männlich dominierten Normalarbeitsverhältnisse - insbesondere in der verarbeitenden Industrie - gestaltet gewesen. Der Dienstleistungssektor werde als "nicht systemrelevant" eingestuft und von der Krisenunterstützung ausgeschlossen. Die Gesamtbewertung der Konjunkturpakete unter dem Kriterium der Gleichstellung der Geschlechter fällt daher negativ aus.

Gesamtwirtschaftlich gesehen werden die beiden Konjunkturpakete für 2009 als Beschäftigung stabilisierend und 2010 sowie 2011 als beschäftigungsexpansiv eingeschätzt. Immerhin waren 2009 die Ausrüstungsinvestitionen um fast 23 % gegenüber dem Vorjahr gesunken, die Ausfuhren um gut 14 %. Der private Konsum war lediglich leicht eingebrochen. Für 2009 und 2010 zusammengenommen wird den beiden Konjunkturpaketen ein zusätzliches Wachstum des BIP von knapp einem Prozentpunkt zugeschrieben. Die Zukunftsinvestitionen und die zusätzlichen Ausgaben für Bildung und Forschung, Verkehr und kommunale Infrastruktur stärkten das mittelfristige Wachstumspotenzial. Die Beschäftigungseffekte werden je nach Annahmen über die Produktivitätsentwicklung für beide Jahre zwischen 105.000 (IAB) und 260.000 (RWI und IWH) veranschlagt. Die Beschäftigungssicherung stabilisierte den privaten Konsum und der fiskalische Impuls von etwa 7,5 % des BIP (so die OECD) kräftigte die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Der massive Produktionseinbruch der deutschen Volkswirtschaft ist damit gut überwunden worden.

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IAB: Gesamteinschätzung der Antikrisenpolitik

Das IAB fasst seine Gesamteinschätzung der Antikrisenpolitik so zusammen: "Die tatsächliche Politik der Bundesregierung war pragmatisch und eher vorsichtig (…). Elemente der direkten und indirekten Nachfragesteuerung wurden kombiniert. Der überwiegend im Ausland erhobenen Forderung nach einem größeren fiskalischen Impuls hat sie nicht nachgegeben-eine wirtschaftspolitische Entscheidung, die sich im Nachhinein als richtig erwies (…). Im wirtschaftspsychologischen Sinn (eine Abwärtsspirale negativer Erwartungen wirtschaftspolitisch zu verhindern) dürfte das Agieren der Bundesregierung – unterstützt durch die robuste Arbeitsmarktlage – erfolgreich gewesen sein (…). Angesichts der massiven weltweiten Unterstützung des Finanzsektors war eine Politik der ruhigen Hand für die Realwirtschaft nicht durchzuhalten (…). Aus politökonomischer Sicht lässt sich das Handeln der Bundesregierung somit gut nachvollziehen."

Quelle: H. Brücker, S. Klinger, Joachim Möller, Ulrich Walwei, (Hg.): Handbuch Arbeitsmarkt 2013. Analysen, Daten, Fakten, S. 5.

Im Jahr 2010 wuchs die Gesamtwirtschaft wieder um vier Prozent, die Erwerbstätigkeit stieg auf den neuen Rekordwert von 40,6 Millionen, selbst die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erreichte mit rund 28 Millionen einen bislang nicht erreichten Wert. Allein im Dienstleistungssektor gab es 2010 etwa 330.000 zusätzliche Stellen, fast 74 % aller Erwerbstätigen waren dort beschäftigt, im Jahr 1991 waren es erst 60 %. Während 2008 noch 48,2 Überstunden je Arbeitnehmer im Jahr geleistet und entlohnt wurden, sanken sie 2009 auf 38,4 Stunden und stiegen 2010 wieder auf 43,6 Stunden an. Der Arbeitsmarkt profitierte damit von der guten konjunkturellen Entwicklung. Der Beschäftigungsaufbau wird immer stabiler und breiter. Inzwischen nimmt in allen Bundesländern die Beschäftigung zu und der Beschäftigungszuwachs erstreckt sich auf viele Branchen, nicht nur auf die Arbeitnehmerüberlassung (Leiharbeit), wie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) kritisiert. Frank-Jürgen Weise, der Vorstandsvorsitzende der Bundesagentur für Arbeit (BA), weist auf viele offene Stellen in der Leiharbeit, auf dem Bau, in Handel und Gastgewerbe sowie im Verkehrs- und Logistiksektor hin. Die Arbeitslosenzahl ist unter die Marke von drei Millionen gesunken und erreicht damit den niedrigsten Wert seit über 20 Jahren.

Der Koalitionsvertrag 2013 setzt bei der Verringerung der Langzeitarbeitslosigkeit einen Schwerpunkt in der Arbeitsmarktpolitik. Passgenaue Qualifizierung, Begleitung und Vermittlung in existenzsichernde Arbeit und Nachbetreuung im Betrieb sind für Arbeitslose vorgesehen. Ein entsprechendes ESF-Bundesprogramm zum Abbau von Langzeitarbeitslosigkeit soll dabei helfen arbeitsmarktferne, langzeitarbeitslose Leistungsbezieher im Sozialgesetzbuch II (SGB II) nachhaltig in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu integrieren. Mit dem Programm sollen Arbeitgeber für beschäftigungsferne Menschen gewonnen werden, die ansonsten nur mit massiver Unterstützung Teilhabe und Integration am Arbeitsmarkt finden. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) soll langjährigen Leistungsbezug vorrangig vermeiden, wirksamer werden und zur Verbesserung der finanziellen Lage der Jobcenter Haushaltsreste ins Folgejahr übertragbar machen. Die Überschrift "Vollbeschäftigung, gute Arbeit und soziale Sicherung" über dem zweiten Kapitel des Vertrages verdeutlicht diese Zielsetzung.

Daten zur aktuellen Konjunktur- und Arbeitsmarktentwicklung des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) finden sich hier: http://www.iab.de/de/daten/arbeitsmarktentwicklung.aspx

Große Dynamik und verschlechterte Strukturen der Beschäftigung

Selbst wenn sich die Gesamtzahl der Erwerbstätigen zwischen 2008 und 2009 nur geringfügig änderte, steht hinter der Konstanz eine immense Bewegung durch neu begonnene und beendete Arbeitsverhältnisse. Diese große Beschäftigungsdynamik birgt bei den Einstellungen Chancen für die Arbeitsmarktpolitik, ihre Zielgruppen mittels gezielter Vermittlung, Einstellungshilfen, Qualifizierungen und Lohnzuschüssen in möglichst gute Erwerbsarbeit einzugliedern. Bei Entlassungen und anderen auslaufenden Arbeitsverträgen kommt es meist zu entsprechenden Zugängen in die Arbeitslosigkeit. Die Arbeitskräftegesamtrechnung des IAB stellt diese Bewegungen systematisch dar. Pro Arbeitstag wurden im Durchschnitt des vergangenen Jahrzehnts rund 30.000 Arbeitsverhältnisse (hier nur sozialversicherte Beschäftigte einschl. Ausbildung) begonnen und etwa ebenso viele beendet. Während im Aufschwung die Einstellungen steigen und die Beendigungen zurückgehen, da mehr Beschäftigte benötigt und mehr Aufstiege im Betrieb oder durch Betriebswechsel möglich werden, ist es im Abschwung umgekehrt: Die Einstellungen gehen zurück, deren Stopp verbreitet sich, die Zahl der beendeten Arbeitsverhältnisse nimmt zu. Da die Betriebe 2009 umsichtig reagierten, vor allem mit Kurzarbeit und anderen arbeitszeitbezogenen Maßnahmen, wurden die eingespielten Belegschaften gehalten und größere Kündigungswellen vermieden. So gingen allein im zweiten Quartal 2009 die begonnenen Beschäftigungsverhältnisse im Vergleich zum Vorjahresquartal um gut 240.000 zurück, dies vor allem im verarbeitenden Gewerbe und in der Zeitarbeit. Bei Zugängen in Arbeitslosigkeit von insgesamt 9,3 Millionen im Jahr 2009 – gegenüber gut 9 Millionen Abgängen – stieg der Zugang aus dem ersten Arbeitsmarkt um rund 360.000, die Abgänge sanken um 150.000 gegenüber dem Vorjahr. In der ersten Krisenphase kam es zu einem klassischen Personalabbau durch Entlassungen und einer geringeren Anzahl von Einstellungen. Alsbald wurde diese Anpassungsform aber nicht weiter betrieben und die Betriebe nutzten die von der Politik zur Verfügung gestellten Instrumente (z.B. Kurzarbeit), um Personal zu halten und zu qualifizieren. Selbst im schwierigsten Jahr 2009 gab es weiterhin 300.000 gemeldete offene Stellen bei den Arbeitsagenturen. Und 2012 waren es sogar knapp 100.000 mehr als vor der Krise, nämlich fast eine halbe Million Stellenangebote. Da der Bundesagentur für Arbeit nur ein Teil der offenen Stellen bekannt ist, lag das gesamtwirtschaftliche Stellenangebot noch weit höher.

Die hohe Dynamik hinter der gesamtwirtschaftlich minimalen Nettoveränderung der Erwerbstätigkeit zeigt sich bei der Analyse des Auf- und Abbaus von Beschäftigung auf Betriebsebene: Neugründungen von Betrieben schaffen Arbeitsplätze und durch geschlossene Betriebe gehen Arbeitsplätze verloren. Prosperierende Betriebe stocken ihre Belegschaften auf, schrumpfende bauen Personal ab. Die Raten der Gründung, Expansion, Schrumpfung und Schließung ergeben, bezogen auf die durchschnittliche Beschäftigtenzahl die Rate des Stellenumschlags. Für die Jahre 2000-2006 betrug dieser Stellenumschlag in Westdeutschland knapp 11 %, im Osten gut 14 % aller Stellen in der Privatwirtschaft ohne Landwirtschaft und Bergbau. Im Krisenjahr 2009 sind nach dem IAB noch 19,6 % der Stellen umgeschlagen worden.

Status der Erwerbstätigen im deutschen Beschäftigungssystem von 2008-2014

in 1.000 Personen

Erwerbsstatus2008200920102011201220132014
Erwerbstätige 40.348 40.370 40.603 41.164 41.56942.32842.703
Selbständige 4.480 4.470 4.493 4.539 4.5494.4594.397
Arbeitnehmer 35.868 35.900 36.110 36.625 37.02037.86938.306
darunter marginal Beschäftigte1 5.595 5.936 5.883 5.763 5.6175.6985.657
Sozialversicherungspflichtige Beschäftigte27.476 27.493 27.756 28.440 28.94929.71330.197
Geringfügig entlohnte Beschäftigte Insgesamt27 .080 7.190 7.252 7.374 7.3077.3617.452
Davon:
ausschließlich geringfügig entlohnte Beschäftigung 4.866 4.904 4.883 4.865 4.7645.0175.029
im Nebenerwerb 2.214 2.286 2.369 2.509 2.5432.3442.423

1Arbeitnehmer, die keine sozialversicherte Beschäftigung ausüben, aber nach dem Labour Force-Konzept der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO)- als erwerbstätig gelten, z.B. ausschl. geringfügig Beschäftigte und Personen in Arbeitsgelegenheiten.
2Beschäftigte mit bis zu 450 Euro Arbeitsentgelt nach SGB IV.
Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2012/2013, Jahresgutachten 2014/2015

Die Tabelle zeigt die Entwicklung der wichtigsten Beschäftigungsverhältnisse von Beginn der Krise im Jahr 2008 bis zum Jahr 2014. Grundlage sind Daten vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Bei aller Dynamik erweist sich das Beschäftigungssystem als recht robust. Die Zahl der Erwerbstätigen ist bis 2014 auf rund 43 Millionen Beschäftigte gestiegen. Es zeigt sich bis 2014 ein kontinuierlicher Anstieg der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung, die rund 70 % aller Erwerbstätigen umfasst. Die Zahl der marginal Beschäftigten hat 2009 um 641.000 Personen zugenommen und sank im folgenden Aufschwung bis 2012 wieder leicht auf ihr früheres Niveau von 2008. Danach ist das Niveau nahezu konstant geblieben. Bei der Erwerbstätigenrechnung handelt es sich um Arbeiter und Angestellte, die keine voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ausüben und in der Berichtswoche mindestens eine Stunde entgeltlich gearbeitet haben. Dazu zählen hierzulande die rund 5 Millionen ausschließlich geringfügig entlohnten Beschäftigten und die Teilnehmer an Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II ("Ein-Euro-Jobs"). Bei Arbeitsgelegenheiten handelt es sich allerdings um besondere Sozialrechtsverhältnisse, die mit sinkender Zahl in die Rechnung eingehen. Etwa 4 Millionen Personen sind im Jahr 2014 zudem selbstständig. Hier ist im Vergleich zu 2008 eher ein Rückgang zu verzeichnen. Nach der Bundesagentur für Arbeit (BA) ist die registrierte Arbeitslosigkeit im Jahresdurchschnitt von 2,9 Millionen im Jahr 2013 auf 2,8 Millionen im Jahr 2014 zurückgegangen. Während die Gesamterwerbstätigkeit nahezu unverändert blieb, stieg die Teilzeitbeschäftigung ihrem langfristigen Aufwärtstrend folgend weiter an. Die Zunahme der Teilzeitstellen betrug 2009 rund 260.000. Inzwischen sind 34 % der Arbeitnehmer in Teilzeit beschäftigt. Das sind über 12 Millionen Teilzeitbeschäftigte, darunter vor allem Frauen im Dienstleistungssektor. Die Zahl befristet Beschäftigter und Zeitarbeitnehmer sank krisenbedingt vorübergehend. So fiel der Anteil befristet Beschäftigter an allen Arbeitnehmern von 9,3 % im Jahr 2008 auf 8,8 % im Krisenjahr 2009. Bei der Leiharbeit sank der entsprechende Anteil von 2,9 % auf 2,2 %. Nachdem die Arbeitnehmerüberlassung im Juli 2008 mit 823.100 Beschäftigten ihren Höhepunkt vor der Krise erreicht hatte, fiel sie bis April 2009 auf 580.100. Im "Konjunkturpuffer" der Leiharbeit sind mittlerweile fast wieder 900.000 Arbeitnehmer beschäftigt. Umgekehrt speiste sich der Beschäftigungsanstieg in 2010 zu 57 % aus befristeten Arbeitsverhältnissen und zu 38 % aus Leiharbeit. Der Anstieg der Erwerbstätigkeit ist vor dem Hintergrund steigender Erwerbsbeteiligung der Frauen, zunehmender Alterserwerbstätigkeit und einem erneut auf über 400.000 Personen gestiegenen Wanderungssaldo zu betrachten. Die Arbeitslosigkeit, vor allem die langdauernde Arbeitslosigkeit, sinkt kaum und verfestigt sich immer mehr. Diesbezüglich stellen sich neue Herausforderungen für die Arbeitsmarktpolitik und ihr Instrumentarium, um möglichst viele Menschen an der positiven Entwicklung am Arbeitsmarkt teilhaben zu lassen.

Im Zuge der jährlich sehr großen Beschäftigungsdynamik vollzieht sich im Beschäftigungssystem eine starke Aufteilung in sog. "normale" und "atypische", mitunter recht prekäre Arbeitsverhältnisse. Dieser langjährige Prozess wird auch als Strukturalisierung oder Segmentierung des Arbeitsmarktes bezeichnet. Prägend für Deutschland ist mittlerweile ein "Zwei Drittel - ein Drittel Beschäftigungssystem", das so nicht erst seit Mitte des Jahres 2009 bestand. Danach ist mit zwei Dritteln aller Beschäftigungsverhältnisse das Normalarbeitsverhältnis vorherrschend: Abhängig Beschäftigte in Vollzeit, Auszubildende, selbständig tätige Inhaber, Beamte und auch Kurzarbeiter. Ihnen stehen Teilzeitarbeit, Mini- und Midi-Arbeitsverhältnisse, Befristungen und Leiharbeit gegenüber. In beiden Bereichen mag es Doppelzählungen geben, wenn Beschäftigte mehrere (z.B. geringfügige) Arbeitsverhältnisse haben. Auch in der Krise wuchs die Zahl atypischer Beschäftigungen weiter, denn "Minijobber" arbeiten überwiegend in den weniger konjunkturanfälligen Dienstleistungen. Immerhin 2,3 Millionen Beschäftigte verdienen zur Haupttätigkeit hinzu. Fast die Hälfte der 1,3 Millionen "Aufstocker", deren zu geringe Arbeitsverdienste durch SGB II-Leistungen auf Grundsicherungsniveau ergänzt werden müssen, waren Minijobber.

Die Kurzarbeit hatte vorwiegend den Nutzen die Normalbeschäftigung zu stabilisieren. Die atypischen bis prekären Beschäftigungsformen trugen die Hauptlast der Krise. Dabei war die Zeitarbeit ein zentraler Beschäftigungspuffer, der in vielen Beschäftigungssicherungsvereinbarungen und betrieblichen Bündnissen für Arbeit ein von Unternehmensleitungen, Betriebsräten und Beschäftigten akzeptiertes Instrument, da es auf der einen Seite die Arbeitsplätze der Stammbelegschaften sicherte und es den Unternehmen auf der anderen Seite ermöglichte, flexible auf Nachfrageschwankungen zu reagieren. Gleichwohl bleibt die Zeitarbeit bei Tarifverträgen, Mindestlohn, der Frage nach gleichem Lohn für gleiche Arbeit (Equal Pay) umstritten. Immerhin galt ab dem 1. Mai 2011 für die etwa 900.000 Zeitarbeiter als absolute Lohnuntergrenze ein Mindestlohn von 7,58 Euro im Westen, im Bundesgebiet Ost 6,65 Euro. Der Mindestlohn wurde bereits in mehren Stufen angehoben.

Im Ergebnis der Niedriglohnentwicklung infolge der Expansion und zunehmenden Vielfalt atypischer Beschäftigungsverhältnisse und nicht ganzjähriger Beschäftigung zeigt sich, dass die deutschen Nominallöhne 2001 bis 2012 um durchschnittlich rund 1 % stiegen, die Lohnstückkosten um 0,5 %. Unter Berücksichtigung der Preissteigerungen wurde die beachtliche numerische Flexibilität des Beschäftigungssystems aber mit Reallohneinbußen der Arbeitnehmer bezahlt.

Die Arbeitsmarktdynamik in der Konjunkturkrise ist stark durch rückläufige Einstellungen geprägt gewesen. Wurde kein Einstellungsstopp verhängt, beschränkten sich neue Arbeitsverhältnisse auf ein unverzichtbares Minimum: Spezialisten, unabdingbarer Ersatz, Fachkräfte, die zuvor nicht zu haben waren, Auszubildende zum Herbsttermin. Gleichwohl wurde bei stark verminderten Einstellungen knapp die Hälfte (47 % im Jahr 2009) davon befristet, die Unsicherheit über den weiteren Krisenverlauf also den neueingestellten Arbeitnehmern aufgebürdet. Allerdings waren 2000 auch schon 31,7 % aller Einstellungen befristet, 2007 rund 40 %.

Quellentext

Atypische Jobs verfehlen Brückenfunktion

Teilzeit und Leiharbeit, geringfügige und befristete Beschäftigung führen... zwar nicht zwingend zu prekären Lebenslagen. Dennoch sind die Nachteile gegenüber unbefristeten Vollzeitstellen – den so genannten Normalarbeitsverhältnissen – offenkundig. Je nach Beschäftigungsform: Niedriges, zum Teil nicht die Existenz sicherndes Einkommen, geringe Rentenansprüche, unsichere Zukunftsaussichten, wenig Gelegenheit zur Fortbildung. Das sei nicht nur für den Einzelnen problematisch, sondern auch für den Staat. Dessen Sozialausgaben schwellen durch Unterstützung von Geringverdienern an. Zudem drohten fatale Konsequenzen für die Innovationsfähigkeit einer alternden Arbeitsgesellschaft, wenn viele Beschäftigte von Weiterbildung ausgeschlossen sind.

Quelle: Atypische Jobs verfehlen Brückenfunktion, Böckler Impuls 4/2011 vom 2. März 2011, S. 1, www.boecklerimpuls.de.

Neuregelungen und Wirkungen der Kurzarbeit

Das wichtigste arbeitszeitpolitische Instrument präventiver Arbeitsmarktpolitik, die seit Jahrzehnten verfügbare Beschäftigungssicherung mittels öffentlich finanzierter Kurzarbeit, trug maßgeblich zur Sicherung des hohen Beschäftigungsstandes bei und scheint sich bewährt zu haben.

Kurzarbeit entlastet die Arbeitskosten der Betriebe sofort, denn für nicht geleistete Arbeit muss kein Entgelt gezahlt werden und die Belegschaft bleibt trotzdem erhalten. Die Betriebe sparen zum einen Entlassungskosten wie volle Lohnzahlung, mögliche Minderleistungen während der Kündigungsfrist, Sozialpläne und Abfindungen. Zum anderen entfallen bei später nötigen Einstellungen Such- und Anwerbekosten sowie Einstellungs- und Einarbeitungsaufwand. Betriebsspezifische Kompetenzen bleiben dadurch erhalten. Allerdings fallen auch in der Kurzarbeit sog. "Remanenzkosten" an, die der Betrieb zu tragen hat. Remanenzkosten entstehen, wenn die Lohnkosten für Kurzarbeiter nicht proportional zu den ausgefallenen Arbeitsstunden sinken. Dabei kann es sich um betriebliche Aufstockungen des Kurzarbeitergeldes, Sozialversicherungsbeiträge, die der Arbeitgeber normalerweise in den ersten sechs Monaten der Kurzarbeit zur Hälfte zu tragen hat, oder um weiterbestehende Entgeltbestandteile wie Urlaubs- oder Weihnachtsgeld handeln. Den Remanenzkosten sind die Kosten gegenüberzustellen, die bei Entlassungen aus betrieblichen Gründen und bei Abfindungen entstehen sowie weitere Kosten für die Suche, Einstellung und Einarbeitung neuer Mitarbeiter. In der Gesamtbetrachtung aller möglichen Kosten und der öffentlichen Förderung hat die Kurzarbeit also meist viele Vorteile. Remanenzkosten sind zu veranschlagen von einem Viertel bis zu einem Drittel der Arbeitskosten bei Normalauslastung, je nachdem, was an Sozialbeiträgen für die kürzere Arbeit öffentlich erstattet wird. Werden aufgrund von Tarif- oder Betriebsvereinbarungen Zuschläge zum Kurzarbeitergeld gezahlt, fallen weitere betriebliche Arbeitskosten an. Sollten Betriebe die Kurzarbeit ausgeschöpft haben, sehen neuere Tarifverträge zur Beschäftigungssicherung vor, dass die Arbeitsentgelte proportional zum Arbeitsausfall sinken. Dabei bleibt den Beschäftigten der Arbeitsvertrag erhalten, obwohl Teile ihres Arbeitsvermögens nicht benötigt werden. Betriebsbedingte Kündigungen unterbleiben, Arbeitslosigkeit entfällt und die Beschäftigten gewinnen Zeit für Weiterbildung oder Freizeit.

Während die Zahl der Kurzarbeiter im Aufschwung zwischen 2006 bis 2008 zwischen 50.000 und 100.000 lag, schnellte sie mit Verabschiedung der Konjunkturpakete, die ihrerseits erhebliche Verlängerungen und Verbesserungen der Kurzarbeit vorsahen, Ende 2008 auf 270.000 hoch. In der Spitze waren es im Mai 2009 mit 1,443 Millionen immerhin 5,5 % der sozialversichert Beschäftigten (Abb.). Bereits im 1. Halbjahr 2009 hatten fast 100.000 Betriebe Kurzarbeit beantragt. Im November 2010 gab es noch 185.000 konjunkturell bedingt Kurzarbeitende. Das waren immerhin 763.000 Kurzarbeiter weniger als ein Jahr zuvor. Ein kleiner Teil des Rückgangs beruhte auch auf Entlassungen und Betriebsaufgaben, mündete also meist in Arbeitslosigkeit. Aber insgesamt überwog die Rückkehr zur Normalauslastung. Einige Betriebe nutzen die seit Anfang Juni 2009 maximale Bezugsdauer von 24 Monaten.

Überaus Beschäftigung stabilisierend waren folgende Neuregelungen:
  • Verlängerung der Bezugsdauer von Kurzarbeitergeld auf 12 Monate;
  • seit 01.02.2009 trug die Bundesagentur für Arbeit (BA) für die ersten sechs Monate der Kurzarbeit die Hälfte der Sozialbeiträge für die ausgefallene Arbeitszeit;
  • bei Qualifikation neben der Kurzarbeit trug die BA die Sozialabgaben voll
  • ab 01.07.2009 übernahm die BA auch ohne betriebliche Qualifizierungsmaßnahmen ab dem siebten Monat Kurzarbeit die Sozialbeiträge vollständig;
  • ab 05.06.2009 betrug die maximale Bezugsdauer von Kurzarbeitergeld 24 Monate.
Entwicklung der Leistungsempfänger von Kurzarbeitergeld 1950-2009. Quelle: BAEntwicklung der Leistungsempfänger von Kurzarbeitergeld 1950-2009. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)

Die Abbildung zeigt wie sich die Zahl der Empfänger von Kurzarbeitergeld von 1950 bis 1990 im Westen und danach bis 2009 getrennt nach Ost und West bis 2009 entwickelt hat. Im Westen stieg die Kurzarbeit in den Rezessionen 1966/1967, 1975 und 1982/1983 jeweils stark an und verhinderte somit zusätzliche konjunkturelle Arbeitslosigkeit. Der Anstieg auf über 1,6 Millionen Kurzarbeiter im Osten Anfang der 1990er Jahre beruhte auf der Sonderregelung "Kurzarbeit Null" in der Transformationskrise. Nach dem "Vereinigungsboom" 1990-1992 stiegen die Kurzarbeiterzahlen im Konjunktureinbruch 1993 im Westen kurz auf fast 800.000 Leistungsempfänger an.

Kurzarbeit vor, während und nach der Krise 2009

Die Abbildung zeigt wie sich die Zahl der Empfänger von Kurzarbeitergeld von 1950 bis 1990 im Westen und danach bis 2009 getrennt nach Ost und West entwickelt hat. Im Westen stieg die Kurzarbeit in den Rezessionen 1966/1967, 1975 und 1982/1983 jeweils stark an und verhinderte somit zusätzliche konjunkturelle Arbeitslosigkeit. Der Anstieg auf über 1,6 Millionen Kurzarbeiter im Osten Anfang der 1990er Jahre beruhte auf der Sonderregelung "Kurzarbeit Null" in der Transformationskrise. Nach dem "Vereinigungsboom" 1990-1992 stiegen die Kurzarbeiterzahlen im Konjunktureinbruch 1993 im Westen kurzzeitig auf fast 800.000 Leistungsempfänger an.
Kurzarbeit vor, während und nach der Krise des Jahres 2009.Kurzarbeit vor, während und nach der Krise des Jahres 2009. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)


Der starke Anstieg in der Krise 2009 ist in der zweiten Abbildung nachgezeichnet. Neben dem Hauptinstrument konjunkturelle Kurzarbeit gibt es noch die saisonale Kurzarbeit und die Transfer-Kurzarbeit. Im Juli 2010 gab es beispielsweise 27.000 Beschäftigte in Transfer-Kurzarbeit und 275.000 in konjunktureller Kurzarbeit nach § 170 SGB III (in der damals gültigen Fassung; zum 1.4.2012 ist die konjunkturelle Kurzarbeit in den §§ 95-100 und 103 SGB III geregelt). Vor Beginn der Kurzarbeit zeigen die betroffenen Betriebe den Arbeitsagenturen ihren voraussichtlichen Arbeitsausfall an. Es handelt sich also um potenzielle Zugänge in Kurzarbeit.

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Vorschriften zur Kurzarbeit

Ab 1. April 2012 sind die Vorschriften zur Kurzarbeit neu geregelt worden und hier mit Stand vom Juni 2013 nach den Geschäftsanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zusammengefasst:
  • konjunkturelles Kurzarbeitergeld §§ 95-100 und 103 SGB III (Kug)
  • Saison-Kurzarbeitergeld und ergänzende Leistungen §§ 101,102 und 133 SGB III (S-Kug)
  • Transfermaßnahmen und Transferkurzarbeitergeld §§ 110 und 134 sowie 111 SGB III (T-Kug)
  • gemeinsame Vorschriften §§ 104-109 SGB III.
Quelle: www.arbeitsagentur.de/web/wcm/idc/.../I6019022destbai446916.pdf

Die Sonderregelungen zum Kurzarbeitergeld wurden im April 2010 um weitere 15 Monate bis Ende März 2012 verlängert. Das galt auch für die Regelungen, deren Gültigkeit bis Ende 2010 befristet war. Diese Verlängerungen dienten der fortgesetzten Beschäftigungssicherung und der Planungssicherheit für die Betriebe und ihre Beschäftigten, insbesondere in den Wintermonaten 2010/11 und 2011/12. Die Bundesregierung schätzte die Mehrkosten der Verlängerung für die Bundesagentur für Arbeit (BA) auf 800 Millionen Euro. Die BA übernahm weiterhin für sechs Monate die Hälfte und danach die vollen Sozialbeiträge für Kurzarbeitende. Allerdings wurde die Konzernregelung beendet, nach der die BA die Sozialbeiträge bei Kurzarbeitern in einem Großbetrieb, die in einem anderen Betriebsteil schon kurzarbeiten voll trägt. Der aktuelle Rechtsstand sieht eine betriebliche Regelbezugsdauer des Kurzarbeitergeldes von längstens 12 Monaten vor. Bei Vorliegen besonderer Verhältnisse auf dem gesamten Arbeitsmarkt, kann diese gesetzliche Bezugsdauer bis zu 24 Monate erweitert werden. Die Beiträge, die auf das fiktive Arbeitsentgelt anfallen, hat der Arbeitgeber allein zu tragen und werden seit 2012 nicht mehr erstattet.

Zusätzlich beschloss das Bundeskabinett Mitte April 2010 weitere "Anti-Krisen-Maßnahmen":
  • Die BA-Sonderförderung für Ältere ab 45 Jahren mit dem Eingliederungsgutschein und die Entgeltsicherung für Erwerbstätige über 50 Jahre gelten bis Ende 2011 weiter. Arbeitslose, die sich selbständig machen, können sich freiwillig bei der BA weiter versichern.
  • Jedem arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren ohne Ausbildung oder Arbeit soll innerhalb von sechs Wochen ein Ausbildungs- oder Arbeitsplatz, zumindest eine "sinnvolle Arbeitsgelegenheit" vermittelt werden.
  • Kindern aus SGB-II-Familien, die in den Ferien arbeiten, werden pro Jahr bis zu 1.200 Euro nicht auf die Grundsicherungsleistungen angerechnet.
Qualifizierung während der Kurzarbeit wurde trotz der finanziellen Anreize nicht im denkbaren und arbeitsmarktpolitisch gewünschten Umfang genutzt. Bei einem durchschnittlichen Arbeitsausfall von einem Drittel der Arbeitszeit wären genügend Freistellungen für Bildungszwecke möglich gewesen. Aber die Betriebe arbeiteten meist nur in kleineren Teilen kurz und zudem diskontinuierlich. Zusammenfassungen zu Qualifikationsgruppen waren personalpolitisch nur begrenzt möglich. Arbeitsausfall war schwer zu planen, Weiterbildung schwierig zu steuern. Meist mangelte es auch nicht an Weiterbildung der Belegschaften, sondern schlicht an Aufträgen. Für die rasch steigende Kurzarbeiterzahl gab es keine sofort verfügbaren und geeigneten Kurse. Passende Bildungsangebote externer Träger waren Mangelware.

Bei endgültigem Arbeitsausfall wurde mit dem BA-Programm strukturelle Kurzarbeit mit Qualifizierungen verbunden. Vor der Krise, von 2000 bis 2007, wurden rund 95.000 Kurzarbeiter qualifiziert. Strukturelle Kurzarbeit bzw. Transferkurzarbeit bei Teilstilllegung eines Betriebes in einer betriebsorganisatorisch eigenständigen Einheit ist von der konjunkturellen Kurzarbeit zu unterscheiden. Anfang 2009 wurde der Europäische Sozialfond (ESF) in die Förderrichtlinie für Kurzarbeit einbezogen. In diesem Jahr nahmen 89.700 Personen in konjunktureller oder saisonaler Kurzarbeit an ESF-geförderter Weiterbildung teil. Dafür wurden 27,8 Millionen Euro ausgegeben.

Von der Förderung der beruflichen Weiterbildung für Geringqualifizierte (§ 77 Abs. 2 SGB III) profitierten 2009 insgesamt 23.700 Kurzarbeiter, wofür 31,6 Millionen Euro verausgabt wurden.

Infolge der Kurzarbeit und anderer arbeitszeitpolitischer Maßnahmen der Betriebe wurde 2009 pro Erwerbstätigen im Durchschnitt 50 Stunden weniger gearbeitet als 2008. So konnten 1,5 Milliarden Arbeitsstunden ausfallen, ohne dass Kündigungen notwendig waren. Das umfasst nach BA-Angaben rund eine Million Arbeitsverhältnisse Ein entsprechender Anstieg der Arbeitslosigkeit konnte also vermieden werden, allerdings zu einem beträchtlichen Preis: Die Arbeitnehmer haben auf insgesamt mehr als drei Milliarden Euro Lohn verzichten müssen, vor allem gut qualifizierte Männer mittleren Alters im verarbeitenden Gewerbe. Die BA bezahlte für die Kurzarbeit und die Erstattung von Sozialabgaben im Jahr 2009 4,57 Milliarden Euro. Weitere 620 Millionen Euro waren für Saison-Kurzarbeit einschließlich Wintergeld und erstatteter Sozialabgaben fällig. In den beiden Konjunkturpaketen waren 3 Milliarden Euro für die Verlängerung der Bezugsdauer, 2 Milliarden für die Erstattung der Sozialbeiträge und 530 Millionen für die Qualifizierung während der Kurzarbeit vorgesehen. Es handelte sich um Mittel der Beitragszahler. Weitere 200 Millionen Euro standen aus dem ESF für Qualifizierungen bei Kurzarbeit bereit. Die Finanzierung der Folgen der Arbeitslosigkeit wäre wahrscheinlich teurer gewesen.

Insgesamt werden die Gesamtkosten der Kurzarbeit auf 11 Milliarden Euro veranschlagt: Mit 43 % trugen die Beitrags- und Steuerzahler den größten Teil dieser Kosten. Der Beitrag der Arbeitgeber wird auf 36 % beziffert, vor allem wegen der Remanenzkosten. Infolge der Entgelteinbußen trugen die Arbeitnehmer 21 %. Ein gesamtwirtschaftliches Krisenrisiko wurde also überwiegend von den Beitragszahlern getragen.

Argumente pro Kurzarbeit

Kurzarbeit erhält Beschäftigungsverhältnisse und Belegschaften. Viele Arbeitgeber, die auf Entlassungen vorausschauend verzichteten, haben durch Remanenzkosten der Kurzarbeit, die auf bis zu 30 % der Lohnkosten angesetzt werden, und entgangene Gewinne infolge der Unterauslastung der Produktionskapazitäten fünf bis acht Milliarden Euro aufgebracht. Die Unternehmen haben sich also an den Krisenkosten beteiligt und die Vermeidung von Arbeitslosigkeit unterstützt. Bedenkt man die gesamtfiskalischen Kosten der ansonsten entstandenen Arbeitslosigkeit, so beweist allein dieser Vergleich, dass Kurzarbeit den Beitrags- und Steuerzahler durchaus billiger kommt als Arbeitslosigkeit. Inwieweit die konjunkturelle Kurzarbeit ineffiziente Wirtschaftsstrukturen oder Betriebe künstlich erhält, ist unklar. Studien und Evaluierungen zur Kurzarbeit sind rar.

Argumente contra Kurzarbeit

Mit insgesamt rund 5 Milliarden Euro allein im Jahr 2009 war die Kurzarbeit insgesamt recht kostenintensiv. In den Jahren 2010 und 2011 fielen wegen der verlängerten Sonderregeln weitere Milliardenbeträge an, die nicht abschließend beziffert werden können. Somit stellt sich die Frage, ob derart immense Ausgaben ausschließlich aus Mitteln der Bundesagentur für Arbeit (BA) finanziert werden können und sollen. Immerhin hat die BA ihre Finanzreserve von 17 Milliarden Euro fast vollständig zur Bewältigung der Krisenfolgen am Arbeitsmarkt eingesetzt. Das dürfte für die mittelfristige Finanzlage der BA nicht folgenlos bleiben.

Nicht der Grundsatz von Weiterbildung während ausgefallener Arbeitszeit ist zu beanstanden, aber wohl doch die Praxis der Qualifizierung während der Kurzarbeit. Ansätze und Instrumente konkurrierten, personell und zeitlich. Passgenaue Maßnahmen kamen erst allmählich zum Tragen. Trotz finanzieller Anreize wurde Qualifizierung nicht im arbeitsmarktpolitisch wünschenswerten Umfang genutzt, insbesondere nicht für geringqualifizierte und ältere Beschäftigte.

Auf Dauer gesehen ist Kurzarbeit auch für die Arbeitgeber wegen der Remanenzkosten und für die Beschäftigten wegen des Entgeltausfalls und der steuerlichen Behandlung des Kurzarbeitergeldes teuer.

Weitere Arbeitszeitmaßnahmen zur Beschäftigungsstabilisierung

Die Banken- und Finanzkrise hatte einen Wirtschaftseinbruch zur Folge, der von den Unternehmen neben der Einführung von Kurzarbeit auch mit weiteren Arbeitszeitmaßnahmen bewältigt wurde. So hatte 2009 rund die Hälfte aller Arbeitnehmer Arbeitszeitkonten, die einen flexiblen Einsatz der Arbeitskraft erlaubten (51 %). Durch die Konten wurden Zeitguthaben aufgezehrt oder Zeitschulden abgebaut. Dies war in jedem dritten Betrieb der Fall. Von der Krise betroffene Betriebe haben von September 2008 bis September 2009 rund 45 Stunden pro Arbeitnehmer abgebaut.

Das Volumen an bezahlten Überstunden ging 2009 um ein Fünftel gegenüber dem Vorjahr auf gut 1 Milliarde Stunden zurück und trug so ebenfalls zur Beschäftigungssicherung durch Arbeitszeitverkürzung bei. Allerdings gingen den Arbeitnehmern mitunter beträchtliche Zuschläge für Überstunden verloren.

Weiterhin wurden Urlaubspläne revidiert, Betriebsferien gestreckt oder flexibel gestaltet. Schicht- und Wochenendarbeit reduziert oder zu erträglicheren Zeiten angesetzt. Tarifliche Regelungen zu Arbeitszeitkorridoren wurden in die Praxis umgesetzt.

Alle genannten Arbeitszeitverkürzungen haben die Beschäftigung stabil gehalten und ein höheres Ausmaß der Arbeitslosigkeit während und nach der Krise verhindert. Selbst wenn die Regelung zur Kurzarbeit bis Ende März 2012 verlängert wurde, die Arbeitszeitkonten sind ausgeschöpft und müssen im Aufschwung wieder gefüllt werden, Überstunden werden wieder zunehmen, betriebsspezifische Sondermaßnahmen bleiben Ausnahmen.

Quellentext

Stabile Beschäftigung durch flexible Arbeitszeiten?

Für eine Renaissance der Arbeitszeitverkürzungen sprechen aber weitere Argumente. Sollen zukünftig die Beschäftigten länger als bisher bei einer heraufgesetzten Ruhestandsgrenze im Erwerbsleben verbleiben, führt kein Weg an einer Minderung von Arbeitsbelastungen gerade bei denjenigen vorbei, die Nacht- und Schichtarbeit leisten. Kürzere Arbeitszeiten sind das wirkungsvollste Mittel, will man nicht auf Produktionen und Dienstleistungen rund um die Uhr verzichten.

Kürzere Arbeitszeiten sind auch erforderlich, um Arbeitszeit und außerbetriebliche vor allem familiale Zeitanforderungen besser ausbalancieren zu können. Kürzere Arbeitszeiten dienen außerdem dem Ziel der Geschlechtergerechtigkeit. Kürzere Vollzeitarbeit für Männer und Frauen könnte eine Alternative zu überlangen Arbeitszeiten vieler Männer und Teilzeitarbeit von Frauen sein und helfen, die Karrierechancen von Letzteren zu verbessern. Schließlich wird eine Arbeitsgesellschaft auf dem Weg zur Wissensgesellschaft nicht umhin können, mehr Zeit für das immer wieder geforderte lebenslange Lernen aufzubringen. Diese vielfältigen Anforderungen verlangen nach differenzierten Lösungen bei der Arbeitszeitgestaltung. Ein bloßes Einschwenken nach der Krise auf die alten Arbeitszeittrends wäre eine vertane gesellschafts- und wirtschaftspolitische Großchance.

Quelle: Herzog-Stein, A. / Seifert, H. (2010): Stabile Beschäftigung durch flexible Arbeitszeiten; in: Schwerpunktheft Stabiler Arbeitsmarkt trotz Krise? Arbeit, Zeitschrift für Arbeitsforschung, Arbeitsgestaltung und Arbeitspolitik, Heft 2+3/2010, S. 162.


Einmaliger Einbruch der Arbeitsproduktivität je Stunde

Vom dritten Quartal 2008 bis einschließlich viertes Quartal 2009 sank die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität, gemessen als reale Produktion von Gütern oder Dienstleistungen je geleisteter Arbeitsstunde, jeweils gegenüber dem Vorjahr.

Rechnerisch wurde die Hälfte des Produktionsrückgangs im Jahre 2009 mit einem allerdings bislang einmaligen Einbruch der Arbeitsproduktivität je geleisteter Arbeitsstunde erkauft. Diese Produktivität ist aber die Schlüsselgröße des Verteilungsspielraums für höhere Löhne und kürzere Arbeitszeiten sowie für die Entwicklung der Lohnstückkosten. Diese wiederum bestimmen u.a. die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Anders ausgedrückt haben Betriebe in der Krise also Beschäftigte "gehortet". Gemessen am langfristigen Aufwärtstrend der Stundenproduktivität von jährlich 1,3 % und am tatsächlichen Rückgang um 2,5 % hätte die Produktivitätslücke 2009 also 3,8 % betragen, was gut 1,5 Millionen Erwerbstätigen entspräche. Zusammen mit den genannten Arbeitszeitverkürzungen wurden schätzungsweise bis zu drei Millionen Erwerbstätige gehalten. Ursächlich mag gewesen sein, dass die Rezession für die Unternehmen so überraschend kam, dass wegen der Kündigungsfristen und des Kündigungsschutzes sowie wegen tariflicher oder betrieblicher Vereinbarungen zur Beschäftigungssicherung Entlassungen nicht kurzfristig durchgeführt werden konnten.

Quellentext

Gründe für das Horten von Beschäftigten

Der Löwenanteil des Arbeitskräftehortens geht aber wohl auf eine bewusste Entscheidung der Unternehmen zurück. Gut eingearbeitete Stammbelegschaften mit einer Fülle von betriebsspezifischen Kenntnissen sind für viele Unternehmen das wichtigste Kapital.... Viele Unternehmen haben noch deutlich vor Augen, wie schwer es war, Fachkräfte zum Ende des letzten Aufschwungs zu rekrutieren. Zugleich wird ihnen zunehmend bewusst, dass die Nachwuchsjahrgänge die Zahl der ausscheidenden älteren Arbeitnehmer aufgrund der demographischen Entwicklung nicht werden kompensieren können.

Quelle: Krisencheck. Eine Inspektion des deutschen Arbeitsmarktes mit Serviceempfehlungen, IAB-Forum Spezial 2009:7f. www.iab.de

Werden Remanenzkosten der Kurzarbeit und des Hortens von Beschäftigten insgesamt gegen Wiederbeschaffungskosten von Personal zu möglicherweise höheren Löhnen abgewogen, so spricht viel für ein Halten oder Horten der Stammbelegschaften. Zumal die Kapazitätsauslastung im verarbeitenden Gewerbe, die mit 71 % im April 2009 ihren Tiefpunkt erreicht hatte, Anfang 2010 wieder auf 76 % gestiegen war und im Dezember rund 82,8 % erreicht hatte. Zum Jahresanfang 2011 waren mit 84,7 % die guten Werte von über 86 % Auslastung sehr nahe an dem Vorniveau der Krise. Anfang 2014 lag die Auslastung jahreszeitbedingt bei 83,4 %. Mit so einer raschen Erholung der Kapazitätsauslastung dürfte die Wirtschaft bald auf ihren mittelfristigen Produktivitätstrend zurückkehren und so die Lohnstückkosten wieder entlasten.

Beschäftigungssichernde Arbeitsmarkt- und Arbeitszeitpolitik haben vor allem Normalarbeitsverhältnisse unterstützt und den Stammbelegschaften genutzt. Die prekären Formen atypischer Beschäftigung, die Langzeitarbeitslosen und die Geringqualifizierten trugen in der Krise weit überdurchschnittliche Beschäftigungsrisiken. Das gilt auch für jene Beschäftigten, die zu Niedriglöhnen arbeiteten einschließlich derjenigen, die ihre geringen Arbeitsentgelte durch SGB-II-Leistungen aufstocken müssen. Dies sind die klassischen Zielgruppen aktiver Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigungsförderung.

Haushaltskonsolidierung 2011-2014 als Schuldenbremse und Zukunftspaket

Die Rettung der als "systemrelevant" eingeschätzten Banken, unzureichende Steuereinnahmen und auch die Finanzierung des Sozialstaats haben Anfang 2014 die Staatsverschuldung auf über 2 Billionen Euro getrieben. Dem stehen zwar ein Vielfaches an privatem Geldvermögen und jährlicher Ersparnisbildung in 60 % aller Haushalte gegenüber, aber öffentliche Armut bei privatem Reichtum bedarf bei einer Gesamtverschuldung von rund drei Viertel eines jährlichen Bruttoinlandsprodukts (BIP) eine angemessene Konsolidierungspolitik, um Generationengerechtigkeit zu gewährleisten und Inflationsgefahren abzuwehren. Die EU-Konvergenzkritierien nach dem Vertrag von Maastricht, die eine jährliche Neuverschuldung auf 3 % des Bruttoinlandsprodukts und die Gesamtverschuldung auf 60 % des BIP begrenzen wollen, erwiesen sich in der Banken- und Finanzkrise als nicht einhaltbar. Im Jahr 2010 betrug die gesamte Neuverschuldung Deutschlands 3,3 % des BIP. Um Überschreitungen wie im Gefolge der Krise, die damals wohl unvermeidbar waren, künftig zu begrenzen, wurde in Deutschland eine "Schuldenbremse" konstruiert und im Grundgesetz verankert.

Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Art. 143d Abs.1 Grundgesetz muss der Bund sein strukturelles, also um konjunkturelle und einmalige Effekte bereinigtes, Haushaltsdefizit im Jahr 2016 auf 0,35 % des BIP zurückführen. Die bisherigen Konsolidierungsmaßnahmen sehen vor, dass dieses Defizit bis 2020 auf null reduziert wird, danach also keine neuen Schulden mehr gemacht werden.

Insgesamt, so resümieren Forscher des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB), dürfte vom Sparpaket kurzfristig ein leicht negativer Impuls auf die Gesamtbeschäftigung ausgehen. Dem augenblicklich zu erlebenden "Jobwunder" drohe durch das Paket keine große Gefahr. Aber für die Arbeitslosigkeit gebe es ein größeres Risiko. Denn in der Arbeitsmarktpolitik bestehe die Gefahr negativer Wirkungen, z.B. bei Qualifizierungsmaßnahmen oder Einstellungszuschüssen. Selbst wenn auch Unternehmen vom Sparpaket belastet werden, bleibt der Vorwurf einer sozialen Unausgewogenheit. Der Bund konsolidiere seinen Haushalt, so notwendig das sein mag, durch Lastenverschiebung auf die Sozialversicherungen.

Zum Weiterlesen

Aktuelle Daten über Beschäftigung und Arbeitsmarkt

Böckler Impuls (2013): Löhne: Europa: Viele Arbeitnehmer verlieren, Nr. 19, S. 1, Düsseldorf.

Brenke, Karl (2013): Jugendarbeitslosigkeit in Deutschland. DIW-Wochenbericht 19, S. 3-13, Berlin.

Brücker, Herbert; Klinger, Sabine; Möller, Joachim; Walwei, Ulrich (Hg.) (2013): Handbuch Arbeitsmarkt. Analysen, Daten, Fakten, IAB-Bibliothek 334, Nürnberg und Bielefeld.

Bundesministerium des Innern (2010): IAB-Betriebspanel Ost – Ergebnisse der vierzehnten Welle 2009, Berlin.

Bundeswirtschaftsministerium (2011): Jahreswirtschaftsbericht 2011: Deutschland im Aufschwung – den Wohlstand von morgen sichern, Berlin.

Draghi, Mario (2014): Diese perverse Angst, SPIEGEL-Gespräch, Heft 1, S. 20-23.

Dullien, Sebastian; von Hardenberg, Christiane (2011): Der Staat bezahlt die Krisenzeche, WISO-Diskurs der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn.

Engelen-Kefer, Ursula (2013): Eine verlorene Generation? Jugendarbeitslosigkeit in Europa, Vorwärts-Buch, Berlin.

Engelen-Kefer, Ursula (2011): Stoppt die Spaltung der Gesellschaft! Schwarz-Gelb auf dem Prüfstand; Vorwärts-Buch, Berlin.

European Foundation for the improvement of living and working conditions (2012): NEETs. Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Dublin.

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Fuchs, Johann; Hummel, Markus; Klinger, Sabine; Spitznagel, Eugen; Wanger, Susanne; Weber, Enzo; Zika, Gerd (2011): Neue Arbeitsmarktprognose 2011: Rekorde und Risiken, IAB-Kurzbericht 7 /2011, Nürnberg.

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